包容性發(fā)展維度下的公共政策建構

閏彩霞　劉濤

摘 要：包容性發(fā)展是當前我國發(fā)展理念的新成果，也是我國發(fā)展方式的新轉變。包容性發(fā)展價值理念為我國公共政策的設計、建構和完善提供了價值參考和行為導向。在改革進入攻堅期與深水區(qū)的當下，我國公共政策的制定必須堅持包容性發(fā)展的價值理念，走包容性公共政策建構之路，從而化解利益矛盾與沖突。

關 鍵 詞：包容性發(fā)展；公共政策；價值；建構

中圖分類號：D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0035-06

收稿日期：2014-02-25

作者簡介：閏彩霞（1983—），女，山東德州人，華東理工大學馬克思主義學院博士，講師，研究方向為馬克思主義中國化、文明發(fā)展與社會現代化；劉濤（1984—），男，江西吉安人，華東理工大學馬克思主義學院博士，講師，研究方向為馬克思主義中國化、政治文明與政府治理。

黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵1]公共政策是黨和政府治理國家、管理社會事務和經濟文化事業(yè)的重要途徑。所以，“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施?！盵2]筆者認為，目前，改革已進入攻堅期與深水區(qū)，只有堅持包容性公共政策建構之路，才能有效推進國家治理體系與治理能力現代化，才能化解社會矛盾與沖突。

一、包容性發(fā)展的由來及理論釋義

包容性發(fā)展的概念是在2007年由亞洲開發(fā)銀行率先提出的“包容性增長”概念轉化而來的，其后被用于描述經濟社會建設與發(fā)展的狀況。2010年9月，胡錦濤同志在第五屆亞太經合組織人力資源開發(fā)部長級會議上發(fā)表了題為“深化交流合作，實現包容性增長”的致辭，強調了包容性發(fā)展的重要性，系統(tǒng)闡述了中國對包容性發(fā)展的認識和實現包容性發(fā)展的主要途徑。2011年4月，胡錦濤同志在博鰲亞洲論壇2011年年會開幕式上發(fā)表了以“包容性發(fā)展：共同議程與全新挑戰(zhàn)”為主題的演講，再一次表達了中國踐行包容性發(fā)展理念的決心，強調在經濟發(fā)展的同時，要不斷實現社會和諧發(fā)展與人的全面發(fā)展。因此，我們必須全面把握包容性發(fā)展豐富的理論內涵，即在發(fā)展目標、發(fā)展理念、發(fā)展方式和發(fā)展機制等方面區(qū)別于傳統(tǒng)發(fā)展。

（一）在發(fā)展目標上堅持以人為本

包容性發(fā)展將以人為本作為出發(fā)點和歸宿，努力實現發(fā)展成果由人民共享的奮斗目標。在中國范圍內，包容性發(fā)展就是要推動經濟發(fā)展回歸以人為本的發(fā)展要義。不單純追求GDP的增長，追求數字經濟，而是使經濟增長、社會進步與人民生活水平提高同步進行，實現經濟與人口、資源環(huán)境協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展。在世界范圍內，包容性發(fā)展就是要使全球化、地區(qū)經濟一體化帶來的利益和好處惠及所有國家，使經濟增長所產生的效益和財富惠及所有人群，特別是要惠及弱勢群體和欠發(fā)達國家，實現世界和平與和諧?！鞍菪园l(fā)展把轉變經濟增長方式與改善民生聯(lián)系起來，進一步明確了轉變發(fā)展方式的根本出發(fā)點是以人為本，而衡量轉變發(fā)展方式成功不成功、成效大小的一個根本標準就是看民生保障和改善的狀況?！盵3]“關心群眾生產生活，是堅持以人為本的必然要求，也是促進社會和諧的必然要求?！盵4]包容性發(fā)展要求大力推進以改善民生為重點的社會建設，努力實現基本公共服務均等化，將社會發(fā)展與經濟發(fā)展放到同等重要甚至更為重要的地位，強調經濟發(fā)展與民生改善、社會進步的內在聯(lián)系。

（二）在發(fā)展理念上堅持公平正義

“包容性發(fā)展實質上是一種在經濟增長過程中通過倡導和保證機會平等使增長成果能廣泛惠及所有民眾的發(fā)展理念和理論體系?！盵5]它與傳統(tǒng)的狹隘性發(fā)展模式的根本區(qū)別就在于注重發(fā)展的公平正義性，并將公平正義作為發(fā)展的首要理念?！皩崿F社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張，是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務?！盵6] 包容性發(fā)展堅持發(fā)展的公平性、公正性和共享性?！肮叫允侵干鐣娫趯崿F自己的人生價值方面機會均等；公正性是指社會公正，表現為公共政策的合理性和公共權力運行的合法性，目的是實現社會正義；共享性是指社會公眾都能平等地享受到經濟和社會發(fā)展的成果。”[7]包容性發(fā)展不僅要實現發(fā)展機會的公平正義、發(fā)展過程的公平正義，而且要實現發(fā)展結果的公平正義。胡錦濤同志指出：“實現包容性發(fā)展要堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發(fā)展機會，不斷消除人民參與經濟發(fā)展，分享經濟發(fā)展成果方面的障礙；堅持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”。[8]此外，包容性發(fā)展從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題出發(fā)，強調加大調整初次分配和再分配結構的力度，實現工資增長與勞動生產率同步提高、居民收入增長與經濟增長同步進行，從而確保發(fā)展的普惠共享性，不斷推進社會主義公平正義價值的實現。

（三）在發(fā)展方式上堅持全面協(xié)調可持續(xù)

包容性發(fā)展以加快發(fā)展方式的轉變?yōu)橹骶€，將轉變經濟發(fā)展方式貫穿到經濟社會發(fā)展的整個過程和全部領域。“包容性發(fā)展重視經濟發(fā)展，但這種發(fā)展一定是一種全面協(xié)調的發(fā)展，而不僅僅局限在經濟增長之上?！盵9]它與“科學發(fā)展觀”、“和諧社會”、“小康社會”等創(chuàng)新理念一脈相承，是推動科學發(fā)展，促進社會和諧及全面建設小康社會的應有之義。

所謂包容性發(fā)展，一是強調發(fā)展的全面性。在個人方面，包容性發(fā)展不僅注重人的物質層面、文化層面的發(fā)展，而且更加重視人的精神層面的發(fā)展。在社會方面，包容性發(fā)展強調經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面的協(xié)調發(fā)展。黨的十八黨報告提出的中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總布局，就是要推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設共同發(fā)展。二是強調發(fā)展的協(xié)調性。回顧我國的發(fā)展歷程可以看出，傳統(tǒng)發(fā)展道路具有明顯的發(fā)展傾向性和選擇性的特征，容易導致發(fā)展的不協(xié)調、不平衡。而包容性發(fā)展經歷了由強調經濟發(fā)展、忽視社會發(fā)展到經濟發(fā)展與社會發(fā)展同步進行再到更加注重以改善民生為重點的社會建設轉變的歷程。在轉變過程中，包容性發(fā)展強調經濟社會發(fā)展的協(xié)調性、區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性、城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調性、經濟發(fā)展與人的發(fā)展以及與生態(tài)環(huán)境發(fā)展的協(xié)調性，尤其更加注重社會事業(yè)的發(fā)展。三是強調發(fā)展的可持續(xù)性。“包容性發(fā)展要求將經濟、社會、生態(tài)協(xié)調發(fā)展融入可持續(xù)發(fā)展之中。”[10]包容性發(fā)展致力于轉變經濟發(fā)展方式，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)保護型社會。它不僅注重發(fā)展的當前效應、整體效應，而且注重發(fā)展的長遠效應、持久效應；并將長遠效應、持久效應作為檢驗當前發(fā)展成果的重要依據，從而實現以人為本、全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的目標。如下圖所示：

（四）在發(fā)展機制上堅持多元參與

多元參與是包容性發(fā)展的關鍵。與傳統(tǒng)發(fā)展模式對發(fā)展主體的規(guī)定不同，包容性發(fā)展強調發(fā)展主體的多元性，摒棄傳統(tǒng)發(fā)展主體的單一性思維。傳統(tǒng)發(fā)展認為政府才是經濟社會發(fā)展的真正主體，發(fā)展是政府的事情，而市場社會主體是管理的對象。這不僅導致了政府發(fā)展責任的超載與政府職能越位，而且容易導致政府失靈、公信力下降。

“一個體現并促進公平、效率和合作的良好的社會治理模式，應包括三種激勵機制，即政府機制（體現公平與正義）、市場機制（體現競爭與效率）和社會機制（體現信任與合作）?！盵11]包容性發(fā)展致力于三種機制共同建構、共同發(fā)展、共同作用。“當前經濟社會建設的實踐強調，尤其要更好地發(fā)揮公眾和社會組織在社會公共事務管理中的作用。”[12]實踐證明，市場不是萬能的，政府也不是萬能的，這就需要政府、市場、公眾三者通力合作，相互配合。“包容性發(fā)展要求深入研究社會管理規(guī)律，加強社會管理體制的建設和創(chuàng)新，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。”[13]更為強調社會各主體在經濟社會發(fā)展和管理中的作用，指出社會各主體不僅有權參與發(fā)展目標的設計和制定，而且有權監(jiān)督發(fā)展政策的貫徹落實，還有權參與發(fā)展成果的考核、分配與處理。黨的十八黨報告將“法制保障”納入到這種管理格局當中，為社會各主體參與公共事務的治理提供了保障。

二、當前公共政策制定中存在的價值困境

“從公共政策的本質看，公共政策是政府輸出的公共產品，其目的就是解決公共問題，為公眾提供公共產品、配置公共資源、建構公共秩序、維護公共安全、處理公共危機、協(xié)調公共關系等?！盵14]它以追求公共利益、公共價值和公共目標為宗旨，但現實生活中公共政策的制定卻呈現出各種價值困境，如權力本位色彩濃厚、過分追求經濟增長、忽視政策制定中的公眾參與以及政策的片面性等。

（一）人本關懷的缺失

“一個國家、一個民族要發(fā)展起來，必須銳意改革、著力發(fā)展、堅持開放、以人為本、促進和諧。”[15]在公共政策的制定和實施過程中必須堅持人本關懷的價值理念，高度重視和解決人民群眾最現實、最關心、最直接的利益問題，正確反映和兼顧不同群體的利益，妥善協(xié)調各方利益關系。然而，我國是一個具有幾千年封建思想的后發(fā)外生型現代化國家。在由傳統(tǒng)社會向現代社會轉型的過程中，權本位、官本位、金本位思想仍根深蒂固，深刻影響了各項發(fā)展政策的制定與實施。不僅容易導致公共政策人本關懷價值的泯滅，而且容易導致公共政策的缺位、錯位、失位、越位。在傳統(tǒng)的狹隘發(fā)展理念的指導下，公共政策以權力和資本為導向，具有鮮明的傾向性和選擇性的特征，通過政策所實現的利益與價值分配不科學、不合理，往往被強勢團體和利益集團所占有。正如著名學者景躍進所說的那樣：“由于過去非包容性的發(fā)展，加之制度的缺陷等多重因素，導致了經濟與社會發(fā)展的錯位，以及不同利益主體在利益關系上的對立甚至仇視。”[16]

（二）過分追求經濟增長

從本質上講，公共政策強調機會公正、結果公正以及過程公正的辯證統(tǒng)一。機會公正是基礎，結果公正是目標，過程公正是關鍵，三者統(tǒng)一于公共政策制定與實施的實踐中。但是，在傳統(tǒng)發(fā)展模式中，一方面，政府對公共政策認識不到位，投入不足，公共政策制定不科學、落實不到位；另一方面，政府過分強調公共政策的經濟效益，忽視其社會效益，尤其是尋租行為使公共政策偏離了公平正義的價值取向，即重視經濟增長效益，忽視社會發(fā)展效益。經濟原則或者資本原則作為經濟領域的運行規(guī)則，日益滲透到政治、文化、社會生活等各個領域，深刻影響了公共政策的公共價值取向，導致了社會公平正義的缺失?！百Y本原則一旦侵入政治領域，容易產生權錢交易、政治腐化、公信力下降；資本原則一旦侵入社會生活領域，容易帶來公平正義喪失、社會風氣下降、倫理道德敗壞；資本原則一旦侵入文化領域，容易帶來文化墮落、文明消退；資本原則一旦侵入生態(tài)領域，容易帶來生態(tài)破壞、環(huán)境惡化?！盵17]

（三）社會發(fā)展的非可持續(xù)性

“隨著人類社會的進步，社會的發(fā)展已不再是人們自發(fā)行動的結果，而越來越體現為在政府的公共政策引導下的自覺行為下的產物，社會發(fā)展與公共政策的關系越來越密切?！盵18]各個領域（經濟、政治、文化、社會、生態(tài)）的公共政策是各個領域發(fā)展的行為導向，共同構成公共政策體系，目的是推進各個領域的可持續(xù)發(fā)展。然而，在傳統(tǒng)發(fā)展理念的指導下，經濟價值在公共政策中扮演著極其重要的角色，致使公共政策體系帶有濃厚的經濟色彩或資本色彩，如土地政策、住房保障政策（拆遷與征地）等在市場經濟體制下陷入了復雜的經濟利益糾葛之中，致使政策的公共價值、公共利益屈服于私人利益、集團利益。這種不科學、不合理的公共政策體系只注重經濟領域的發(fā)展，忽視經濟、政治、文化、社會的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，忽視人與自然和諧相處，最終不利于可持續(xù)發(fā)展目標的實現?！岸舱叻治鲈谀繕巳∠蛏媳仨氁詸M向的代內公平促進經濟、社會的當前發(fā)展，從而為未來發(fā)展準備條件；以縱向的代際公平保障經濟、社會未來不間斷的發(fā)展?！盵19]

（四）公眾參與陷入危機

在現代民主政治生活中，公眾參與公共政策的制定與實施是憲法賦予的合法權利，它有利于促進公共政策的科學性與民主性。然而，在“強政府-弱市場-缺社會”的格局中，政府將公共政策行為作為封閉性活動，將其它社會團體、民間組織、社會公眾排除在外，不僅侵害了公眾參與的合法權益，而且容易導致公共政策的非公共性，致使其成為部分利益群體的特有權利。突出的表現是：政府對公眾參與公共政策制定的認識不到位，認為國家治理與社會治理只是政府的事；與之相伴隨的是公眾參與渠道不暢通，公眾僅能通過政府設置的聽證會、發(fā)布會、座談會等合法形式進行參與，且參與地位處于非平等狀態(tài)。這些問題與公共政策本身所具有的價值背道而馳，也阻礙了政治民主化建設的進程。此外，由于信息透明度、內容確定性、進程指定性、結果傾向性以及地位非平等性等因素的大量存在，還導致了公眾參與流于形式，隨意性較強，其作用難以發(fā)揮。

三、以包容性發(fā)展為引領，推進包容性公共政策的建構

當前，包容性發(fā)展正逐漸成為我國“十二五”時期的主導發(fā)展理念和社會建設的主導思想。建構公共政策必須堅持包容性發(fā)展的價值理念，走包容性公共政策建構之路。具體地講，就是以包容性價值為引領，堅持以人為本、保障公平正義、促進長效發(fā)展、擴大公眾參與。

（一）堅持以人為本的建構宗旨

以人為本不僅是包容性發(fā)展的價值目標，也是公共政策人本關懷價值的體現，是包容性公共政策的建構宗旨。包容性發(fā)展注重以人為本，突出解決民生問題，把經濟發(fā)展與民生改善緊密結合起來。堅持以人為本，就是在公共政策建構中要推進政府本位向社會本位轉變、物本主義向人本主義轉變。政府本位、物本主義是傳統(tǒng)公共政策建構中政府的優(yōu)先思路選擇。尤其是政府在公共政策建構中處于絕對的主導地位，容易導致政府從自身利益出發(fā)單純追求政策的物本效應，忽視政策的人本效應。

在當前經濟轉軌時期，黨和國家提出不斷加強以改善民生為重點的社會建設，社會建設與經濟建設處于同等重要甚至更為重要的地位。所以，公共政策的建構應該堅持以人為本、以社會為本。“貫徹落實以人為本的要求，必須始終實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展?！盵20]一是提高服務意識。公共政策是黨和國家制定和實施的戰(zhàn)略，目的是為了推動經濟社會的發(fā)展和進步。它不是為某些利益群體謀取經濟利益，而是為最廣大人民群眾的根本利益服務。二是將是否堅持以人為本作為衡量公共政策建構的核心指標。公共政策效應涉及整個社會和全體公眾，聚合起來就是以社會為本與以人為本。這就要求進一步細化以人為本的指標，尤其要將人民群眾滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成作為評估依據。三是健全責任追究機制，嚴肅處理公共政策違法違規(guī)行為。公共項目與公共工程是公共政策功能的實現載體，針對公共項目與公共工程中的違法違規(guī)行為，要嚴厲追究責任人及相關人員的行政責任與法律責任并形成常態(tài)化機制。

（二）樹立公平正義的建構理念

公平正義是人類社會追求的目標，是社會發(fā)展進步的顯著標志，是包容性公共政策的建構理念。只有體現公平正義的公共政策，才能得到人民的擁護和支持。在現實生活中，住房、醫(yī)療、就業(yè)、教育、財富分配等公共服務問題是影響社會公平正義的焦點問題。雖然黨和國家出臺了一系列公共政策，也增加了公共產品與公共服務的供給量，但是這些政策在制定與實施的過程中仍具有一定的選擇性與傾向性，導致公共服務非均衡化現象依然存在。包容性發(fā)展將公平正義作為自己的發(fā)展理念，倡導公共服務均等化，與公共政策達到內在統(tǒng)一。建構包容性公共政策就是要加大公共服務均等化的力度，為促進社會公平與正義提供強大的基礎平臺。

推進公共服務均等化，一要完善公共財政制度，為公共服務均等化提供經費保障。不斷加大財政轉移支付力度，尤其對偏遠地區(qū)、西部少數民族地區(qū)、農村地區(qū)要給予大力支持，保障公眾平等享受發(fā)展成果。二要創(chuàng)新公共服務體制與機制。努力改進公共服務方式，建立公共產品、公共服務供給的社會與市場參與機制。通過公共部門、社會組織、企業(yè)與家庭的合作，提高公共服務質量與效益。三要健全以權利公平、機會公平、規(guī)則公正、分配公正為主要內容的社會保障體系。不斷擴大社會保障覆蓋面，提高社會保障水平，健全社會救助體系，大力發(fā)展社會福利事業(yè)和慈善事業(yè)等。

（三）確立長效發(fā)展的建構目標

長效發(fā)展從本質上說就是全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，與科學發(fā)展觀內在統(tǒng)一，是包容性公共政策建構的目標。傳統(tǒng)發(fā)展模式只強調經濟發(fā)展尤其是GDP的增長速度，這種單一經濟增長理念與包容性發(fā)展理念背道而馳。包容性發(fā)展在強調經濟發(fā)展的同時，更加注重以改善民生為重點的社會建設，大力推進民生型社會事業(yè)發(fā)展，尤其是不斷推進經濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明“五位一體”建設，實現發(fā)展的長效性。

在包容性發(fā)展視野下，建構包容性公共政策、促進長效發(fā)展要從以下三個方面入手：一是公共政策的建構必須以科學發(fā)展觀為指導。正確處理好經濟發(fā)展、社會建設、人口增長、資源消耗、環(huán)境保護的關系，即“積極推動經濟社會又好又快發(fā)展?！盵21]二是建立科學、合理的公共政策體系。公共政策體系是由經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領域的公共政策方針、內容、結構等構成的。各領域的政策內容與結構密切聯(lián)系，辯證統(tǒng)一，共同發(fā)展。要打破傳統(tǒng)公共政策體系內部各自為陣、結構不合理甚至某一部門的政策壓倒其它政策的格局，建立各政策部門之間相互協(xié)調、共同合作的新格局。三是正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關系。公共政策科學與否、健全與否，其檢驗標準是成果的分配與共享、社會公平正義以及安定和諧。因此，必須增強改革成果的普惠共享性，“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，[22]從而維護社會穩(wěn)定、促進長效發(fā)展。

（四）擴大公眾參與的建構基礎

公共政策事關整個社會和公眾的切身利益，公眾有權利對與自身利益相關的公共政策表達自己的訴求與意見。這是憲法賦予的合法權益，也是包容性公共政策的建構基礎。在現代民主政治生活中，只有納入公眾參與機制，公共政策的科學性、民主性與合法性才能得以保障，公共政策的包容性價值才能得以實現。

包容性發(fā)展強調經濟社會的建設與發(fā)展離不開廣大社會公眾的參與，倡導健全公眾參與機制，以增強公眾參與的效能，即公共政策的建構必須以公眾參與為基石。一要不斷拓寬公眾參與渠道。“堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度等，不斷豐富民主的形式，健全一系列具體制度，以保障更多公民有機會參與政治，使政府制定的政策更加科學化和民主化?！盵23]不斷優(yōu)化民意表達機制，拓寬利益表達渠道，將更多的公眾納入到公共政策的制定中來，使其充分表達自己的意愿與需求。健全聽證制度，確保決策的問題與內容是公眾密切關心的，確保聽證的真實性、可靠性。二要日益完善政府信息公開制度。政府信息公開是公眾參與公共政策制定的重要保障。大力推動政府與公眾互動的信息公開模式建設，徹底改變政府主導信息公開的體制和模式，將公眾納入到政府信息公開的全過程。加大電子政務建設的力度，加強黨務公開和政務公開，有效規(guī)范網絡和媒體行為，保障公眾知政、議政的權利和機會。三要推進公眾組織化建設?！肮娚鐣M織不僅能夠整合公眾離散化的利益表達與訴求，而且還能提供一個制度化的國家與社會利益協(xié)商的平臺與機制，有效制衡國家權力，緩解國家與社會之間的摩擦與矛盾?！盵24]這就要求不斷改善公眾組織化建設的政策環(huán)境、制度環(huán)境、法律環(huán)境，增強公眾組織的主體性、自治性與參與性，提升公眾參與的效能感。

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：Inclusive development is a new achievement of development concept in current China，and it is also a new change of our development approaches.Inclusive development concept provides important reference value and behavior-oriented for the design，the construction and the perfection of public policies.As the reform steps into crucial period and deep-water area，public policy making must adhere to the values of inclusive development.To construct inclusive public policies can resolve the interest contradiction and conflict.

Key words：inclusive development；public policy；value；construction