國有自然資源類型化的立法缺陷及思考

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和法律制度的不斷完善，在物權(quán)法中并不能使國有自然資源全部成為國家物權(quán)的客體，物權(quán)法中未曾對(duì)自然資源類型化提出明確的分類，這就不符合物權(quán)法中對(duì)物權(quán)法定原則的要求，因此，應(yīng)根據(jù)其不同用途和性質(zhì)進(jìn)行劃分，可供民眾自由利用的“國有公物”和具有國家專屬經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的“國有私物”，前者服務(wù)于公共用途，限制政府對(duì)其的干擾。對(duì)后者，應(yīng)對(duì)國有私物加以明確，國家具有排他性權(quán)利，進(jìn)行處分和收益。這樣劃分對(duì)維護(hù)社會(huì)公平，保護(hù)公民自由和權(quán)益等方面，具有重大意義。

關(guān)鍵詞：自然資源；國家所有權(quán)；類型化；國有私物；國有公物

本項(xiàng)目得到西南民族大學(xué)研究生創(chuàng)新型科研項(xiàng)目（碩士生一般項(xiàng)目CX2014SP20）資助

2012年春節(jié)，彭州市通濟(jì)鎮(zhèn)麻柳村17組吳高亮家附近，發(fā)現(xiàn)埋藏于地下的一批烏木，經(jīng)鑒定樹種為秋楓，估計(jì)市場(chǎng)價(jià)值上千萬。吳高亮自稱發(fā)現(xiàn)者，并雇來挖掘機(jī)挖掘。當(dāng)?shù)卣楹笠浴皣胸?cái)產(chǎn)”的名義收走，僅給予7萬元獎(jiǎng)勵(lì)，引發(fā)一片“與民爭(zhēng)利”的抱怨。黑龍江省2012年6月14日頒布《黑龍江省氣候資源探測(cè)與保護(hù)條例》，其中規(guī)定企業(yè)探測(cè)開發(fā)風(fēng)能及太陽能資源必須經(jīng)過氣象部門批準(zhǔn)，而且探測(cè)出來的資源屬國家所有。這是我國首個(gè)規(guī)范氣候資源利用的地方法規(guī)。法規(guī)頒布后引發(fā)一片民眾對(duì)以后曬太陽，喝西北風(fēng)都要向政府申請(qǐng)?jiān)S可和繳費(fèi)的恐慌。上述引起民間及法律界熱議的話題，雖然看似不相關(guān)，但是卻和國家自然資源有著密不可分的關(guān)系。到底如何確定自然資源以及充分利用自然資源，本文試析之。

1 自然資源國家所有權(quán)立法缺陷

我國憲法第九條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。那么如何理解上述的國家所有，即全民所有呢？

自然資源，是“客觀存在于自然界中一切能夠?yàn)槿祟愃?，作為生產(chǎn)資料和生活資料來源的自然界生成因素的統(tǒng)稱”。[1]其特征不勝枚舉，但是對(duì)于理解自然資源國家所有權(quán)而言關(guān)鍵在于兩點(diǎn)。第一，自然資源權(quán)利主體的爭(zhēng)議性。首先自然資源處于原始狀態(tài)，其價(jià)值和珍貴程度有待考量，比如說山嶺中的石頭，河中的一桶水。那么是否這些常用的、常見的資源是否都屬于國家所有呢？如果屬于國家所有那么我們從中取走了這些是否侵犯了我國憲法，成為國有資源的掠奪者？其次，如果說國家所有及全民所有，中國人民行使國家權(quán)力由人民代表大會(huì)投票決定，那么我們決定自然資源問題時(shí)是否都要通過人大亦或是人大常委會(huì)呢？那政府部門有沒有權(quán)利決定自然資源權(quán)屬問題？第二，自然資源的高度公益性。作為人類生產(chǎn)和生活資料的終極來源，自然資源既是重要的經(jīng)濟(jì)要素，又是基本的社會(huì)保障條件，在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，其意義尤為突出。[2]因此自然資源的實(shí)際利用效率，以及其收入的公平分配，直接成為了關(guān)乎國家發(fā)展和人民福祉的重大公共事務(wù)?；谝陨蟽牲c(diǎn)決定了國家干預(yù)自然資源制度的正當(dāng)性和必要性。

在當(dāng)今社會(huì)關(guān)于自然資源管理這一方面，帶有極強(qiáng)的“行政色彩”。而行政機(jī)關(guān)所做出的決定是否可以在法律上等同于全民之決定？因此，出于對(duì)自然資源重要性之考量，國家必須掌握自然資源利用之主導(dǎo)權(quán)，并從全體人民的高度利益出發(fā)，制定有關(guān)資源之合理分配、合理利用、合理共享之同意規(guī)定，才能真正激勵(lì)全民對(duì)自然資源的重視，并自覺遵守國家對(duì)自然資源之相關(guān)規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)自然資源利用效率的最大化。

2 自然資源類型化之區(qū)分“國有公物”與“國有私物”

自然資源類型多種多樣，是人民生活不可或缺的資源，難道每一種自然資源都要由國家來獨(dú)占使用？答案當(dāng)然是否定的。但它又不同于傳統(tǒng)民法上一般的“物”，要實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的法律調(diào)整，勢(shì)必要從資源特性以及社會(huì)效益角度進(jìn)行類型化考量。自然資源作為國家所有權(quán)的客體，具有財(cái)產(chǎn)屬性和資源屬性。國家在開發(fā)利用自然和改造自然的過程中，大多數(shù)自然資源可以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行有償配置和轉(zhuǎn)讓，成為一種特殊的物質(zhì)產(chǎn)品，具有一般商品的使用價(jià)值和價(jià)值。但是，并非所有的自然資源都可以通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置，自然資源的整體性和公益性特征，使得有些自然資源不宜作為商品進(jìn)行交易，由此發(fā)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系也不宜接受私法性規(guī)范的調(diào)整。對(duì)此提出了國家專屬經(jīng)營(yíng)的“國有私物”和可供民眾自由利用的“國有公物”這一區(qū)分。[3]我對(duì)此持相同觀點(diǎn)。

我國有學(xué)者將自然資源物權(quán)分為“非對(duì)物采掘”和“對(duì)物采掘”兩個(gè)基本類型。前者是以特定的自然資源為媒介完成一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其原有賦存狀態(tài)不變或基本不變，如土地、海域。后者是一種消耗性的開發(fā)利用方式，將處于自然賦存狀態(tài)下的自然資源轉(zhuǎn)化為資源產(chǎn)品，如石油、煤炭、天然氣、森林、水資源、野生動(dòng)植物。[4]還有的學(xué)者提出“旨在保障生存的自然性資源權(quán)”和“旨在激勵(lì)發(fā)展的人為性資源權(quán)”。[5]自然資源原本處于自然原始狀態(tài)，而起應(yīng)該分配給何種主體、如何進(jìn)行利用、其產(chǎn)生的收益又如何分配，應(yīng)該根據(jù)該種自然資源的性質(zhì)、特征具體考量，理應(yīng)達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境利益的最大化。對(duì)于那些公益性極強(qiáng)的，尤其是和國家戰(zhàn)略及安全密切相關(guān)的戰(zhàn)略資源，比如說：無線電頻譜、稀土、石油、以及瀕危野生動(dòng)物等，應(yīng)該有國家制定的專門機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一實(shí)行公共管理之權(quán)能，對(duì)這些自然資源進(jìn)行支配，占有和保護(hù)。應(yīng)屬于國家專有而特殊保護(hù)的“國有私物”。而對(duì)于那些與國家戰(zhàn)略關(guān)系不大而市場(chǎng)需求較高的自然資源，比如陽光、河流、沙灘、山嶺等。對(duì)這些自然資源民眾只要不毀壞、不妨礙他人使用，只是為了滿足自身的生活或生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)其加以占有和使用，就不應(yīng)因自然資源是國家所有的而喪失這些權(quán)利。這些資源應(yīng)該有民眾合理自由利用，屬于“國有公物”。雖然屬于“國有公物”也不簡(jiǎn)單的意味著國家將會(huì)失去其憲法中所表明的權(quán)利，其權(quán)利主要集中體現(xiàn)在干預(yù)之中，而此種干預(yù)應(yīng)是應(yīng)然而不是必然。國家在處置自然資源時(shí)應(yīng)首先考慮資源利用效率最大化。因此，自然資源國家所有權(quán)意味著國家始終存在保護(hù)和干預(yù)的權(quán)利和自由。

綜上，筆者認(rèn)為將國有自然資源具體分類：其中具有國家專屬經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的劃分為“國有私物”，其他可供民眾自由利用的劃分為“國有公物”。劃分之后將對(duì)自然資源權(quán)屬問題的解決，以及對(duì)如何充分利用自然資源將起到積極的促進(jìn)作用。

3 結(jié)語

從2012年的烏木一案以及黑龍江出臺(tái)《黑龍江省氣候資源探測(cè)與保護(hù)條例》中，我們可以輕松看出民眾對(duì)自然資源這一概念的陌生，以及對(duì)國家所有權(quán)的排斥。因?yàn)樵谌嗣竦钠毡橛^念中“國家所有”就等于“民眾沒有”。這并不是個(gè)例，而在民眾之中是一個(gè)普遍現(xiàn)象。當(dāng)然造成這一現(xiàn)象的原因絕不是簡(jiǎn)單的因?yàn)槊癖妼?duì)法律的陌生，而是因?yàn)閲宜信c政府所有、公法與私法、公共財(cái)產(chǎn)與普通財(cái)產(chǎn)這一系列概念的混同。導(dǎo)致民眾無從辨別什么才是其所享有的權(quán)力。要為徹底解決這一現(xiàn)象國家勢(shì)必要從根本出發(fā)，明確自然資源權(quán)屬問題，并明確自然資源所屬類型，將公與私劃分明確，做到“公歸公、私歸私”。因此，國有自然資源類型化，才是徹底解決資源權(quán)屬問題的根本途徑。

參考文獻(xiàn)

[1]江偉鈺、陳方林主編：《資源環(huán)境法詞典》，中國法制出版社2005年版，第637頁

[2]鞏固，《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說》，法學(xué)研究，2013年第四期

[3]馬俊駒，《國家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，中國法學(xué)，2011年第4期

[4]張璐，《中國自然資源物權(quán)的類型化研究》，私法研究，第7卷，法律出版社2009年9月版

[5]金海統(tǒng)，《論資源權(quán)的法律構(gòu)造》，廈門大學(xué)學(xué)報(bào)，2009年第6期

作者簡(jiǎn)介

耿實(shí)（1989-），男（滿族），河北承德人，西南民族大學(xué)法學(xué)院，2013年于西南民族大學(xué)研修，民法研究方向。