探討國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案以及存在的問(wèn)題

焦陽(yáng)

貴州市環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急中心 550003

摘要：中國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的編制工作雖然取得階段性成果，但各類應(yīng)急預(yù)案還要在實(shí)踐中經(jīng)受檢驗(yàn)，不斷完善，切實(shí)提高政府處置突發(fā)事件和保障公共安全的能力，為構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急預(yù)案；公共事件；國(guó)家

一、應(yīng)急預(yù)案的定義及其基本構(gòu)架：

1 應(yīng)急預(yù)案的基本定義

應(yīng)急預(yù)案又可以稱為應(yīng)急計(jì)劃，是為保證迅速、有序、有效地針對(duì)已發(fā)生或可能發(fā)生的突發(fā)事件開(kāi)展控制與救援行動(dòng)，盡量避免事件的發(fā)生或降低其造成的損害，依照相關(guān)的法律法規(guī)而預(yù)先制定的應(yīng)急工作方案，主要解決“突發(fā)事件發(fā)生前做什么、事發(fā)時(shí)做什么、事發(fā)后做什么、以上工作誰(shuí)來(lái)做”等四個(gè)問(wèn)題，是應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的操作指南。其幾大重要子系統(tǒng)為：完善的應(yīng)急組織管理指揮系統(tǒng)；強(qiáng)有力的應(yīng)急工程救援保障體系；綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)對(duì)自如的相互支持系統(tǒng)；充分備災(zāi)的保障供應(yīng)體系；體現(xiàn)綜合救援的應(yīng)急隊(duì)伍等。

二、國(guó)家突發(fā)公共事件預(yù)案體系

根據(jù)國(guó)務(wù)院于2006年1月8日發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系包括：

2.1國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案

為了提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)而制定的。

總預(yù)案所稱突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。

各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）。

2.2國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。

專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案主要是國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門為應(yīng)對(duì)某一類型或者幾種類型突發(fā)事件而制定的應(yīng)急預(yù)案。

已發(fā)布的國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案包括：

1）國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案；2）國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案；3）國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案；4）國(guó)家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案；5）國(guó)家處置重、特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案；6）國(guó)家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案；7）國(guó)家處置鐵路行車事故應(yīng)急預(yù)案；8）國(guó)家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案；9）國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案；10）國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案；11）國(guó)家處置電網(wǎng)大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案；12）國(guó)家核應(yīng)急預(yù)案；13）國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案；14）國(guó)家通信保障應(yīng)急預(yù)案；15）.國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案；16）國(guó)家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案；17）國(guó)家突發(fā)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)案；18）國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案。

待發(fā)布的國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案：

1）國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案；2）國(guó)家金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案；3）國(guó)家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（X230）。

2.3國(guó)務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案。部門應(yīng)急預(yù)案是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門職責(zé)為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件制定的預(yù)案。如：《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、《危險(xiǎn)化學(xué)品事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》等。

2.4地方應(yīng)急預(yù)案。具體包括：省級(jí)人民政府的突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案；各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權(quán)組織的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。上述預(yù)案在省級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照分類管理，分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，由地方人民政府及其有關(guān)部門分別制定。如：《貴州省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《貴陽(yáng)市突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等。

2.5企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案。由企事業(yè)單位根據(jù)總體應(yīng)急預(yù)案和有關(guān)法律法規(guī)制定。

2.6重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。由主辦方單位根據(jù)總體應(yīng)急預(yù)案和有關(guān)法律法規(guī)制定。

三、存在的問(wèn)題：

1 應(yīng)急預(yù)案編制有待進(jìn)一步完善

部分企業(yè)對(duì)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制工作不重視、不了解，編制的應(yīng)急預(yù)案往往側(cè)重于生產(chǎn)安全事故的防范和處置，對(duì)突發(fā)環(huán)境事件疏于關(guān)注。

2 應(yīng)急預(yù)案間欠缺聯(lián)動(dòng)性

在突發(fā)事件的應(yīng)急處理中，一個(gè)事件往往涉及到各級(jí)各類大大小小的好幾個(gè)預(yù)案。這些預(yù)案所涉及的部門有市政府、區(qū)縣政府及相關(guān)職能部門，不同的預(yù)案雖然有些格式內(nèi)容雷同的情況，但是分別由不同的部門負(fù)責(zé)編制和管理。這些部門有自己的一套災(zāi)情搜集系統(tǒng)，但每個(gè)部門更多地管理自己職責(zé)范圍內(nèi)的信息，收集、分析、處理方式也不同。雖然在應(yīng)急管理上強(qiáng)調(diào)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但是在面對(duì)突發(fā)事件的第一時(shí)間各部門間往往信息溝通不暢，了解不夠全面，只能掌握自己部門范圍內(nèi)的信息。

四、健全應(yīng)急預(yù)案管理

1 加強(qiáng)宣傳

采取多種形式對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)，督促各級(jí)環(huán)保部門和企事業(yè)單位對(duì)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制、評(píng)估、備案、修訂等各環(huán)節(jié)高度重視并積極開(kāi)展工作。

2 規(guī)范環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制，切實(shí)提升預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性。

1.1企業(yè)是環(huán)境安全的責(zé)任主體，也是積極防范和妥善處置突發(fā)環(huán)境事件的第一道防線，因此企業(yè)的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該建立在對(duì)自身環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患詳細(xì)排查、分析周邊環(huán)境敏感點(diǎn)、提升應(yīng)急處置能力和充分儲(chǔ)備應(yīng)急物資的基礎(chǔ)上，與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力相適應(yīng)，側(cè)重于消除環(huán)境隱患，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，明確遇到突發(fā)環(huán)境事件時(shí)如何在第一時(shí)間采取措施控制事態(tài)并及時(shí)上報(bào)情況。

1.2環(huán)保部門負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，同時(shí)在突發(fā)環(huán)境事件處置中承擔(dān)開(kāi)展應(yīng)急監(jiān)測(cè)、事件調(diào)查以及提出應(yīng)急處置建議等責(zé)任，因此環(huán)保部門的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該側(cè)重于對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)中應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)、信息報(bào)告、分級(jí)響應(yīng)、智慧與協(xié)調(diào)、應(yīng)急終止建議等各環(huán)節(jié)程序的劃分，以及明確各個(gè)程序中如何開(kāi)展工作。

1.3地方政府是環(huán)境安全監(jiān)管的責(zé)任主體，也是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置的責(zé)任主體，因此政府的預(yù)案應(yīng)當(dāng)建立對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境敏感點(diǎn)、環(huán)境應(yīng)急處置能力和保障措施進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，側(cè)重于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范工程的落實(shí)，突發(fā)環(huán)境事件時(shí)如何統(tǒng)一指揮，組織相關(guān)部門開(kāi)展應(yīng)急處置，最大程度消除事態(tài)影響，適時(shí)發(fā)布信息等方面。

3 建立完善的預(yù)案報(bào)備制度，逐步規(guī)范預(yù)案管理。

推動(dòng)《暫行辦法》的貫徹落實(shí)，將工作模式從環(huán)保部門前往企業(yè)檢查環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的情形，轉(zhuǎn)化為企業(yè)在預(yù)案的編制和評(píng)估工作結(jié)束后主動(dòng)向環(huán)保部門備案，這既能增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境安全意識(shí)，提升環(huán)保部門的工作效率，又能通過(guò)預(yù)案的備案管理幫助環(huán)保部門全面及時(shí)的掌握轄區(qū)內(nèi)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和隱患的狀況。同時(shí)環(huán)保部門對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，隨時(shí)增減更新。

結(jié)束語(yǔ)：對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評(píng)估可以保障其實(shí)操性。我國(guó)目前對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估缺乏實(shí)質(zhì)性規(guī)定，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界認(rèn)識(shí)也不一致，導(dǎo)致評(píng)估工作混亂無(wú)序。要堅(jiān)持對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估，全面考量應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量和實(shí)施效果，及時(shí)反饋各種信息，為預(yù)案的修訂提出建議；盡量避免實(shí)操性較差的預(yù)案在應(yīng)急處突中反復(fù)使用，造成重復(fù)性的損失；確保突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急預(yù)案的及時(shí)啟動(dòng)和順利運(yùn)行，為突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)提供指導(dǎo)，真正減緩?fù)话l(fā)事件帶來(lái)的負(fù)作用。

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