基于技術(shù)與管理的土地集約節(jié)約利用研究

宋仕威++白靜++王欣

摘 要：本文基于筆者從事土地節(jié)約集約利用的相關(guān)工作經(jīng)驗，以建設(shè)用地節(jié)約集約利用措施為研究對象，從技術(shù)層面和管理層面兩方面進行了詳盡的探討，全文是筆者長期工作實踐基礎(chǔ)上的理論升華，相信對從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地 節(jié)約 集約 利用 技術(shù) 管理

中圖分類號：F293 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）08（b）-0140-02

1 在技術(shù)層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應(yīng)的制度和可操作性的規(guī)程做保證。研究節(jié)約與集約利用土地，根本的問題就是要應(yīng)用規(guī)劃的手段，從科學(xué)發(fā)展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的基本措施。把土地的開發(fā)強度與產(chǎn)出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設(shè)用地市場需求，有序?qū)崿F(xiàn)集約。

1.1 堅持從規(guī)劃入手，提高規(guī)劃的功能和作用，力求規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和實用性，注重規(guī)劃的前瞻性

土地利用規(guī)劃是一個完整、長期的系統(tǒng)工程，完善土地利用規(guī)劃體系是科學(xué)利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規(guī)劃所構(gòu)成的交互網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系，必須強化省土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規(guī)劃的針對性和可操作性。規(guī)劃不論大小，但都不能偏離有理、有據(jù)、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規(guī)劃必須從長計議、理由充分、觀點鮮明，發(fā)展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強。有理有據(jù)就是說土地利用規(guī)劃在編制期間必須分析過去發(fā)展中的利弊，著眼編制后的發(fā)展前景，從戰(zhàn)略的高度和對未來發(fā)展的深度提出定性與定量結(jié)合的數(shù)據(jù)、指導(dǎo)規(guī)劃編制，體現(xiàn)規(guī)劃的實用性。有序就是在編制規(guī)劃過程中必須堅持短、中、長規(guī)劃結(jié)合，體現(xiàn)規(guī)劃的階段性和實現(xiàn)規(guī)劃的長效性的有機統(tǒng)一。有效就是說規(guī)劃不是一紙空文，是付諸實施的指導(dǎo)性文件，規(guī)劃編制過程必須把有效性作為發(fā)展方向，在編制中注重其土地利用的節(jié)約與集約的基本要求，規(guī)劃在實施過程必須達到經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。

1.2 從產(chǎn)出入手，堅持土地利用的開發(fā)強度與產(chǎn)出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發(fā)利用不加以控制，沒有一個定量的經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)，不僅是浪費資源，嚴(yán)重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發(fā)強度與產(chǎn)出率一并加以研究，力求低開發(fā)實現(xiàn)高產(chǎn)出。特別是工業(yè)項目的開發(fā)，不少地方圈地現(xiàn)象嚴(yán)重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產(chǎn)值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發(fā)必須限制，考察土地利用是否集約、節(jié)約用地產(chǎn)出率是個基本要求，工業(yè)用地是這樣，房地產(chǎn)開發(fā)用地，第三產(chǎn)業(yè)用地、城市用地和農(nóng)村用地都必須堅持以產(chǎn)出率為基礎(chǔ)，鼓勵支持高產(chǎn)出的用地項目，以滿足飛速發(fā)展的經(jīng)濟建設(shè)的用地需求，做到用地節(jié)約、產(chǎn)出集約。

1.3 要從標(biāo)準(zhǔn)入手，城鄉(xiāng)規(guī)劃要把用地標(biāo)準(zhǔn)作為土地利用的強制性內(nèi)容加以控制

以人口總量、建設(shè)用地的規(guī)模為基礎(chǔ)，制定規(guī)劃利用土地標(biāo)準(zhǔn)，推行節(jié)約集約用地的原則，對城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進行科學(xué)安排，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，加強與土地利用相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，制定出土地利用的標(biāo)準(zhǔn)化文件。要建立健全科學(xué)合理的客觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，城鄉(xiāng)總?cè)司玫?、城?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點人均用地分別控制著城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點用地規(guī)模，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，抓緊各項工程項目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先開展城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)，各工業(yè)園區(qū)、開發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)、居住區(qū)用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節(jié)約、集約程度

城鄉(xiāng)用地空間的整合，不僅僅是城鄉(xiāng)兩種地域景觀的物質(zhì)空間整合，它還是包括經(jīng)濟空間、社會空間和生態(tài)空間的整合。因此，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不再是單純意義上的用地空間規(guī)劃，應(yīng)該是土地、經(jīng)濟、社會和生態(tài)規(guī)劃的結(jié)合和統(tǒng)一。需要國土、規(guī)劃、計劃、經(jīng)濟、環(huán)保等多個部門相互配合、建立橫向聯(lián)系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現(xiàn)土地利用的節(jié)約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發(fā)土地上下空間布局的利用：一要堅持節(jié)地升空，出讓土地時就要科學(xué)提出容積率的標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費；二要節(jié)空伸地?？罩械馁Y源得到有效利用僅是節(jié)地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

1.5 從墻體改革入手，突出節(jié)地、節(jié)能、限制粘土墻體材料的使用

新型墻體材料的發(fā)展應(yīng)用，在于保護土地資源和生態(tài)環(huán)境，節(jié)能利廢、建設(shè)節(jié)約型社會的一項重要舉措，是建筑功能改善不可或缺的一項重要內(nèi)容，政府必須鼓勵和支持新型墻體材料的科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、引進和推廣應(yīng)用工作，對在新型墻體材料發(fā)展應(yīng)用、科學(xué)技術(shù)研究、宣傳教育等工作中做出顯著成績的應(yīng)給予獎勵。要鼓勵利用礦產(chǎn)尾砂、工業(yè)廢渣和廢棄物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代資源發(fā)展新型墻體材料，在稅收等方面給予優(yōu)惠，要采取措施限制生產(chǎn)，使用空心粘土制品，逐步禁止生產(chǎn)，使用實心粘土磚（瓦）。對違令使用粘土制品的要給予嚴(yán)懲。禁實工作要從城市逐步向農(nóng)村拓展。確保新建、改建、擴建的建設(shè)工程都能用上新型墻體材料。

2 管理層面上

管理是一種制度與行為的統(tǒng)一體。城鄉(xiāng)建設(shè)對用地的需求，必須把兩者有機結(jié)合起來。特別是在當(dāng)前土地資源嚴(yán)控，各地爭相尋求建設(shè)用地，以實現(xiàn)城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節(jié)約與集約的前提下，不顧影響環(huán)境和無序建設(shè)的情況下，必須建立健全可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障體制和嚴(yán)格的用地審批制度，為經(jīng)濟的發(fā)展找到雙贏的路子，著力做好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。endprint

2.1 加強規(guī)劃對節(jié)約和集約利用土地的指導(dǎo)

加強土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制。新土地管理法在土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制的地位和作用，作了明確的規(guī)定，在加強對土地清查、實施土地資源評價的基礎(chǔ)上，以節(jié)約和集約用地求發(fā)展為指導(dǎo)思想，以科學(xué)合理、節(jié)地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量上的龍頭作用。

加強各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)配合工作。一方面要切實做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門密切配合，通力協(xié)作，正確處理好局部和整體、近期建設(shè)和遠景發(fā)展、城市建設(shè)和耕地保護、經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護的關(guān)系，堅持城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地規(guī)模及布局上服從于土地利用總體規(guī)劃，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制、修訂和實施中保持協(xié)調(diào)；另一方面要充分發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用。近期各類、各級建設(shè)規(guī)劃要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，通過合理制定土地供應(yīng)計劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期年限內(nèi)各類、各級建設(shè)用地的規(guī)劃、布局、比例和開發(fā)時序，確保節(jié)約和集約用地目標(biāo)的實現(xiàn)。

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作。針對當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個方法：（1）加強城鎮(zhèn)體系和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，加大力度整合土地資源；（2）加強村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。村鎮(zhèn)規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點數(shù)量、布局和建設(shè)用地規(guī)模，在符合農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點，遷村并點。統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地，嚴(yán)禁零散布局。通過村鎮(zhèn)規(guī)劃加強對農(nóng)村宅基地的管理，從而減少農(nóng)村建設(shè)用地；（3）加快城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，在已編制完成的城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃管理工作間建立起有效的約束性聯(lián)系，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。

2.2 制定節(jié)約和集約利用土地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)

建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，要根據(jù)城鄉(xiāng)總?cè)司玫亍⒊擎?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點人均用地的要求，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點用地規(guī)模，從而合理制定出各項人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，要抓緊各項工程項目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先做好城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)、各工業(yè)集中區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)、居住用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

2.3 加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市用地布局調(diào)整

隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求城市用地結(jié)構(gòu)和布局也應(yīng)隨之進行調(diào)整，特別是城市房地產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業(yè)用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應(yīng)鼓勵發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加第三產(chǎn)業(yè)用地實行土地置換。

2.4 建立區(qū)域土地集約利用評價考核制度

全面掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進存量土地的開發(fā)利用。

2.5 建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度

建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度可以通過建立規(guī)劃巡回執(zhí)法檢查制度，實行規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察公開制度，建立糾正行政違法、不當(dāng)行為制度，建立違法案件統(tǒng)計報表制度，以及完善規(guī)劃動態(tài)監(jiān)察制度來實施。

3 結(jié)論

土地節(jié)約利用是當(dāng)前土地利用的主要趨勢，只有從技術(shù)和管理兩方面一起抓，才能達到理想的效果。

參考文獻

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