我國農(nóng)戶小額貸款發(fā)展問題及對(duì)策研究

高明　廖小萍

摘 要：農(nóng)戶小額貸款作為農(nóng)村金融的重要組成部分，其能否有效運(yùn)行在一定程度上影響了農(nóng)村金融對(duì)“三農(nóng)”的支持力度。本文結(jié)合我國的實(shí)際情況，從制度和政策支持、增加農(nóng)戶小額貸款資金供給、優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境、完善農(nóng)戶小額貸款擔(dān)保體系等方面提出解決我國農(nóng)戶小額貸款問題的對(duì)策和建議。

關(guān) 鍵 詞：“三農(nóng)”問題；農(nóng)村金融；農(nóng)戶小額貸款

中圖分類號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）09-0041-06

收稿日期：2014-07-01

作者簡介：高明（1965—），男，吉林人，福州大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源管理；廖小萍（1989—），女，福建漳州人，福州大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)管理。

2014年中央1號(hào)文件指出，要強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)，加大農(nóng)村金融政策支持力度，持續(xù)增加農(nóng)村信貸投入，確保銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增速高于全部貸款平均增速。為此，我國應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，深化農(nóng)村信用社改革，發(fā)展多元化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村資金互助組織，完善符合農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)的差別化監(jiān)管政策，繼續(xù)發(fā)展農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)，加大對(duì)種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社的信貸投放力度。當(dāng)前，農(nóng)村金融發(fā)展的困境與“三農(nóng)”問題的復(fù)雜性密切相關(guān)，因此，建立和完善農(nóng)戶小額貸款制度刻不容緩。小額信貸在提供基本金融服務(wù)、幫助農(nóng)戶解決生產(chǎn)型和生活型投資放方面都發(fā)揮了不可替代的作用，既是為農(nóng)戶提供可持續(xù)發(fā)展的金融服務(wù)方式，也是一種重要的扶貧手段，其發(fā)展已經(jīng)引起了全球的關(guān)注。因此，對(duì)我國農(nóng)戶小額信貸問題進(jìn)行研究，順應(yīng)了時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的要求。

一、小額貸款的內(nèi)涵、類型與特點(diǎn)

（一）小額貸款的內(nèi)涵

目前，由于國際上從社會(huì)資本狀況、操作機(jī)構(gòu)、運(yùn)營模式等方面對(duì)小額貸款的界定有一定程度的差異，所以，不同的學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)小額貸款的內(nèi)涵均有不同的定義。

孟加拉格萊珉銀行創(chuàng)始人穆罕默德·尤諾斯提出：小額信貸是幫助窮人尤其是貧困婦女的一個(gè)非常有效的工具，適合世界上所有文化和經(jīng)濟(jì)狀況；它具有很好的成本效益，具有可持續(xù)性，并且采用商業(yè)化運(yùn)作方式；它給了窮人一個(gè)機(jī)會(huì)，用自己的雙手掌握命運(yùn)，通過自己的努力擺脫貧困。

我國學(xué)者何廣文、李樹生認(rèn)為，小額貸款是指通過融資中介，按照組織化、制度化、商業(yè)化經(jīng)營原則，為具有一定負(fù)債能力的中低收入階層提供無須抵押擔(dān)保的短期、小額、簡便的貸款服務(wù)。[1]王曙光、喬郁等認(rèn)為，小額貸款是專門向貧困和低收入者以及微型企業(yè)提供信貸服務(wù)的活動(dòng)。朱丹認(rèn)為，小額信貸是對(duì)微型企業(yè)以及較低收入的人群提供金融服務(wù)，小額信貸被看作是一種扶貧工具。杜曉山教授在對(duì)小額貸款下定義時(shí)強(qiáng)調(diào)信貸機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)發(fā)展和信貸自身的可持續(xù)提供。

雖然國內(nèi)外學(xué)者和金融機(jī)構(gòu)對(duì)小額貸款概念的具體表述存在不一致之處，但這些概念都體現(xiàn)了小額信貸的共同特性。綜合以上定義，筆者對(duì)小額信貸做以下界定：小額貸款是政府、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)或一些社會(huì)組織等，為傳統(tǒng)上難以獲得金融服務(wù)的中低收入群體提供的接受貸款者信譽(yù)的無抵押的小額度信用貸款，它具有可持續(xù)性，以促進(jìn)貸款機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展和貧困人口擺脫貧困為最終目標(biāo)。

（二）小額貸款的類型

按照小額貸款的操作主體，我國的小額貸款主要可以分為以下四種類型：由政府部門推動(dòng)操作的小額貸款、由正規(guī)金融機(jī)構(gòu)組織操作的小額貸款、由非政府組織等民間組織操作的小額信貸、由農(nóng)戶自發(fā)組織操作的小額信貸。這幾種類型的小額信貸，由于操作主體不同，它們的規(guī)模、具體運(yùn)作模式、服務(wù)對(duì)象、市場運(yùn)作情況都有所差別。

（三）小額貸款的特征

由于不同國家或不同地區(qū)的社會(huì)資源分配情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、小額貸款運(yùn)作模式等存在一定差異，因而其小額貸款的特征也有所不同，但又存在一些共同之處即小額貸款的一些基本特征。

1.小額貸款的額度較小、期限較短。如果貸款者還款信譽(yù)較好，有效利用貸款，貸款期限可以適當(dāng)延長；小額貸款經(jīng)常采取滾動(dòng)發(fā)展的方式，如果貸款者按規(guī)定還清了貸款，就有資格得到持續(xù)的貸款服務(wù)。

2.小額貸款的服務(wù)對(duì)象是中低收入群體。其目的是使中低收入群體能獲得持續(xù)穩(wěn)定的貸款，以更好地投入生產(chǎn)經(jīng)營，從而使他們增加收入，擺脫貧困。

3.小額貸款的貸款利率往往低于民間高利貸利率。由于小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)較大，存在信息不對(duì)稱的情況，其利率往往微高于一般的商業(yè)銀行貸款。農(nóng)戶小額貸款的利率不宜過高，也不宜過低，一般以能夠覆蓋小額貸款成本和風(fēng)險(xiǎn)的利率水平為最佳。據(jù)世界銀行估計(jì)，小額貸款的成本為15%-20%。[2]

4.小額貸款償還方式較為靈活，一般采取分期還款的方式?？筛鶕?jù)實(shí)際情況選擇一周、一個(gè)月、半年或一年為償還周期，既免除了貸款者一次償還貸款的擔(dān)憂，又分散了風(fēng)險(xiǎn)。

5.小額貸款是一種信用貸款，往往無須將土地或房產(chǎn)等進(jìn)行抵押，而是以社會(huì)擔(dān)保替代經(jīng)濟(jì)擔(dān)保。

二、我國開展農(nóng)戶小額貸款存在的主要問題

（一）經(jīng)營管理問題

我國農(nóng)戶小額貸款的經(jīng)營管理問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

⒈貸款期限與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期不適應(yīng)。農(nóng)戶小額貸款的期限較短，往往是在幾個(gè)月到一年之間，在信貸經(jīng)營上難以突破“春放、秋收、冬不貸”的傳統(tǒng)模式。而農(nóng)戶的一些經(jīng)營項(xiàng)目所需的獲益周期較長。例如農(nóng)戶種植果樹往往要三到五年才能獲得收益，農(nóng)戶較難在幾個(gè)月之內(nèi)還清貸款。農(nóng)戶期望的貸款期限往往比現(xiàn)行的貸款期限更長，大部分農(nóng)戶都希望貸款期限能在一年以上。貸款期限規(guī)定與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期的不適應(yīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)戶小額貸款的實(shí)施。

⒉農(nóng)戶小額貸款產(chǎn)品品種單一。我國現(xiàn)有的農(nóng)戶小額貸款產(chǎn)品較為單一，少有創(chuàng)新，提供農(nóng)戶小額貸款的主體往往缺少貸款營銷觀念，難以滿足農(nóng)戶日益多元化的貸款需求。[3]現(xiàn)有的農(nóng)戶小額貸款產(chǎn)品對(duì)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不強(qiáng)，對(duì)滿足品牌農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)等的多層次需求不充足。現(xiàn)有的農(nóng)戶小額貸款品種大部分局限于農(nóng)戶在小規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的使用，非生產(chǎn)型目的的資金難以得到滿足?；旧蠜]有消費(fèi)信貸產(chǎn)品，很少提供生活型貸款，無法滿足農(nóng)戶在住房、醫(yī)療、教育等方面的支出。而且，現(xiàn)有的農(nóng)戶小額貸款產(chǎn)品額度往往過小，與農(nóng)戶的實(shí)際期望值有較大的偏差。

⒊農(nóng)戶小額貸款分布及推廣不均勻。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)往往貸款知識(shí)普及度較高，農(nóng)戶較容易獲得貸款。而有些農(nóng)村地區(qū)信息閉塞，交通不便，農(nóng)民思想觀念比較落后，雖然他們在從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)有缺乏資金的困擾，卻難以做出向農(nóng)村信用社或其他金融機(jī)構(gòu)貸款的決策。[4]而農(nóng)村信用社或其它金融機(jī)構(gòu)基于對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營成本和利潤最大化原則的考慮，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)戶小額貸款投入往往信心不足，推廣積極性不高，工作不深入，坐門等客觀念根深蒂固。這很容易導(dǎo)致“富的更富、窮的更窮?！?/p>

⒋“抽水機(jī)”效應(yīng)。近年來，一些國有商業(yè)銀行紛紛進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，逐漸從農(nóng)村撤離陣營，但這些銀行吸收了農(nóng)戶大量的儲(chǔ)蓄，儲(chǔ)蓄大量流向工商業(yè)，真正意義上服務(wù)于農(nóng)民的資金卻非常少。一些金融機(jī)構(gòu)成了農(nóng)村的“抽水機(jī)”，從農(nóng)民那里獲得的資金卻無法給農(nóng)民提供相應(yīng)的服務(wù)。[5]如郵政儲(chǔ)蓄雖然在縣城吸收了大量存款，但對(duì)農(nóng)村發(fā)放的小額質(zhì)押貸款總額卻很小，所吸收的存款絕大部分都流出了縣域地區(qū)。這就導(dǎo)致很多農(nóng)戶只能選擇貸款利率較高的民間借貸。

⒌農(nóng)戶獲得貸款的成本高。首先，由于農(nóng)戶小額貸款更多地屬于信用貸款，對(duì)貸款抵押物的要求不高，導(dǎo)致一些提供貸款的機(jī)構(gòu)層層設(shè)關(guān)卡，貸款程序比較復(fù)雜，農(nóng)戶貸款要花費(fèi)大量的時(shí)間成本、交通費(fèi)用。農(nóng)戶反映貸款審批效率低。其次，農(nóng)戶小額貸款的利率往往是趨高避低。

（二）政策環(huán)境存在的問題

⒈缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制和法律框架。在農(nóng)戶小額貸款實(shí)施較為成功的國家，政府都有較為完善的支持小額貸款長遠(yuǎn)發(fā)展的法律框架。小額貸款機(jī)構(gòu)被賦予了明確的法律地位，小額貸款有嚴(yán)格的外部監(jiān)管框架。外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶小額貸款采取有針對(duì)性的監(jiān)管措施，政府還會(huì)對(duì)經(jīng)營良好的小額信貸機(jī)構(gòu)給予一定的資金支持。但目前我國仍未有一套系統(tǒng)、完善的法律框架來界定非政府小額信貸組織的法律地位。雖然政府十分重視農(nóng)戶小額貸款的發(fā)展，但仍未形成較完善的監(jiān)管和支持小額貸款長遠(yuǎn)發(fā)展的政策框架，對(duì)農(nóng)戶小額貸款實(shí)施情況的監(jiān)管也十分薄弱。大部分農(nóng)戶小額貸款的外部監(jiān)管在很大程度上只能依靠組織內(nèi)部的自我監(jiān)督，而缺乏有效的外部監(jiān)管容易導(dǎo)致信息披露缺乏透明度。

⒉對(duì)政策的落實(shí)不到位。一些正規(guī)金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司等提供農(nóng)戶小額貸款的主體對(duì)政策的落實(shí)不到位，導(dǎo)致其在執(zhí)行的時(shí)候產(chǎn)生了偏差。如對(duì)于政府發(fā)布的一些促進(jìn)農(nóng)戶小額貸款可持續(xù)發(fā)展政策的理解和執(zhí)行出現(xiàn)偏差，往往是從考慮自身利益的角度理解政策，常常出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的情況。有時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生政策執(zhí)行比較僵化的弊端，這就使一些有效的政策在提升農(nóng)戶小額貸款品質(zhì)中發(fā)揮的作用大打折扣。

三、我國農(nóng)戶小額貸款存在問題的原因分析

（一）供給驅(qū)動(dòng)抑制和需求引導(dǎo)不足并存

帕特里克理論認(rèn)為，實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融部門之間存在著一種需求引導(dǎo)與供給驅(qū)動(dòng)的關(guān)系。其中，需求引導(dǎo)指實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)金融服務(wù)的需求促進(jìn)了金融部門的發(fā)展，而金融部門通過發(fā)揮中介作用促進(jìn)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國農(nóng)戶小額貸款存在問題的原因在很大程度上是由這兩個(gè)因素引起的。

⒈供給驅(qū)動(dòng)抑制。供給驅(qū)動(dòng)主要是指農(nóng)村金融供給體系的動(dòng)力問題。金融機(jī)構(gòu)的市場化取向是產(chǎn)生供給驅(qū)動(dòng)抑制的主要原因。近幾年來，面對(duì)激烈的金融市場競爭，金融機(jī)構(gòu)在利潤最大化原則的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行了體制改革，紛紛從農(nóng)村撤銷營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。有些商業(yè)銀行已徹底從一些縣退了出來。

農(nóng)業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)大多都在縣域或較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；郵政儲(chǔ)蓄剛剛開展業(yè)務(wù)，信貸規(guī)模較??；許多農(nóng)民居住在山區(qū)，交通不便，有的農(nóng)戶家距鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府20多公里，而且農(nóng)戶所在地道路崎嶇，無形中增加了交通成本，導(dǎo)致農(nóng)戶小額貸款的較高成本、較高的風(fēng)險(xiǎn)和較低的利潤使部分農(nóng)村信用社對(duì)農(nóng)戶放貸的主動(dòng)性和積極性有所降低。大量資金從農(nóng)村流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，真正需要小額貸款的農(nóng)戶往往得不到貸款。小額貸款資金供給不充足嚴(yán)重影響了農(nóng)戶小額貸款的可持續(xù)發(fā)展。

⒉需求引導(dǎo)不足。一些農(nóng)村地區(qū)比較落后，農(nóng)戶居住在比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)且較為分散，交通不便，信息不靈，農(nóng)戶的思想觀念較為傳統(tǒng)，對(duì)農(nóng)戶小額貸款的認(rèn)識(shí)幾乎是一片空白，缺乏必要的市場引導(dǎo)。即使生產(chǎn)經(jīng)營缺乏資金的支持，他們也不會(huì)考慮到以申請(qǐng)貸款的方式解決。這就使農(nóng)戶小額貸款在這些偏遠(yuǎn)地區(qū)缺乏市場空間，農(nóng)戶小額貸款模式很難在這些地區(qū)建立起賴以生存和有效運(yùn)行所必需的社會(huì)基礎(chǔ)。

農(nóng)戶與提供農(nóng)戶小額貸款的主體之間缺乏互動(dòng)，形成了惡性循環(huán)，導(dǎo)致了供給驅(qū)動(dòng)抑制和需求引導(dǎo)不足并存的特殊格局，影響了對(duì)農(nóng)戶小額貸款的經(jīng)營管理，出現(xiàn)了農(nóng)戶小額貸款資金分布和推廣不均衡的情況。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防范的配套機(jī)制不足

⒈農(nóng)村信貸環(huán)境沒有得到優(yōu)化。首先，農(nóng)村信用信息征集較為困難，大部分農(nóng)村尚未建立信用信息良性互動(dòng)平臺(tái)。由于成本的原因，大部分地區(qū)農(nóng)戶信用信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)尚未起步。其次，農(nóng)戶信用考察體系不健全。金融機(jī)構(gòu)所在地與村的距離較遠(yuǎn)，考察農(nóng)戶信用情況的成本較高，而且金融機(jī)構(gòu)人員對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)作物市場情況并不了解，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。有些農(nóng)戶為了借到貸款可能隱瞞真實(shí)情況，使得金融機(jī)構(gòu)較為被動(dòng)。再次，小額信貸信用文化建設(shè)力度不足，有些農(nóng)戶信用評(píng)定、信用鎮(zhèn)、信用村的建設(shè)僅僅流于形式，難以真正對(duì)農(nóng)戶起到宣傳、教育作用。

⒉缺乏財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。由于金額小、期限短、地域限制等原因，農(nóng)戶小額貸款的交易成本往往比其它的商業(yè)貸款更高。目前，農(nóng)村信貸對(duì)種養(yǎng)殖業(yè)和小作坊缺乏保險(xiǎn)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)都由農(nóng)戶承擔(dān)。而農(nóng)戶抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，提供農(nóng)戶小額貸款的主體往往難以對(duì)小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行較為準(zhǔn)確的評(píng)估，這就導(dǎo)致農(nóng)戶小額貸款面臨較多不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)。而由于農(nóng)戶小額貸款具有一定程度的扶貧和支農(nóng)程度，其利率不宜過高，因此，政府對(duì)農(nóng)戶小額貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)有必要提供一定的財(cái)政扶持。但當(dāng)前我國對(duì)農(nóng)戶小額貸款的扶持力度不夠，使得小額貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)戶小額貸款和開發(fā)小額貸款產(chǎn)品新品種的積極性較低，缺乏貸款營銷意識(shí)，也導(dǎo)致了農(nóng)戶小額貸款的推廣受到了影響。

（三）政策執(zhí)行的復(fù)雜性

國家、金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司之間存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。陳雨露、馬勇等認(rèn)為，在特殊的社會(huì)歷史背景下，注資預(yù)期、利益沖突與農(nóng)村信用社的經(jīng)營困境彼此影響，成為農(nóng)村信用社多次改革無功而返的主要原因。中央政府的每一次注資行動(dòng)都會(huì)引發(fā)各地方政府和金融機(jī)構(gòu)的金融博弈。各地方政府關(guān)于促進(jìn)農(nóng)戶小額貸款的政策在執(zhí)行中也可能出現(xiàn)尋租行為。由于我國的農(nóng)戶小額貸款制度和模式并不成熟，政策上仍存在部分漏洞，因而容易使金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、民間組織等鉆政策的空子。

四、解決我國農(nóng)戶小額貸款問題的對(duì)策與建議

針對(duì)我國國情以及近些年農(nóng)戶小額貸款的實(shí)施情況，解決我國農(nóng)戶小額貸款問題、提升我國農(nóng)戶小額貸款的品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶小額貸款可持續(xù)發(fā)展可以從以下幾個(gè)方面入手。

（一）制度和政策支持

1.構(gòu)建能夠保障小額信貸機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。包括小額信貸組織審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、流動(dòng)性保障機(jī)制、支付機(jī)制、為小額信貸服務(wù)的農(nóng)戶誠信考察體系等；建立健全合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，健全小額信貸法律框架，加強(qiáng)信用立法，營造信用法制環(huán)境，形成較完善的監(jiān)管和支持小額貸款長遠(yuǎn)發(fā)展的制度框架。

2.對(duì)農(nóng)戶小額貸款的發(fā)展加大政策支持力度，并且將政策落實(shí)到位，防止“上有政策、下有對(duì)策”的情況發(fā)生。相關(guān)政策應(yīng)該隨著市場供求關(guān)系的變化做出相應(yīng)調(diào)整，切實(shí)為提升農(nóng)戶小額貸款品質(zhì)而服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)戶小額貸款的可持續(xù)發(fā)展。此外，政府與相關(guān)部門可以靈活運(yùn)用多種貨幣政策工具，優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置。

（二）增加農(nóng)戶小額貸款資金供給

解決農(nóng)戶小額貸款問題離不開充足的資金支持，如果沒有資金的持續(xù)注入，小額農(nóng)貸的推廣和深化就會(huì)成為無源之水。因此，相關(guān)部門應(yīng)調(diào)動(dòng)多方資源和力量，發(fā)展多層次的小額貸款機(jī)構(gòu)，改變供給抑制的處境，為農(nóng)村輸入更多的資金，滿足廣大農(nóng)民對(duì)資金的需求。

⒈發(fā)揮農(nóng)村信用社的主力軍作用。農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融中有著較為重要的地位，它是農(nóng)戶主要的正規(guī)金融形式的信貸供給者，是農(nóng)戶小額貸款組織體系的主體。與政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)相比，農(nóng)村信用社與農(nóng)民有著較近的地緣距離和心理距離，農(nóng)戶更習(xí)慣和傾向于與農(nóng)村信用社打交道。農(nóng)村信用社的發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)戶小額貸款的實(shí)行情況有著較大的影響。因此。增加農(nóng)戶小額貸款資金供給，必須發(fā)揮農(nóng)村信用社的主力軍作用。

⑴提升農(nóng)村信用社的吸儲(chǔ)能力。農(nóng)村信用社可以充分利用在農(nóng)村有較多網(wǎng)點(diǎn)的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，增強(qiáng)為農(nóng)民服務(wù)的意識(shí)，改善服務(wù)質(zhì)量和水平，提高農(nóng)戶對(duì)信用社的信用度，加大自身吸收農(nóng)村閑散資金的力度，提高自身吸收存款的能力，不斷增加市場份額。

⑵必要的政策傾斜。為解決農(nóng)村信用社支農(nóng)貸款資金不足的問題，國家出臺(tái)了相應(yīng)的政策。各地應(yīng)該將這些政策落實(shí)到位，切實(shí)為農(nóng)村信用社提供必要的政策支持。例如積極引導(dǎo)、支持和鼓勵(lì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)戶貸款的力度，鼓勵(lì)農(nóng)村信用社對(duì)國家支農(nóng)再貸款的辦理，在利率上為其提供一定的優(yōu)惠，鼓勵(lì)商業(yè)銀行和政策性銀行委托信用社開展農(nóng)村貸款業(yè)務(wù)；在稅收上給予支持，解決農(nóng)村信用社在經(jīng)營過程中的政策性虧損問題。探索建立農(nóng)戶小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，可以嘗試由地方政府建立一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，以增強(qiáng)農(nóng)村信用社的經(jīng)營信心。同時(shí)，引導(dǎo)農(nóng)村信用社做到“取之于民，用之于民”，從農(nóng)村吸收上來的存款能夠切實(shí)為農(nóng)民服務(wù)。

⒉引導(dǎo)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)資金回流農(nóng)村。目前，許多正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村吸收了大量的存款，但最終卻使大量資金由農(nóng)村流向了城市。要增加農(nóng)戶小額貸款的資金供給，必須改變商業(yè)銀行存款資金全部或大部分上存的做法，盡量使從農(nóng)村吸收的存款有一定比例的資金用于當(dāng)?shù)兀膭?lì)商業(yè)銀行增設(shè)支行或在縣域同時(shí)增設(shè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。通過寬領(lǐng)域地滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展各方面的信貸需求，在縣域內(nèi)形成“各有所專、良性競爭”的金融服務(wù)格局。

⒊規(guī)范發(fā)展其他小額貸款組織。小額貸款組織可以有效補(bǔ)充正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的不足，活躍農(nóng)村金融，促進(jìn)農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新，更好地滿足農(nóng)戶的貸款需求。因此，要解決我國農(nóng)戶小額貸款問題，規(guī)范發(fā)展小額貸款組織也是必不可少的一環(huán)。

⑴促進(jìn)小額貸款公司發(fā)展。小額貸款公司是允許民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融領(lǐng)域的少數(shù)途徑之一。小額貸款公司為農(nóng)戶小額貸款市場注入了活力，在一定程度上增強(qiáng)了農(nóng)村信用社和其他一些國有金融機(jī)構(gòu)的競爭意識(shí)。近年來，我國逐漸降低了農(nóng)戶小額貸款的市場準(zhǔn)入門檻，使小額貸款公司得到了較好的發(fā)展，拓寬了農(nóng)村貸款資金供給渠道。

在省級(jí)政府出臺(tái)允許縣級(jí)試點(diǎn)設(shè)立小額貸款公司的情況下，可以由縣政府牽頭，組織自然法人、企業(yè)法人或其他社會(huì)組織，按照中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國人民銀行銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，設(shè)立小額貸款公司，界定小額貸款公司的地位，將大量的民間資本從幕后引向臺(tái)前，使其借貸行為規(guī)范化、透明化、合法化，作為現(xiàn)有信貸的補(bǔ)充，緩解農(nóng)戶貸款難的問題。

⑵發(fā)展村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行是新型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的主要試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，機(jī)制靈活，依托現(xiàn)有銀行金融機(jī)構(gòu)，可以為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供補(bǔ)充性的金融服務(wù)。因此，應(yīng)鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行推出農(nóng)戶聯(lián)保貸款、個(gè)人經(jīng)營貸款、小額信用貸款及個(gè)人創(chuàng)業(yè)貸款等，多層次、多樣化地滿足農(nóng)戶對(duì)資金的需求。

村鎮(zhèn)銀行具有靈活的貸款模式，而且村鎮(zhèn)銀行扎根于農(nóng)村，在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)往往比正規(guī)金融機(jī)構(gòu)更深入，更具有針對(duì)性，可以為農(nóng)戶提供更便捷的服務(wù)，更直接地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。因此，應(yīng)充分發(fā)揮村鎮(zhèn)銀行的本土優(yōu)勢，鼓勵(lì)村鎮(zhèn)銀行創(chuàng)新農(nóng)戶小額貸款產(chǎn)品。同時(shí)，注重對(duì)村鎮(zhèn)銀行的宣傳，為村鎮(zhèn)銀行的推廣打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

⑶農(nóng)村資金互助社。與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)相比，農(nóng)村資金互助社的組織運(yùn)作和業(yè)務(wù)開展等成本都較低，農(nóng)村資金互助社可以有效進(jìn)行資金余缺的調(diào)劑，較好地發(fā)揮農(nóng)村資金蓄水池的作用。一方面，要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村資金互助合作社的規(guī)范管理，并為其可持續(xù)發(fā)展提供必要的支持；另一方面，要繼續(xù)創(chuàng)建新的農(nóng)村資金互助社，加大農(nóng)村資金互助社的覆蓋范圍。

（三）優(yōu)化農(nóng)戶小額貸款發(fā)展的金融環(huán)境

⒈加大農(nóng)村金融教育力度。住在較偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民思想較為保守，對(duì)金融的認(rèn)識(shí)較少，雖然在生產(chǎn)經(jīng)營過程中缺少資金，但由于對(duì)農(nóng)戶小額貸款的認(rèn)識(shí)幾乎是一片空白，不可能做出貸款的決定，從而導(dǎo)致一些地區(qū)的農(nóng)戶小額貸款出現(xiàn)需求不足的現(xiàn)象。[6]

對(duì)此，相關(guān)部門應(yīng)該重視農(nóng)村金融教育，各市縣的工作人員以及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)深入農(nóng)村，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行金融知識(shí)的宣傳和普及，打破農(nóng)民與金融服務(wù)的心理隔閡，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融產(chǎn)品的推廣，及時(shí)將農(nóng)村金融的相關(guān)動(dòng)態(tài)傳達(dá)給農(nóng)戶。也可以通過媒體向農(nóng)戶宣傳相應(yīng)政策，如在電視上播放相關(guān)的公益廣告等。可以為農(nóng)戶建立專門的服務(wù)熱線，隨時(shí)為他們提供相關(guān)的咨詢。

⒉增強(qiáng)農(nóng)戶的信用意識(shí)。增強(qiáng)農(nóng)戶的信用意識(shí)，可以提升金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)的信心，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶提供小額貸款的積極性。

相關(guān)部門應(yīng)采取一定的措施，制定信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)定制度，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，深入調(diào)查研究，防止信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)定流于形式。要向農(nóng)戶宣傳信用村鎮(zhèn)建設(shè)和評(píng)定的意義，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶對(duì)信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)定的興趣，使他們能積極參與其中。信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評(píng)定結(jié)果應(yīng)該為農(nóng)戶小額貸款的實(shí)施提供參考，政府應(yīng)及時(shí)公布信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評(píng)定結(jié)果。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和小額貸款組織在開展農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)時(shí)對(duì)信用村鎮(zhèn)的村民提供更便利的服務(wù)，適當(dāng)增加信用村鎮(zhèn)農(nóng)戶的貸款額度。

⒊推進(jìn)農(nóng)戶個(gè)人征信系統(tǒng)建設(shè)。應(yīng)推進(jìn)農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)建設(shè)，培育涉農(nóng)評(píng)估機(jī)構(gòu)，形成一套規(guī)范化的評(píng)估體系，建立農(nóng)戶資信綜合評(píng)價(jià)體系，實(shí)行農(nóng)戶信用檔案及咨詢檔案的電子化管理，完善農(nóng)戶信用記錄。逐步實(shí)現(xiàn)銀行、公安、稅務(wù)等單位信息聯(lián)網(wǎng)，收集農(nóng)戶的基本信息，包括農(nóng)戶的家庭情況、經(jīng)營狀況、借貸情況、信用記錄、受教育情況、經(jīng)濟(jì)情況、經(jīng)營項(xiàng)目等，搭建起農(nóng)戶信用信息共享平臺(tái)。

農(nóng)戶信用信息共享平臺(tái)應(yīng)該向相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)和小額貸款機(jī)構(gòu)開放，為農(nóng)戶小額貸款的開展提供依據(jù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和小額貸款組織實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶信用信息共享。調(diào)動(dòng)各方面力量參與農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)的建設(shè)和完善。

（四）完善農(nóng)戶小額貸款擔(dān)保體系

由于農(nóng)戶小額貸款具有高風(fēng)險(xiǎn)、高成本的特點(diǎn)，因而完善農(nóng)戶小額貸款擔(dān)保體系也就成為一種必然。應(yīng)構(gòu)建多元化的農(nóng)戶信用擔(dān)保體系，為農(nóng)戶小額貸款的開展保駕護(hù)航。

⒈增加抵押擔(dān)保形式。農(nóng)村的房屋沒有土地使用證和房產(chǎn)證，無法做貸款抵押品；土地作為抵押品在法律上也存有爭議。而農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力又比較薄弱，難以提供傳統(tǒng)意義上規(guī)定的抵押品，因此，有必要增加抵押擔(dān)保形式，使抵押產(chǎn)品多樣化。政府可以鼓勵(lì)小額信貸機(jī)構(gòu)創(chuàng)新抵押和擔(dān)保方式，對(duì)生產(chǎn)要素進(jìn)行評(píng)估，將生產(chǎn)要素納入抵押體系之中。

⒉完善保險(xiǎn)政策。農(nóng)業(yè)受自然、市場波動(dòng)、政策等影響較大，面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。特別是蟲災(zāi)、水災(zāi)、旱災(zāi)等自然不可抗力因素，容易對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成重創(chuàng)，因此，有必要加大保險(xiǎn)支農(nóng)力度，為農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)提供一定的保障。

相關(guān)部門應(yīng)該加快完善以政府為主導(dǎo)、各種金融機(jī)構(gòu)參與的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，為其提供財(cái)政、稅收、資金等方面的配套扶持政策。政府可以針對(duì)支農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，將政策性與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系相結(jié)合，健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展和推廣涉農(nóng)保險(xiǎn)并對(duì)其給予一定的優(yōu)惠政策。 加快建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為農(nóng)戶貸款進(jìn)行擔(dān)保，解除小額貸款組織發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的后顧之憂。

我國農(nóng)戶小額貸款在近幾年取得了明顯成效，在未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將扮演更為重要的角色。然而，我國農(nóng)戶小額貸款仍處于探索階段。隨著農(nóng)戶小額貸款的發(fā)展，一些制約因素如經(jīng)營管理問題、政策環(huán)境問題等，對(duì)農(nóng)戶小額貸款的進(jìn)一步發(fā)展構(gòu)成了諸多障礙。對(duì)此，應(yīng)借鑒國際開展農(nóng)戶小額貸款的成功經(jīng)驗(yàn)并將其本土化，積極探索適合我國具體國情的農(nóng)戶小額貸款模式。改善內(nèi)外部環(huán)境，創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)戶小額貸款的進(jìn)一步發(fā)展。應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶小額貸款的實(shí)施情況，不斷調(diào)整戰(zhàn)略，創(chuàng)新解決思路，更好地發(fā)揮農(nóng)戶小額貸款對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持作用。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：The basic issues about “agriculture，countryside and farmers” all depend directly or indirectly on the support and development of rural finance.Farmer's micro-credit as an important part of the rural finance，whether it can operate effectively influenced the support for the issues of “agriculture，countryside and farmers” from rural finance to a certain extent.This article，combining with the actual situation，puts forward some proposals and countermeasures to solve the issues of Chinese farmer's micro-credit，including providing necessary system environment and policy support，increasing the money supply for farmer's micro-credit， improving the rural financial environment and perfecting the loan guarantee system of farmer's micro-credit.

Key words：the issues of “agriculture，countryside and farmers”；rural finance；farmer's micro-credit