行政審批中的公告制度探究

摘 要：結(jié)合環(huán)評(píng)審批實(shí)證與規(guī)范分析可知，行政審批公告程序的運(yùn)行存在諸多弊端與不足，公告環(huán)節(jié)流于形式，常引發(fā)諸多紛爭(zhēng)投訴，從而減損了公眾參與制度所應(yīng)承載的法治意蘊(yùn)。為進(jìn)一步規(guī)范行政審批程序，減少社會(huì)不和諧因素，本文認(rèn)為，需厘清公告之內(nèi)涵、類(lèi)型與價(jià)值，對(duì)公告的實(shí)質(zhì)要義做學(xué)理解構(gòu)與重塑，完善與實(shí)質(zhì)公告精神相匹配的機(jī)制建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)在公告的載體選擇、時(shí)間設(shè)定、方式選取與拓展、實(shí)施反饋與責(zé)任以及立法保障與改進(jìn)等方面提出相關(guān)的對(duì)策建議。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)評(píng)審批；公眾參與；公告制度；實(shí)質(zhì)公告

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）09-0062-06

收稿日期：2014-06-10

作者簡(jiǎn)介：顧建亞（1971—），女，浙江慈溪人，浙江科技學(xué)院社科部教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：10CGML12YB；浙江省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“地方科技立法實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013C35027。

公告在現(xiàn)代行政中扮演著越來(lái)越重要的角色，然而尚未引起理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)的充分關(guān)注。在行政審批實(shí)踐中，公告環(huán)節(jié)的輕描淡寫(xiě)常引發(fā)諸多的紛爭(zhēng)和投訴，尤其是在環(huán)評(píng)審批工作中。環(huán)評(píng)，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)稱(chēng)。按照我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目需經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)審批，以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文以環(huán)評(píng)審批規(guī)范文件為基點(diǎn)，結(jié)合一起環(huán)評(píng)審批糾紛，對(duì)公告方式這一普通而又不平凡的行政管理手段進(jìn)行探討，希冀能有助于推進(jìn)審批程序的規(guī)范化建設(shè)，打造透明服務(wù)型政府，保障公眾對(duì)政府決策的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

一、問(wèn)題的提出：形式公告還是實(shí)質(zhì)公告

一個(gè)地區(qū)的環(huán)評(píng)審批行為規(guī)范與否，直接影響該地區(qū)的居民健康、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)和諧。近年來(lái)，地方政府環(huán)保部門(mén)常接到一些環(huán)評(píng)審批項(xiàng)目的信訪投訴，如浙江省A市“某小區(qū)移動(dòng)通信基站糾紛”就是其中一則典型案例。A市移動(dòng)分公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)移動(dòng)公司）于2005年初在某小區(qū)相鄰山坡上建設(shè)通信基站并投入使用。因基站距離小區(qū)太近，剛破土動(dòng)工就遭到了小區(qū)住戶的強(qiáng)烈質(zhì)疑和反對(duì)，多次向市政府、移動(dòng)公司反映情況未果。隨著小區(qū)入住居民的增加以及基站發(fā)射強(qiáng)度的增大（又兼容了聯(lián)通和電信），要求拆除基站的呼聲越來(lái)越高，該小區(qū)業(yè)主委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)業(yè)委會(huì)）多次與移動(dòng)公司交涉、向市長(zhǎng)公開(kāi)熱線及市環(huán)保局等相關(guān)政府部門(mén)投訴信訪，但依然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)基站遷址或拆除的愿望，目前仍在維權(quán)之中。

該基站建設(shè)時(shí)，由于國(guó)內(nèi)有關(guān)移動(dòng)通信基站建設(shè)的法規(guī)尚不健全，基站大多為未批先建，該項(xiàng)目建設(shè)前也未辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)。2008年，A市環(huán)保局根據(jù)省環(huán)保廳《全省移動(dòng)通信基站環(huán)評(píng)工作協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》的要求，對(duì)2008年以前的移動(dòng)通信基站進(jìn)行現(xiàn)狀環(huán)評(píng)，集中審批。2009年，移動(dòng)公司報(bào)送市環(huán)保局補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)并得到批準(zhǔn)。2011年，業(yè)委會(huì)向市環(huán)保局提出信訪申請(qǐng)，后者對(duì)此做出信訪處理反饋意見(jiàn)：基站環(huán)評(píng)審批手續(xù)齊備，輻射檢測(cè)結(jié)果符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門(mén)無(wú)權(quán)拆除或搬遷移動(dòng)通信基站。

該糾紛的爭(zhēng)議焦點(diǎn)除了對(duì)基站安全標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定外，更在于基站建設(shè)的環(huán)評(píng)審批程序。移動(dòng)公司在補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)時(shí)，提交的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)中編寫(xiě)了《公共參與》一節(jié)，主要是提供了一份在本市發(fā)行的報(bào)紙上刊登的公告，從形式上看，環(huán)評(píng)審批補(bǔ)辦手續(xù)是齊備的。但業(yè)委會(huì)認(rèn)為：小區(qū)業(yè)主沒(méi)看到過(guò)任何公示，也未見(jiàn)有任何人來(lái)征求意見(jiàn)，且相關(guān)部門(mén)對(duì)小區(qū)廣大業(yè)主的強(qiáng)烈反對(duì)視而不見(jiàn)，所謂的“公共參與”只是做表面文章，流于形式而已，并沒(méi)有得到真正實(shí)施。

既然是合法的審批，為何依然激起民憤民怨并帶來(lái)社會(huì)的不和諧？這起糾紛暴露了在行政審批中帶有的普遍性問(wèn)題，就是審批程序中公眾參與的形式主義弊端。公眾參與是環(huán)評(píng)審批制度的基石，而信息公告是實(shí)現(xiàn)公眾參與的前提和基礎(chǔ)。在本起糾紛中，環(huán)評(píng)活動(dòng)的公眾參與實(shí)際上只是具備了一個(gè)公告形式而已，其內(nèi)容并未被小區(qū)廣大業(yè)主（受影響群體）所知曉。公告實(shí)施的缺陷使行政審批制度中公眾參與的法律價(jià)值大打折扣，導(dǎo)致了矛盾糾紛的頻發(fā)，進(jìn)而減損了法治政府的形象。由此不禁質(zhì)疑，立法確立環(huán)評(píng)審批公告制度的用意何在？?jī)H僅是作為審批的“一道手續(xù)而已”，還是為真正實(shí)現(xiàn)審批決策的科學(xué)民主？換言之，從立法目的和政府效能考量，公告不應(yīng)該是形式公告，而應(yīng)該是實(shí)質(zhì)公告。

二、公告的內(nèi)涵、類(lèi)型與價(jià)值

公告是行政活動(dòng)中常見(jiàn)的管理手段，是法定實(shí)施主體通過(guò)公開(kāi)告知相關(guān)信息的形式以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的紛雜法律現(xiàn)象的概稱(chēng)。根據(jù)公告目的和實(shí)施階段的不同，一般可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是不以信息反饋為目的發(fā)布性公告。即把信息披露給公眾，讓公眾知悉或者遵守而已，通常是決策后的公告。另一類(lèi)是以征詢公眾意見(jiàn)為目的的形成性公告。即通過(guò)公開(kāi)信息，征求并吸納公眾意見(jiàn)，以實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化，是形成一個(gè)有效行政過(guò)程的階段性行為。本文所要探討的是第二類(lèi)情形，即決策生效前的公告，是作為行政審批權(quán)運(yùn)行中一個(gè)重要程序意義而言的。

在我國(guó)，公眾參與環(huán)評(píng)制度確立于2002年制定通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》?！肮妳⑴c”一直都被認(rèn)為是環(huán)評(píng)的最基本原則。公眾參與是促進(jìn)理性形成、容納各種價(jià)值立場(chǎng)并實(shí)現(xiàn)行政決策自我正當(dāng)化、合法化的行政程序裝置，該裝置能否發(fā)揮既定的功能，最核心、最棘手的問(wèn)題在于設(shè)定和安排合理的參與方式及各種方式的法效力。[1]世界各國(guó)環(huán)評(píng)的公眾參與方式多樣，包括咨詢委員會(huì)、非正式小型聚會(huì)、發(fā)行手冊(cè)簡(jiǎn)訊、郵寄名單、小組研究、民意調(diào)查、設(shè)立公共通訊站、發(fā)信邀請(qǐng)意見(jiàn)、回答民眾疑問(wèn)等。[2]2006年，我國(guó)原環(huán)?？偩诸C布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）規(guī)定，建設(shè)單位申報(bào)環(huán)評(píng)審批應(yīng)“編制公眾參與篇章”，否則主管部門(mén)“不得受理”，建設(shè)單位或受委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)保主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)“采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開(kāi)有關(guān)環(huán)評(píng)信息”，并在第7至第10條中規(guī)定了信息公告的具體要求、內(nèi)容、方式等，從而確立了環(huán)評(píng)審批中的公告制度。2008年，浙江省環(huán)保廳《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）對(duì)參與形式和適用條件做出了明確規(guī)定：“公眾調(diào)查和公告公示是環(huán)評(píng)公眾參與的兩種主要形式”，其中，公眾調(diào)查可以采取發(fā)放公眾調(diào)查表、咨詢專(zhuān)家意見(jiàn)以及召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，公告則成為公眾調(diào)查以外的具有其自身特定內(nèi)涵和具體運(yùn)行方式的另一種公眾參與的法定形式。

環(huán)評(píng)審批中的公告，是指環(huán)評(píng)實(shí)施主體向公眾或受影響群體公開(kāi)本項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有關(guān)信息并征求公眾意見(jiàn)的活動(dòng)，旨在使建設(shè)項(xiàng)目被公眾或受影響群體充分認(rèn)可，是協(xié)調(diào)工程建設(shè)和社會(huì)影響的重要手段。因?qū)嵤┲黧w的不同可包括兩個(gè)環(huán)節(jié)或類(lèi)型：一是建設(shè)單位或受委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)評(píng)文件過(guò)程中實(shí)施的公告，二是環(huán)保部門(mén)在審批或者重新審核建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件過(guò)程中實(shí)施的公告。盡管這兩個(gè)階段的環(huán)評(píng)公告在實(shí)施主體、時(shí)間等方面有所不同，但均包含一定的法治意義：第一，信息公告是實(shí)現(xiàn)公眾參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是落實(shí)和保障公眾環(huán)境知情權(quán)的重要形式，公告環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題則可能導(dǎo)致整個(gè)審批程序的癱瘓。第二，公告將政府權(quán)力置于社會(huì)監(jiān)控之下，有助于規(guī)范行政許可審批程序，強(qiáng)化行政審批權(quán)力的陽(yáng)光、透明、廉潔運(yùn)行，減少權(quán)力腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。第三，通過(guò)公告聽(tīng)取多方意見(jiàn)，讓公眾參與審批決策，吸納集體的智慧，使決策更科學(xué)、合理，減少紛爭(zhēng)，促進(jìn)社會(huì)和諧。正如美國(guó)法學(xué)家薩默斯所言：“如果一項(xiàng)法律程序是實(shí)現(xiàn)某一好結(jié)果的有意義的手段，它就在這一方面成為好的程序?！盵3]

三、公告方式的運(yùn)行癥結(jié)分析

（一）公告運(yùn)行癥結(jié)之規(guī)范與實(shí)例檢視

公告方式及其運(yùn)行是環(huán)評(píng)審批公告制度的核心與關(guān)鍵，在很大程度上決定了形式公告抑或?qū)嵸|(zhì)公告之界分。《暫行辦法》規(guī)定，建設(shè)單位或受委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以采取以下一種或者多種方式發(fā)布信息公告：⑴在建設(shè)項(xiàng)目所在地的公共媒體上發(fā)布公告；⑵公開(kāi)免費(fèi)發(fā)放包含有關(guān)公告信息的印刷品；⑶其他便于公眾知情的信息公告方式。《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》規(guī)定，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件受理情況及環(huán)評(píng)文件的審批結(jié)果，并“通過(guò)政府網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)?！闭憬〉摹秾?shí)施意見(jiàn)》對(duì)公告方式在載體、范圍、對(duì)象選擇等方面做了細(xì)致的規(guī)定：“公告公示方式包括：（一）在建設(shè)項(xiàng)目所在地的主要媒體（電視或報(bào)紙）上進(jìn)行公告公示；（二）在建設(shè)項(xiàng)目所在地、建設(shè)項(xiàng)目敏感對(duì)象和保護(hù)目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的公告欄上張貼布告進(jìn)行公告公示，公告應(yīng)標(biāo)識(shí)顯明；（三）通過(guò)公開(kāi)、免費(fèi)發(fā)放包含有關(guān)公告、公示內(nèi)容信息的印刷品進(jìn)行公告公示；（四）在政府門(mén)戶網(wǎng)站、環(huán)保部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站等進(jìn)行公告公示。公告公示方式以第一種或第二種方式為主，其余方式為輔?！?/p>

在本文所述的基站糾紛中，移動(dòng)公司根據(jù)“在建設(shè)項(xiàng)目所在地的主要媒體（電視或報(bào)紙）上進(jìn)行公告”，選擇了在本市報(bào)紙上刊登公告。其程序雖符合規(guī)定，但小區(qū)業(yè)主卻對(duì)公告的實(shí)施并不知情，問(wèn)題出在哪里？由此可見(jiàn)，公告方式運(yùn)行的實(shí)效性亟待檢視與反思。第一，報(bào)紙的信息普及程度受到了挑戰(zhàn)。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及和應(yīng)用，報(bào)紙的受眾大幅減少，公眾一般偏愛(ài)網(wǎng)上瀏覽新聞，因此小區(qū)業(yè)主未接觸到該報(bào)紙的可能性是很大的。第二，公告標(biāo)識(shí)不明顯。根據(jù)省環(huán)保廳給小區(qū)居民投訴時(shí)的答復(fù)，公告公示應(yīng)該考慮在敏感地方的可見(jiàn)處。然而，該基站環(huán)評(píng)公告刊登在報(bào)紙一個(gè)不起眼的角落里，公告內(nèi)容中亦未出現(xiàn)小區(qū)名稱(chēng)，即便業(yè)主們看到報(bào)紙，也很容易忽略此公告。第三，移動(dòng)公司采用單一的公告形式，也在一定程度上降低了小區(qū)業(yè)主了解公告信息的概率。第四，移動(dòng)公司在沒(méi)有收到反饋信息的情況下直接做出小區(qū)業(yè)主沒(méi)有意見(jiàn)的結(jié)論，是否合理？第五，行政審批決定做出前，有否通過(guò)一定方式的公告，對(duì)此，小區(qū)業(yè)主都不知情。第六，小區(qū)居民雖不知悉公告一事，但對(duì)基站的強(qiáng)烈抗議一直沒(méi)有停止過(guò)，并通過(guò)市長(zhǎng)熱線、聯(lián)名信、投訴信訪等多種途徑表達(dá)了意見(jiàn)，為何沒(méi)能作為公告的反饋意見(jiàn)而被吸納？

（二）癥結(jié)之成因剖析

基站糾紛中的環(huán)評(píng)公告引發(fā)諸多質(zhì)疑，原因是多方面的：

第一，立法考量不周。⑴基于公共傳媒的局限性，為保障信息的真正傳達(dá)，多種公告方式的兼用是有其現(xiàn)實(shí)需要的，但《暫行辦法》規(guī)定：“可以采取以下一種或者多種方式發(fā)布信息公告”，其中“或者”一詞給了建設(shè)單位或受委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)采用單一公告形式提供了合法依據(jù)。⑵立法運(yùn)用一些不確定的法律概念，如“便于公眾知情”、“在建設(shè)項(xiàng)目所在地”、“標(biāo)識(shí)顯明”等，不能給實(shí)際操作中公告載體的選擇和實(shí)施范圍框定一個(gè)清晰指向，為公告實(shí)施主體避實(shí)就虛提供了可能。其結(jié)果往往使公告最終演變?yōu)閱渭兊男畔⒐迹妳⑴c因公告實(shí)施缺乏雙向互動(dòng)交流而成為可望不可及的“空中樓閣”。

第二，審核中重形式、輕實(shí)質(zhì)。很多情況下，環(huán)評(píng)在立項(xiàng)過(guò)程中并沒(méi)有起到真正的把關(guān)作用。如浙江省環(huán)保廳《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審批》）規(guī)定，建設(shè)單位在申請(qǐng)辦理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)許可時(shí)，應(yīng)向受理中心提交“建設(shè)單位關(guān)于項(xiàng)目的公示材料”，但對(duì)公告內(nèi)容是否被知曉，有無(wú)反饋意見(jiàn)，公眾意見(jiàn)如何處置等有關(guān)公告實(shí)施的實(shí)際效果沒(méi)有明確的要求，公告的法律價(jià)值尚停留于程序運(yùn)作機(jī)理層面。其實(shí)早在我國(guó)《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》中已規(guī)定：“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)”，可見(jiàn)環(huán)評(píng)公告之立法目的是要確保公眾知曉，征求公眾意見(jiàn)，以便改進(jìn)和完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)或中止項(xiàng)目建設(shè)，避免環(huán)境危害和矛盾沖突的發(fā)生。據(jù)悉，“中國(guó)目前的基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)通過(guò)率達(dá)到99%”，[4]環(huán)評(píng)審批重形式輕實(shí)質(zhì)的跡象可從中管窺一二。

第三，先建后批的被動(dòng)。基于立法的滯后，基站遍地開(kāi)花的事實(shí)以及經(jīng)濟(jì)效益的考量，審批機(jī)關(guān)主要通過(guò)補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)使既有項(xiàng)目合法化。一般情況是逢報(bào)必批，對(duì)周?chē)罕娨庖?jiàn)、布點(diǎn)規(guī)劃的合理性等因素考慮不周，難以保障項(xiàng)目受影響群體在審批過(guò)程中享有公平權(quán)利或均等機(jī)會(huì)。近年來(lái)，為支持移動(dòng)通信運(yùn)營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，一些地方基站審批工作做到了及時(shí)快捷方便，在初審階段放寬條件，提高辦事效率，縮短辦事時(shí)限，而將主要精力放在移動(dòng)通信基站的驗(yàn)收上。[5]然而“請(qǐng)神容易送神難”，效率保證不了質(zhì)量，諸多的投訴和紛爭(zhēng)使行政審批工作陷入了被動(dòng)的處境。

四、從形式到實(shí)質(zhì)：完善環(huán)評(píng)審批公告的對(duì)策

（一）實(shí)質(zhì)公告之要義追問(wèn)

公告是開(kāi)啟公眾參與之門(mén)，公告不及，遑論參與。就現(xiàn)狀而言，形式公告近在咫尺，實(shí)質(zhì)公告卻遠(yuǎn)在天涯。進(jìn)言之，公告作為公眾參與制度的程序表征，其象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)實(shí)意義，其實(shí)質(zhì)要義長(zhǎng)期不被關(guān)注和追問(wèn)。這是因?yàn)椤霸谖覈?guó)多數(shù)行政法學(xué)者看來(lái)，公告是向不特定的多數(shù)人宣告一定事實(shí)或事件的行為，本身不產(chǎn)生任何法律效果。”[6]德國(guó)行政法學(xué)家毛雷爾也認(rèn)為：“公告本身沒(méi)有包含處理行為，而是確認(rèn)已經(jīng)存在的事實(shí)，即義務(wù)或限制產(chǎn)生的前提條件。”[7]

公告雖是一項(xiàng)程序性行政行為，但也會(huì)對(duì)公眾尤其是受影響群體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，是保證實(shí)體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程行為。若偏重公告的形式意義而忽視其實(shí)際效應(yīng)，就可能直接引發(fā)人數(shù)眾多、社會(huì)影響突出的群體性行政爭(zhēng)議。因此，加大環(huán)評(píng)審批信息的實(shí)質(zhì)性公開(kāi)力度，是當(dāng)下實(shí)現(xiàn)公眾參與的重要環(huán)節(jié)。從浙江省相關(guān)政策文件看，公告被作為一個(gè)實(shí)質(zhì)性程序而備受重視，如《實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格做好環(huán)評(píng)階段的公告公示工作”?！秾徟芬?guī)定“按照許可條件對(duì)申辦材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查”。然而，如何進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查？現(xiàn)有規(guī)范性文件未能明細(xì)。筆者認(rèn)為，需要對(duì)實(shí)質(zhì)公告的內(nèi)涵進(jìn)行理性、公正和清晰的界定。

第一，實(shí)質(zhì)公告是以價(jià)值為取向的。“行政許可不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且直接關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和人們的社會(huì)道德價(jià)值觀問(wèn)題。行政許可制度是否科學(xué)、合理，關(guān)鍵在于其所確立的價(jià)值取向，有什么樣的價(jià)值取向就有什么樣的制度。”[8]公眾是否得到了充足的告知是政府決策之公正價(jià)值的主要體現(xiàn)。[9]在審批程序中，通過(guò)環(huán)評(píng)公告實(shí)施，征求意見(jiàn)，集思廣益，能有效彌補(bǔ)環(huán)評(píng)工作中單純技術(shù)研究的不足，促進(jìn)理性決策和達(dá)成共識(shí)，保障公眾基本權(quán)利，增進(jìn)社會(huì)民主，最大限度地體現(xiàn)項(xiàng)目的綜合效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。

第二，實(shí)質(zhì)公告應(yīng)包括信息公開(kāi)與反饋兩方面。公開(kāi)或公布，是將事情的內(nèi)容暴露于公眾，完全不隱蔽。形式公告只是做到了信息的公開(kāi)，雖符合法定程序卻不能保障公眾的真正參與和受影響群體的合法權(quán)益，不能充分體現(xiàn)公告應(yīng)有的程序正義。實(shí)質(zhì)公告除法定性與公開(kāi)性之外，還應(yīng)具備周知性和非單向性的特點(diǎn)。公告的周知性即公告內(nèi)容為大眾所知曉，若公告后信息仍不為公眾所了解，則不能稱(chēng)之為實(shí)質(zhì)公開(kāi)。因公眾參與以通過(guò)“溝通、協(xié)商、對(duì)話、互動(dòng)”促進(jìn)政策形成為核心內(nèi)容，[10]故公告實(shí)施主體應(yīng)期待被告知對(duì)象的信息反饋，或得到認(rèn)可，或提出意見(jiàn)建議，這就是公告的非單向性。即便沒(méi)有意見(jiàn)也要有相應(yīng)的說(shuō)明材料，或是在確認(rèn)公眾已收到信息的情況下方可推定沒(méi)有意見(jiàn)。

（二）公告運(yùn)行機(jī)制的改進(jìn)

要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公告的法律價(jià)值，勢(shì)必催生公告方式的改進(jìn)，完善與實(shí)質(zhì)公告精神相匹配的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。具體而言包括以下內(nèi)容：

第一，公告載體的選擇。對(duì)此問(wèn)題，立法規(guī)定頗為籠統(tǒng)，比如“在建設(shè)項(xiàng)目所在地的公共媒體上發(fā)布公告”，其中，“建設(shè)項(xiàng)目所在地”是一個(gè)不確定的范圍，是街道還是城市？沒(méi)有明晰的標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)際運(yùn)作看，只要是本市的報(bào)紙、電視均可。但對(duì)受影響的特定群體而言，“本市行政區(qū)域內(nèi)”的范圍依然偏大，信息發(fā)布聚焦不夠。因此，要根據(jù)受影響群體的分布范圍、數(shù)量等具體情況而選擇公告載體，比如針對(duì)相對(duì)聚集的特定利益關(guān)系人，可以選擇小區(qū)公告欄、傳單等，以確保信息的切實(shí)傳達(dá)。

第二，公告時(shí)間的設(shè)定。根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，環(huán)評(píng)公告時(shí)間不得少于10個(gè)工作日。但從實(shí)際運(yùn)作看，基本采用了10日的下限，時(shí)間頗為倉(cāng)促，因?yàn)楣娫谛畔⒐记皩?duì)內(nèi)容并不知情，信息公布后也往往難以及時(shí)知曉和充分醞釀建議。一般地，通過(guò)交流、協(xié)商集結(jié)在一起所反饋的意見(jiàn)，相比它們零散的存在，其份量和清晰度是不一樣的。國(guó)外的做法是以30天為主，且多為羈束性規(guī)定，如美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策實(shí)施程序條例》規(guī)定“主管機(jī)關(guān)征求意見(jiàn)的期限為30日”。日本《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定“在一個(gè)月內(nèi)供公眾閱覽”。在我國(guó)，結(jié)合行政效率以及兩次環(huán)評(píng)公告等因素的考量，建議以20天為宜。

第三，公告方式的選擇。需要針對(duì)不同情形做出不同的選擇和安排。具體而言：對(duì)不特定的公告對(duì)象，采用公共媒體（報(bào)紙和電視）；對(duì)于特定群體，至少需要在公共媒體（報(bào)紙和電視）、公告欄、宣傳單中選擇兩種方式的結(jié)合?；蛘邚墓媪鞒淘O(shè)計(jì)上考慮：把報(bào)紙、電視和網(wǎng)絡(luò)的公告作為預(yù)先準(zhǔn)備階段，一段時(shí)間后再實(shí)施正式公告，正式公告應(yīng)采用特定區(qū)域公告欄、特定對(duì)象發(fā)傳單或其他便于公眾知悉的方式。

第四，公告方式的拓展。立法用兜底條款規(guī)定了公告可以采用其他“便于公眾知悉”的方式，從國(guó)外的普遍做法看，還可采用寄送公告。比如美國(guó)，在一般情況下，公告發(fā)布在《聯(lián)邦公報(bào)》上，但如果受影響群體數(shù)量較少（比如只有10個(gè)公司）的情況下，行政機(jī)構(gòu)需要提供單個(gè)通告給每一個(gè)利益相關(guān)人。[11]德國(guó)《行政程序法》第69條規(guī)定，如果行政決定的受送達(dá)人超過(guò)300，以及收件人不明確的行政行為，應(yīng)采取在官方公報(bào)和地方報(bào)紙上刊登公告的方式送達(dá)，而沒(méi)有必要個(gè)別傳喚和通知，也就意味著300人以下可采用寄發(fā)方式。在我國(guó)，筆者認(rèn)為，凡涉及嚴(yán)重危害人身健康的項(xiàng)目應(yīng)增設(shè)公告的寄發(fā)方式。具體而言，如果受影響群體是有代表組織的，比如小區(qū)業(yè)委會(huì)，則直接寄給業(yè)委會(huì)；如果是數(shù)量較多的分散個(gè)體，則可以考慮選取典型代表寄發(fā)公告，比如對(duì)離基站最近的小區(qū)業(yè)主寄發(fā)公告。

第五，公告實(shí)施的反饋。首先，如果建設(shè)單位遞交的公示材料中沒(méi)有反饋意見(jiàn)的，審批機(jī)關(guān)需核實(shí)情況，一旦發(fā)現(xiàn)沒(méi)有依法實(shí)施公告或公告流于形式、弄虛作假等情況，該公告公示材料不具有法律效力。其次，建立公告反饋整合機(jī)制?；炯m紛所涉及的小區(qū)業(yè)主多次通過(guò)熱線電話、部門(mén)走訪等方式投訴，都未被視作反饋意見(jiàn)而引起應(yīng)有的重視。筆者建議，對(duì)同一建設(shè)項(xiàng)目的公眾要求和建議等要匯聚到相應(yīng)的審批機(jī)關(guān)，并根據(jù)實(shí)際情況可視作對(duì)公告的反饋意見(jiàn)。

（三）公告實(shí)施的立法保障

為更好地服務(wù)新一輪行政審批制度改革，應(yīng)進(jìn)一步完善公告制度的立法。近年來(lái)，浙江、上海、廣州、深圳、汕頭等地專(zhuān)門(mén)制定了公眾參與或公告制度的行政規(guī)章，如《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》、《深圳市人民政府公告管理規(guī)定》等，雖有可借鑒之處，但均未能解決公告方式存在的種種弊病。筆者認(rèn)為可從以下幾方面考慮：第一，明確公告方式的具體適用條件，相應(yīng)地提升公眾對(duì)公告方式的選擇權(quán)和影響力。第二，梳理現(xiàn)有的規(guī)范性文件，對(duì)不確定法律概念和內(nèi)容不一致等情形，應(yīng)在規(guī)范體系內(nèi)通過(guò)法律解釋等尋求解決之道，以方便統(tǒng)一執(zhí)法。第三，加強(qiáng)職能部門(mén)之間的合作，防范規(guī)則制定和政策執(zhí)行的矛盾沖突。第四，盡可能明確具體期限而不用諸如“不少于10日”等開(kāi)放式的規(guī)定，以減少程序裁量，防范行政恣意。第五，明確規(guī)定承擔(dān)責(zé)任的具體要件、形式、程序等，保障責(zé)任條款的可操作性，以進(jìn)一步保障實(shí)質(zhì)公告的有效落實(shí)。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：Combining with the empirical and normative analysis of EIA approval，we can see that the operation of public notice in the administrative approval has so many shortcomings.The formalism of public notice often leads to disputes and complaints；accordingly the legal value of public participation system is impaired.To further standardize the administrative approval procedure and reduce the social disharmony，this article thinks that it is important to clarify the connotation，type and value of public notice，to deconstruction and remold theoretically its substantive meaning and to perfect the mechanism construction which matching its spirit.Based on these，this article puts forward some countermeasures and suggestions in these aspects：choosing the carrier of public notice，setting the time，choosing and expanding the methods，implementing the feedback and responsibility，protecting and improving the legislation，etc.

Key words：EIA approval；public participation；public notice；substantive notice