美國環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)及其對我國的借鑒

張麗娟　王延偉

摘 要 中國是發(fā)展中大國，面臨著非常嚴(yán)峻的環(huán)境執(zhí)法壓力，而美國經(jīng)過多年的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其環(huán)境執(zhí)法在執(zhí)法基礎(chǔ)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法理念、執(zhí)法手段和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)方面具有很多的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)對我國環(huán)境執(zhí)法是非常好的借鑒。

關(guān)鍵詞 環(huán)境執(zhí)法 執(zhí)法理念 執(zhí)法監(jiān)督 執(zhí)法手段

基金項(xiàng)目：1.吉林省文化旅游發(fā)展策略研究，吉林省社科基金，項(xiàng)目編號：2013B019；2.提升吉林省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)競爭力對策研究，吉林省教育廳，項(xiàng)目編號：吉教科文合字2013第91號。

作者簡介：張麗娟，講師，東北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；王延偉，副教授，東北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-137-02

去過美國的中國人無不感嘆美國優(yōu)美的環(huán)境，優(yōu)美的環(huán)境來自于環(huán)境保護(hù)，而環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境保護(hù)中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。環(huán)境執(zhí)法，又稱環(huán)境行政執(zhí)法，是國家環(huán)保行政主管部門或其它依法行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門依照法定的職權(quán)與程序?qū)Νh(huán)境行政相對人所實(shí)施的具有法律約束力的具體行政行為，是國家行政執(zhí)法的重要組成部分，也是我國環(huán)境法制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。

一、美國環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

美國的環(huán)境執(zhí)法經(jīng)過多年的實(shí)踐完善，取得了很多的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對中國這樣的發(fā)展中大國具有很強(qiáng)的借鑒作用。

（一）環(huán)境執(zhí)法基礎(chǔ)方面

立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)。美國的環(huán)境立法強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和地位，建立強(qiáng)有力的、集中的環(huán)境保護(hù)管理、執(zhí)法體制。美國的最主要的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)是美國國家環(huán)保局（ US Environmental protection Agency ），在美國眾多的法律當(dāng)中，有13部法律直接授權(quán)美國國家環(huán)保局的行政行為。由于美國是聯(lián)邦制的國家，各州立法相對獨(dú)立，所以美國在環(huán)境保護(hù)的立法上具有很強(qiáng)的地域特色，各州可以根據(jù)自己州的特色及環(huán)境保護(hù)的特殊情況，在不違背憲法以及聯(lián)邦政府有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律的前提下制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)法律。這與我國中央集權(quán)式的法律制定有所不同。

（二）環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)方面

美國環(huán)境執(zhí)法的機(jī)構(gòu)主要有美國國家環(huán)保局，內(nèi)政部（Department of the Interior），和農(nóng)業(yè)部（Department of Agriculture）。此外，美國的司法部（Department of Justice）和總統(tǒng)環(huán)境安全執(zhí)行官辦公室——現(xiàn)升格為環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（Council on Environmental Quality；CEQ）等機(jī)構(gòu)對環(huán)境執(zhí)法也有一定的影響并發(fā)揮著作用。而且多個(gè)機(jī)構(gòu)間還有很好的合作機(jī)制，1994年，根據(jù)12898 號行政令成立了 “聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間環(huán)境正義工作組”（Federal Interagency Working Group on Environmental Justice， IWG） 是一個(gè)重要的機(jī)構(gòu)間環(huán)保協(xié)作機(jī)制。它由12 個(gè)政府機(jī)構(gòu)組成，分別環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部（Department of Commerce）、國防部（Department of Defense）、教育部（Department of Education）、能源部（Department of Energy）、衛(wèi)生與人類服務(wù)部（Department of Health and Human Services）、國土安全部（Department of Homeland Security）住房與城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development）、內(nèi)政部、司法部、勞工部（Department of Labor）、交通部（Department of Transportation）、退伍軍人事務(wù)部（Department of Veteran's Affairs）、總務(wù)管理局（General Services Administratio n）、小企業(yè)管理局（Small Business Administration）、白宮辦公室（White House Offices），由環(huán)保局的局長作為聯(lián)合工作組主席。美國國家環(huán)保局是美國環(huán)境執(zhí)法的主體，雖然不是以“部”的形式進(jìn)入內(nèi)閣，但其直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。由于美國是聯(lián)邦制，所以美國各州還有自己獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

（三）執(zhí)法理念方面

美國的執(zhí)法理念可以用這樣一句話來總結(jié)：利用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)加強(qiáng)守法援助服務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)環(huán)境守法，降低環(huán)境執(zhí)法成本。美國是一個(gè)強(qiáng)調(diào)自由市場經(jīng)濟(jì)理念的國家，市場能做的事情就盡量讓市場去做，政府主要的職能是服務(wù)。對于美國的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境執(zhí)法也貫徹這一理念。在美國經(jīng)常將經(jīng)濟(jì)激勵(lì)理念運(yùn)用到環(huán)境執(zhí)法過程當(dāng)中。其中守法激勵(lì)政策是一種提高排污者守法自覺性和積極性的利益誘導(dǎo)機(jī)制。該政策的核心理念就是要求企業(yè)具有積極預(yù)防污染的意識，如果不幸環(huán)境事故發(fā)生，企業(yè)要自覺向公眾開放信息并及時(shí)糾正自己的違法行為，如果企業(yè)這樣做了，并降低了環(huán)境破壞帶來的損失，那么環(huán)境執(zhí)法部門就可以不處罰或減輕處罰。守法激勵(lì)政策在具體操作上一般包括4個(gè)階段：

美國證券交易委員會(huì)（SEC—the U.S. Securities and Exchange Commission）規(guī)定：上市公司在公布企業(yè)相關(guān)經(jīng)營信息時(shí)，必須要披露相關(guān)的環(huán)境信息，這些環(huán)境信息有利于美國環(huán)境保護(hù)局以及公眾對企業(yè)環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也可以使得企業(yè)在披露自己的環(huán)境信用信息時(shí)，提高企業(yè)自身的環(huán)境保護(hù)意識。在資本市場中環(huán)境效益因素的影響大大提升，這就意味著企業(yè)環(huán)境違法的成本增加，環(huán)境守法會(huì)提高經(jīng)濟(jì)效益。通過“碳稅”等形式對

為了降低環(huán)境執(zhí)法壓力，美國環(huán)保局除了運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)企業(yè)環(huán)境守法，還通過環(huán)境守法援助服務(wù)幫助企業(yè)環(huán)境守法。環(huán)境守法援助服務(wù)又可以稱為環(huán)境行政指導(dǎo)，守法援助主要是通過向受管制部門與一般公眾提供生產(chǎn)、管理、生活過程中需要遵守的環(huán)境法律、環(huán)境管理信息，以及提供一些更高效、更低成本地達(dá)到環(huán)保要求的幫助等服務(wù)，以促進(jìn)公眾遵守環(huán)境法律法規(guī)和相關(guān)政策。同時(shí)對遵守環(huán)境法律規(guī)定的企業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門會(huì)通過“碳排放稅”等形式給予環(huán)境補(bǔ)貼，其企業(yè)的員工也可以獲得額外的獎(jiǎng)勵(lì)，如果是國企，那么國企的高級管理人員還會(huì)獲得升遷。這些理念貫徹到環(huán)境執(zhí)法的過程中，大大降低了環(huán)境執(zhí)法成本，并減輕了環(huán)境執(zhí)法壓力。

（四）執(zhí)法手段方面

美國的環(huán)境執(zhí)法崇尚各種環(huán)境執(zhí)法手段的綜合運(yùn)用，從而達(dá)到有效遏制環(huán)境違法行為的發(fā)生。美國環(huán)境保護(hù)局在環(huán)境執(zhí)法過程中，強(qiáng)調(diào)民事執(zhí)法和刑事執(zhí)法相結(jié)合，按照違法的情況進(jìn)行梯形分布的環(huán)境違法處罰。

其中非正式的行為執(zhí)法行為包括：守法監(jiān)督，檢查等內(nèi)容。正式違法行為主要包括：罰款、發(fā)出通告和行政命令等。在美國可以提起訴訟的刑事犯罪類型主要包括蓄意違法行為、偽造虛假文件、沒有許可證、擅自改動(dòng)監(jiān)測設(shè)備和重復(fù)性的違法行為。這些執(zhí)法手段的綜合運(yùn)用，對違法者是強(qiáng)有力的威懾。這里需要特別說明的是，美國環(huán)境執(zhí)法過程中罰款數(shù)額的確定非常具有科學(xué)性，環(huán)保局開發(fā)了一套模型和軟件。主要有6 個(gè)模型：1個(gè)計(jì)算違法收益的模型BEN；3個(gè)計(jì)算支付能力的模型ABEL （企業(yè)） ， INDIPAY（個(gè)人） 和MUNIPAY（個(gè)人） ；1個(gè)計(jì)算追加環(huán)境項(xiàng)目（SEP） 支出成本的模型PROJECT；還有一個(gè)針對超級基金（SUPERFUND） 項(xiàng)目的計(jì)算地點(diǎn)清理成本的模型CASHOU。

同時(shí)，美國環(huán)保局還非常重視環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范化，制定了相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法實(shí)施細(xì)則。

（五）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督方面

美國的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督可以說是一個(gè)互動(dòng)的、多維的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督過程中主要監(jiān)督的是企業(yè)的環(huán)境違法行為以及政府環(huán)境保護(hù)有關(guān)部門的行政活動(dòng)。參與到環(huán)境監(jiān)督的主題包括：政府機(jī)關(guān)（包括環(huán)保局和相關(guān)政府行政部門）、公民個(gè)人、環(huán)保組織（如大自然保護(hù)協(xié)會(huì)The Nature Conservancy （TNC）、野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)WCS Wildlife Conservation Society等），其他非政府組織等。美國至少有39個(gè)州有環(huán)保組織，數(shù)量超過140個(gè)。在美國的環(huán)境法律下，聯(lián)邦對州進(jìn)行監(jiān)督，就是說州可以執(zhí)行比聯(lián)邦更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，而不能放松這種標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人和組織對政府進(jìn)行監(jiān)督，個(gè)人和政府對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，企業(yè)和個(gè)人可以對政府活動(dòng)質(zhì)疑，這樣就形成了一個(gè)監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法的網(wǎng)絡(luò)體系。

二、對我國環(huán)境執(zhí)法的啟示

雖然中國的法律體系屬于大陸法系，與美國的歐美法系有所差別，但在執(zhí)法理念、執(zhí)法手段和執(zhí)法監(jiān)督等反面還是對我國環(huán)境執(zhí)法有很多借鑒。

首先，明確環(huán)保局等環(huán)境執(zhí)法部門的地位，并賦予相應(yīng)的權(quán)限。法律上明確 完善法律明確地位。從立法上明確環(huán)保局等環(huán)境執(zhí)法部門的法律地位，并賦予環(huán)保局更多的自主權(quán)和獨(dú)立性，盡量少受地方利益和部門利益的影響，從而使得執(zhí)法效果得到保障。并建立機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)機(jī)制，防治出現(xiàn)“扯皮”等現(xiàn)象。加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)，保障環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員、資金、設(shè)備等方面的投入。

其次，執(zhí)法理念要以預(yù)防為主，防患于未然，要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳，及早發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)環(huán)境違法的苗頭，將環(huán)境違法控制在萌芽階段。加強(qiáng)環(huán)境服務(wù)職能，加大處罰換進(jìn)違法力度，通過經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法，這樣不僅可以降低環(huán)境執(zhí)法成本，創(chuàng)造公平的市場競爭秩序，而且還可以降低對環(huán)境的危害，因?yàn)橛行┉h(huán)境違法造成的后果是不可逆的，難易修復(fù)的。

再次，綜合運(yùn)用多種執(zhí)法手段，綜合運(yùn)用民事執(zhí)法、刑事執(zhí)法手段，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和社會(huì)執(zhí)法手段。加大違法處罰力度，對守法企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，宣傳。慢慢形成一種“不敢環(huán)境違法、不能環(huán)境違法、不想環(huán)境違法”的有效執(zhí)法機(jī)制。

最后，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)督機(jī)制直接決定環(huán)境執(zhí)法的力度與環(huán)境執(zhí)法效果，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督可以從三個(gè)方面入手，分別是司法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。司法監(jiān)督主要指的是加強(qiáng)環(huán)境行政訴訟，這是監(jiān)督和促進(jìn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行和實(shí)施環(huán)境法的重要手段。在環(huán)境行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起強(qiáng)有力的執(zhí)法監(jiān)督約束機(jī)制， 是確保依法行政的最直接舉措。而加強(qiáng)社會(huì)公眾對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督是強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法工作的群眾基礎(chǔ)。

中國是發(fā)展中大國，其環(huán)境問題要比美國環(huán)境問題更加嚴(yán)重，我們不能走歐美發(fā)達(dá)國家先發(fā)展、后治理的老路，必須學(xué)習(xí)美國等發(fā)達(dá)國家環(huán)境執(zhí)法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，走出中國特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理共同發(fā)展的新路。

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