改革開放以來我國區(qū)域規(guī)劃工作的歷史演進與經驗啟示

段娟

摘要：改革開放以來，我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展和演變大致經歷了四個階段：一是20世紀80年代初編制和實施地區(qū)國土開發(fā)整治規(guī)劃階段，二是20世紀80年代中后期編制和實施經濟協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃階段，三是20世紀90年代編制和實施大經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃階段，四是2000年至今編制和實施不同層級與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃階段。我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展和演變彰顯了區(qū)域規(guī)劃在加強政府宏觀調控、完善區(qū)域政策體系、促進生產力空間布局不斷優(yōu)化和推動區(qū)域一體化進程等方面發(fā)揮的重要作用。因此，總結區(qū)域規(guī)劃工作的基本規(guī)律和經驗教訓，能夠為今后更好地完善區(qū)域規(guī)劃的編制和更有效地發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃在宏觀調控中的作用提供參考借鑒。

關鍵詞：區(qū)域規(guī)劃；區(qū)域政策；區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；改革開放

中圖分類號：F207文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）09-0038-07

區(qū)域規(guī)劃是時代發(fā)展的產物，是社會進步的一種標志，是國家和地區(qū)調控區(qū)域發(fā)展的一種手段。①1956—1960年，我國早期的區(qū)域規(guī)劃工作開始起步，其后隨著“文化大革命”的爆發(fā)，受政治形勢的影響，區(qū)域規(guī)劃工作一度處于停滯狀態(tài)。改革開放后，隨著國內外形勢的變化，為貫徹落實國民經濟總體計劃，我國借鑒國外國土整治規(guī)劃的經驗，開始編制包括國土規(guī)劃在內的多種類型的區(qū)域規(guī)劃。20世紀90年代，隨著社會主義商品經濟向社會主義市場經濟轉變，整個國民經濟管理朝著加強宏觀調控、微觀放開搞活的方向發(fā)展，各級政府在區(qū)域經濟發(fā)展中獲得了更多的自主權，對其管理水平提出了更高的要求，迫切需要區(qū)域發(fā)展規(guī)劃以嶄新的面目、豐富的內涵和較強的適應性去指導市場經濟的發(fā)展，②區(qū)域規(guī)劃工作由此得到蓬勃發(fā)展。

一、改革開放以來我國區(qū)域規(guī)劃工作的歷史回顧

改革開放以來，我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展和演變大致經歷了以下四個階段：

1.20世紀80年代初：編制和實施地區(qū)國土開發(fā)整治規(guī)劃

中共十一屆三中全會以后，國家在區(qū)域經濟發(fā)展的指導思想上發(fā)生重大轉變，即從片面追求平衡發(fā)展方針開始逐步轉向揚長避短、發(fā)揮各地區(qū)的經濟優(yōu)勢、搞好地區(qū)間的分工協(xié)作，促進國民經濟更快發(fā)展的方針。1980年中共中央發(fā)布13號文件，作出關于開展區(qū)域規(guī)劃工作的決定。文件指出：區(qū)域規(guī)劃可以先從重點建設地區(qū)和重要工業(yè)基地做起。要根據各省市區(qū)發(fā)展國民經濟的任務，在一定區(qū)域范圍內搞好生產力的合理配置，安排好各部門之間的協(xié)作關系。區(qū)域規(guī)劃的方針是“揚長避短，發(fā)揮優(yōu)勢”③。

1980年7月，國務院頒發(fā)《關于推動經濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，提出推進原料產地與加工地、企業(yè)之間的橫向經濟聯(lián)合，并提出“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護競爭、促進聯(lián)合”④的方針。

1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展的第六個五年計劃（1981—1985）》⑤，首次專門列出“地區(qū)經濟發(fā)展計劃篇”，把全國劃分為東部沿海、內陸、邊遠少數(shù)民族三種不同類型地區(qū)，并提出各類地區(qū)的發(fā)展方針。在經濟總體布局上，糾正過去偏重內陸地區(qū)建設、忽視沿海地區(qū)發(fā)展的傾向，轉為一方面著重發(fā)揮沿海地區(qū)的經濟技術優(yōu)勢，一方面有步驟有計劃地開發(fā)內陸和少數(shù)民族不發(fā)達地區(qū)的資源，同時積極推進地區(qū)之間和各地區(qū)內部的橫向聯(lián)合，通過自下而上、平等協(xié)商的方式建立眾多不同層次的區(qū)域性經濟組織。

“六五”計劃規(guī)定編制部分地區(qū)國土開發(fā)整治規(guī)劃，首先是編制以上海為中心的長江三角洲的經濟區(qū)劃，以山西為中心包括內蒙古西部、陜北、寧夏、豫西的煤炭、重化工業(yè)基地的經濟區(qū)劃。按照“六五”計劃的戰(zhàn)略部署，20世紀80年代初，我國的區(qū)域規(guī)劃工作從以下方面展開：

第一，建立一批多層次、多形式的跨行政區(qū)區(qū)域合作組織，如西南五省六方協(xié)作區(qū)、沿黃河經濟協(xié)作區(qū)、長江沿岸城市市長聯(lián)席會議、長株潭經濟區(qū)等。區(qū)域合作組織的建立，加強了不同行政區(qū)之間的物資協(xié)作、技術協(xié)作和經濟聯(lián)合，區(qū)域合作組織共同探索一些重大的和中長期的區(qū)域發(fā)展問題，促進了區(qū)域規(guī)劃工作的開展。

第二，借鑒國外國土規(guī)劃的理念編制部分地區(qū)國土開發(fā)整治規(guī)劃。國家及各地區(qū)成立了專門的職能機構組織開展規(guī)劃工作，組織編制全國國土開發(fā)總體規(guī)劃以及專項的涉及國土開發(fā)、利用、整治和保護的區(qū)域規(guī)劃。國土規(guī)劃包括10個方面的內容：自然條件和國土資源的綜合評價，社會經濟現(xiàn)狀分析和遠景預測、國土開發(fā)整治的目標和任務、自然資源開發(fā)的規(guī)模布局和步驟、人口和城市化、交通通訊動力和水源等基礎設施的安排、國土整治和環(huán)境保護、綜合開發(fā)的重點區(qū)域經濟規(guī)劃、國土規(guī)劃的客觀效益評價、國土規(guī)劃的實施措施。⑥在具體實施中，我國首先啟動了上海為中心和以山西為中心的地區(qū)經濟規(guī)劃。對包括工業(yè)、農業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、內外貿易、旅游等行業(yè)在內的上海綜合經濟區(qū)而言，在編制規(guī)劃時，既考慮了全國對上海經濟區(qū)的要求，也從上海經濟區(qū)的自然條件、工業(yè)基礎、農牧漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、工業(yè)原材料來源、能源與運輸條件、勞動力與科學技術條件等實際情況出發(fā)，對上海經濟區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略方向以及各行業(yè)的綜合發(fā)展進行了合理安排。對于山西能源基地建設綜合經濟規(guī)劃的研究，在對山西能源基地的有利條件和局限因素進行深入分析的基礎上，根據國家對能源的要求以及山西省內各地區(qū)資源地域組合的特殊性、經濟發(fā)展條件的類似性、經濟發(fā)展方向的一致性和區(qū)內區(qū)際聯(lián)系的合理性，規(guī)劃了省內各地區(qū)經濟發(fā)展的主要方向和各個地區(qū)的經濟特征。此外，國家還編制了以京津唐，沈陽、武漢、重慶、廣州、西安為中心的中央一級或省一級的區(qū)域規(guī)劃。同時，也逐步開展了省以下的區(qū)域規(guī)劃工作，如吉林的松花湖地區(qū)，浙江的寧波濱海地區(qū)，湖北宜昌地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃編制工作都開始逐步實施。

該時期啟動的第一輪國土規(guī)劃工作，針對過去我國基本建設管理工作中存在的只管基本建設項目的弊端，在對影響國民經濟發(fā)展的自然資源、勞動資源和社會經濟資源進行綜合考察的基礎上，全面系統(tǒng)地摸清了我國的國情和區(qū)情，為合理編制國土總體規(guī)劃提供了科學依據；提出了國土開發(fā)布局的總體構想，謀劃了重點經濟帶或重點經濟區(qū)域發(fā)展的生產力布局問題；將保護環(huán)境、不斷提高環(huán)境質量與地區(qū)經濟綜合發(fā)展結合起來，推動了國土開發(fā)過程的生態(tài)環(huán)境問題的研究，為社會主義現(xiàn)代化建設堅持從我國國情出發(fā)，合理開發(fā)利用各地區(qū)國土資源，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜地發(fā)展國民經濟創(chuàng)造了良好條件。

2.20世紀80年代中后期：編制和實施經濟協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃

20世紀80年代中期，經濟技術梯度推移理論被引入中國，并成為國家決策結構劃分經濟地帶和制定區(qū)域發(fā)展政策的重要依據。1985年9月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》中第一次將全國劃分為東部、中部、西部三個經濟地帶，指出要正確處理我國東部、中部、西部三個經濟地帶的關系，充分發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢和發(fā)展它們相互間的橫向經濟聯(lián)系，逐步建立以大城市為中心的、不同層次、規(guī)模不等、各有特色的經濟區(qū)網絡。⑦

1986年4月，六屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃（1986—1990）》中，進一步提出了建設全國經濟區(qū)網絡的設想：進一步推動上海經濟區(qū)、東北經濟區(qū)、以山西為中心的能源基地、京津唐地區(qū)、西南“四?。▍^(qū)）五方”地區(qū)等全國一級經濟區(qū)網絡的形成和發(fā)展；形成以省會城市和一批口岸與交通要道城市為中心的二級經濟區(qū)網絡。這些城市，要敞開大門，同周圍中、小城市和地區(qū)發(fā)展廣泛的橫向經濟聯(lián)系，增強輻射力，形成范圍不同各具特色的經濟區(qū)；發(fā)展以省轄市為中心的三級經濟區(qū)網絡。各省、自治區(qū)直轄的城市，要根據各自的地位和條件，同周圍的縣城、集鎮(zhèn)以至農村加強聯(lián)系，促進城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間貿易的發(fā)展，積極發(fā)展各種形式的經濟技術聯(lián)營與協(xié)作，開展技術交流，信息咨詢和人才培養(yǎng)等多種形式的服務工作。⑧

按照“七五”計劃的部署，20世紀80年代中后期開始，區(qū)域規(guī)劃工作的重點圍繞經濟協(xié)作區(qū)展開。國家先后成立了上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室、東北經濟區(qū)規(guī)劃辦公室、山西為中心的能源基地規(guī)劃辦公室，我國又開始進入一個新的區(qū)域規(guī)劃階段。

1982年底，國務院決定成立以山西為中心的能源基地規(guī)劃辦公室。規(guī)劃辦公室的主要任務是負責制定基地內的經濟、社會發(fā)展規(guī)劃，加速開發(fā)和建設我國的能源基地；協(xié)調基地內部之間、地區(qū)之間、地區(qū)與部門之間的關系，使基地同全國經濟的發(fā)展緊密結合起來。

1983年3月，國務院上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室正式成立。規(guī)劃辦的主要任務是解決條塊矛盾，解放生產力，形成區(qū)域內不同形式的經濟聯(lián)合組織；發(fā)揮上海作為全國經濟中心的作用，大力發(fā)展高、精，尖，新的加工工業(yè)和出口產品，為周圍地區(qū)和全國各地提供高質量多功能的服務。

1985年9月，國務院將東北能源交通規(guī)劃辦公室改為東北經濟區(qū)規(guī)劃辦公室。規(guī)劃辦公室的主要任務是制定地區(qū)的經濟、科技、社會發(fā)展規(guī)劃以及國土規(guī)劃；組織和推動跨省區(qū)、跨部門的橫向經濟聯(lián)合；對宏觀經濟中的一些長遠性、戰(zhàn)略性重大問題深入調查研究，提出意見供國家決策。

上述三個經濟區(qū)辦公室的成立，推動了20世紀80年代中后期經濟協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃的順利開展。如上海經濟區(qū)辦公室積極探索區(qū)域橫向經濟聯(lián)合方式；協(xié)調區(qū)內能源建設；制定《上海經濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出要充分發(fā)揮中心城市作用，打破條塊分割，把橫向經濟聯(lián)系更好地組織起來，逐步形成以大中城市為依托的、不同規(guī)模的、開放式、多層次、網絡型的經濟區(qū)。東北辦公室努力提高區(qū)域內城市的組織程度，把各城市的分工、協(xié)作及各種形式的聯(lián)合推向新的水平；加強了區(qū)內連結城鄉(xiāng)的各種交通運輸及通信設施的建設，增強了城市的各種功能，充分發(fā)揮各級城市的多種服務作用；制定了能源、交通和老企業(yè)技術改造規(guī)劃以及一些重點地區(qū)的國土規(guī)劃，對黑龍江東部、內蒙古東部、吉林琿春、遼寧中部等地區(qū)的煤、電、運建設問題提出了可行性方案。以山西為中心的能源基地規(guī)劃辦公室在山西與基地五省區(qū)開展橫向經濟聯(lián)合上取得較大進展，其特點是由過去的以物易物、協(xié)作加工，發(fā)展為通過物資協(xié)作，引進資金、引進技術、引進人才；由一次性、臨時性協(xié)作，向長期，穩(wěn)定的方向發(fā)展，初步呈現(xiàn)了多層次、多渠道、多形式的協(xié)作局面。⑨應該說，該時期由國務院牽頭組織開展的區(qū)域規(guī)劃工作，在一些重大問題上促進了各地區(qū)達成基本共識；通過加強地區(qū)內的橫向經濟聯(lián)合，協(xié)調了各行政區(qū)之間的利益關系，促進了區(qū)域合作。

3.20世紀90年代：編制和實施大經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃

20世紀90年代初，面對區(qū)域經濟發(fā)展失衡引發(fā)的諸多負面效應，依據國內外經濟政治和社會形勢的新變化，對中國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略適時進行調整和完善，確保中國經濟持續(xù)快速協(xié)調發(fā)展，已成為中央領導集體所面臨的新課題。中共中央關于制定“八五”計劃的建議及七屆全國人大四次會議批準的《國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》提出，生產力的合理布局和地區(qū)經濟的協(xié)調發(fā)展，是中國經濟建設和社會發(fā)展中一個極為重要的問題。中國地域遼闊，各地區(qū)經濟發(fā)展和資源分布很不平衡。正確處理全國經濟發(fā)展與地區(qū)經濟發(fā)展之間以及地區(qū)經濟之間的關系，不僅關系到各種優(yōu)勢的發(fā)揮和經濟的合理發(fā)展，而且關系到國家的統(tǒng)一和全國各民族的團結。因此，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展、利益兼顧、共同富?！雹獾脑瓌t，進一步改善地區(qū)經濟結構和合理布局生產力，從國民經濟整體效益出發(fā)，加強對中國地區(qū)經濟發(fā)展的宏觀規(guī)劃，實現(xiàn)資源的合理利用和優(yōu)化配置；在全國統(tǒng)一市場經濟的前提下，充分發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，促進地區(qū)經濟的合理分工與協(xié)作；合理調整不同地區(qū)和產業(yè)的比較利益，促進地區(qū)經濟的協(xié)調發(fā)展。

1996年3月，“九五”計劃和2010年遠景目標綱要指出，要按照市場經濟規(guī)律和經濟內在聯(lián)系以及地理自然特點，突破行政區(qū)劃界限，在已有經濟布局的基礎上，以中心城市和交通要道為依托，逐步形成7個跨省區(qū)市的經濟區(qū)域。進一步發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢，發(fā)展各具特色的優(yōu)勢產業(yè)。

根據“八五”計劃和“九五”計劃的部署，國家開始重視大經濟區(qū)的規(guī)劃工作，通過編制和實施大經濟區(qū)規(guī)劃，不斷擴大跨地區(qū)的經濟聯(lián)系。原國家計委牽頭啟動了全國七大經濟區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的編制工作。如西南和華南部分省區(qū)區(qū)域規(guī)劃工作于1990年啟動，1992年經國務院批復并實施。規(guī)劃的實施打通了西部通達沿海地區(qū)的通道，促進了廣西北海、欽州、防城等地區(qū)的港口建設以及云貴桂高速公路建設，同時也促進了西南地區(qū)的農業(yè)及熱帶、亞熱帶作物的發(fā)展以及水電開發(fā)、能源和有色金屬工業(yè)的發(fā)展。

西北地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃在1993年經國務院批準轉發(fā)，主要涉及西北地區(qū)經濟發(fā)展的指導思想及目標、重點任務、經濟布局和政策措施等內容。如加強與中亞國家合作、加快發(fā)展能源和原材料工作、改善交通和水利等。

環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域規(guī)劃于1994年由國務院批復轉發(fā)，主要謀劃了京津和山東的機械電子工業(yè)和金融商貿等服務業(yè)，天津、山東的港口業(yè)和海洋漁業(yè)，山西、內蒙古的煤炭及電力工業(yè)基地建設、旅游業(yè)發(fā)展以及該區(qū)域交通水利發(fā)展、渤海灣的生態(tài)環(huán)境保護等問題。

長江三角洲及長江沿岸地區(qū)區(qū)域規(guī)劃于1995年以中央文件的名義轉發(fā)，該規(guī)劃提出以浦東為龍頭推動三角洲及長江沿岸地區(qū)開發(fā)開放的要求。規(guī)劃內容較全面，涉及包括石化、鋼鐵、化工、建材等原材料加工的、高技術的、輕工紡織的、食品工業(yè)的，長江水道和公路交通發(fā)展、國際金融貿易信息及上海航運及物流中心服務業(yè)發(fā)展等與生產力水平多層次、產業(yè)結構多樣化發(fā)展相關的問題。

東北地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃1996年完成編制工作，該規(guī)劃提出了關于國有經濟的轉軌及石油、鋼鐵、煤炭、電力等大型國有企業(yè)改組改制問題，資源枯竭地區(qū)的經濟轉型問題，加快沿邊開發(fā)開放的問題，建立農業(yè)大基地的問題等。

該時期的區(qū)域規(guī)劃工作由國務院部署開展，原國家計委負責牽頭組織，編制依據明確，組織動員力度大，有力推動了規(guī)劃的順利實施。同時，該時期正好處于全國貫徹落實鄧小平南行講話的新階段，各地區(qū)都希望通過區(qū)域經濟聯(lián)合加快本地區(qū)發(fā)展，因此參與規(guī)劃制定和實施的積極性較高，推動了規(guī)劃的實施進程。當然，該時期的區(qū)域規(guī)劃工作也有諸多經驗教訓值得總結：大經濟區(qū)域規(guī)劃工作缺乏指導、跟蹤、監(jiān)督機制，影響了規(guī)劃實施成效的有效評價；規(guī)劃沒有很好地與國家當時的區(qū)域政策相配套。當時國家區(qū)域政策的實施對象主要是東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)等，而幾大經濟區(qū)域的政策體系多是一些支持性和鼓勵類的口號，針對性和可操作性不強，影響了實施的成效；由于存在行政區(qū)的體制障礙，地區(qū)之間仍然在重大項目上存在重復建設和惡性競爭，難以實現(xiàn)編制和實施區(qū)域規(guī)劃的最終目標。

4.2000年至今：編制和實施不同層級與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃

從新世紀開始，我國進入全面建設小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，區(qū)域發(fā)展面臨新的形勢和任務。2000年10月，“十五”計劃的建議指出，要實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)發(fā)展，合理調整地區(qū)經濟布局，促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展。2002年11月，黨的十六大把“地區(qū)差別擴大的趨勢逐步扭轉”作為全面建設小康社會奮斗目標的重要內容，提出我國東部、中部和西部各有側重的發(fā)展戰(zhàn)略，強調要加強東、中、西部經濟交流和合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展，形成若干各具特色的經濟區(qū)和經濟帶。

2003年10月，黨的十六屆三中全會在提出科學發(fā)展觀的同時，把包括統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展在內的“五個統(tǒng)籌”作為完善社會主義市場經濟體制的基本原則，把形成促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的機制作為未來發(fā)展的主要任務之一。

2005年10月，黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》在全面總結我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展實踐經驗基礎上，提出了全面系統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略：實施西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展。

2007年10月，黨的十七大報告把“城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調互動發(fā)展機制”和“主體功能區(qū)布局基本形成”納入實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標新要求中來，強調要進一步增強發(fā)展協(xié)調性，對推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展提出了更高要求。

2010年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》將主體功能區(qū)建設提升到國家戰(zhàn)略高度。2010年12月，國務院印發(fā)了新中國成立以來第一部全國性空間開發(fā)規(guī)劃——《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出要控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調的國土開發(fā)格局。

2012年11月，黨的十八大報告明確提出要繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)先推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。

隨著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實施和區(qū)域協(xié)調發(fā)展要求的不斷提高，區(qū)域規(guī)劃的探索和創(chuàng)新也相應進入到一個新的階段，一系列與國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃相繼編制。2008年9月和12月，國務院分別印發(fā)《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經濟社會發(fā)展的指導意見》和《關于珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）的批復》，對這兩個地區(qū)加快實現(xiàn)科學發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展作出具體的戰(zhàn)略部署。2009年9月，國務院印發(fā)《關于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，總結了振興工作的重要經驗，進一步充實了振興戰(zhàn)略，制定了東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快轉變經濟發(fā)展方式，貫徹落實科學發(fā)展觀的新政策。2009年底，國家發(fā)展和改革委員會制定了《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》，細化了落實促進中部地區(qū)崛起的各項政策措施。2010年6月，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施十年之際，中共中央、國務院印發(fā)《關于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》，總結了10年來西部大開發(fā)工作的主要成就，對今后西部大開發(fā)戰(zhàn)略作了全面部署。為了進一步落實上述一系列與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃，國務院相繼組建了負責西部、東北和中部戰(zhàn)略的專門機構，來組織開展規(guī)劃的編制、指導監(jiān)督和評估工作，所編制和實施的區(qū)域規(guī)劃取得較大成效。但由于各經濟區(qū)之間在資源條件、區(qū)位條件、生態(tài)和環(huán)境容量問題、經濟技術基礎、市場化程度等存在較大差異，國家在對區(qū)域發(fā)展進行宏觀調控時，用相同的政策手段，搞“一刀切”，很難適應不同地區(qū)的發(fā)展要求，最終必然會損害地區(qū)的合理利益。同時，四大板塊經濟區(qū)域之間互相攀比優(yōu)惠政策，中央與地區(qū)之間反復博弈，最終導致區(qū)域政策在實施中難以實現(xiàn)因地制宜。

為解決上述問題，2005年至今，中央政府緊緊圍繞促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展這一重大戰(zhàn)略任務，先后批準發(fā)布了一系列新區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)以及經濟區(qū)規(guī)劃，許多區(qū)域規(guī)劃上升為“國家戰(zhàn)略”，成為國家宏觀調控在區(qū)域層面上落實的重要手段和縮小區(qū)域發(fā)展差距、推進區(qū)域經濟一體化進程的重要舉措。以2005年6月21日國務院正式批準上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點開始，截至2014年7月17日《珠江—西江經濟帶發(fā)展規(guī)劃》（國函〔2014〕87號文）的批復，共有80余項區(qū)域規(guī)劃及相關政策文件上升為國家戰(zhàn)略。

近年來批準實施的一系列戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的特點是：空間尺度不斷細化。進入新階段以來我國推出的一系列更加精細的區(qū)域規(guī)劃，空間范圍從四大板塊層面逐步縮小到跨省區(qū)以及省級和省內層面，避免了區(qū)域政策“一刀切”的弊端。規(guī)劃的實施還同時發(fā)揮了中央政府和地方政府的積極性。目前一些上升到國家戰(zhàn)略的區(qū)域規(guī)劃，很多都由地方制定和提出，中央負責監(jiān)督實施。通過上下互動出臺的區(qū)域規(guī)劃，保證了國家戰(zhàn)略意圖得以落實，也兼顧了地方發(fā)展經濟的主動性和積極性。一系列戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的實施也產生了良好的成效。我國區(qū)域經濟版圖更加細化，區(qū)域經濟增長點由南向北、由東向西展開，形成了區(qū)域經濟發(fā)展的點面結合、左右聯(lián)動的新格局。另外，促進了我國區(qū)域內外一體化程度。對內方面，跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的出臺打破了區(qū)域壁壘，促進了區(qū)域市場和要素的融合；對外方面，增強了邊疆地區(qū)對外開放程度，構建了我國對外的開發(fā)開放地區(qū)總體格局。

二、我國開展區(qū)域規(guī)劃工作的歷史經驗總結

通過對改革開放以來我國開展區(qū)域規(guī)劃工作的歷史回顧，可以看出，從20世紀80年代初編制地區(qū)國土開發(fā)整治規(guī)劃到近年來一系列上升為國家層面的戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的實施，彰顯了區(qū)域規(guī)劃在加強政府宏觀調控、完善區(qū)域政策體系、促進生產力空間布局不斷優(yōu)化和推動區(qū)域一體化進程等方面發(fā)揮的重要作用，同時，隨著區(qū)域發(fā)展面臨的國內外形勢的變化，區(qū)域規(guī)劃在實施過程中也面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實施和區(qū)域協(xié)調發(fā)展依然任重道遠。

第一，區(qū)域規(guī)劃的編制和實施要遵循科學的發(fā)展理念，響應國家發(fā)展規(guī)劃對區(qū)域發(fā)展提出的戰(zhàn)略要求。改革開放以來我國在不同歷史階段開展的區(qū)域規(guī)劃工作，其指導方針和任務都與當時國家經濟社會發(fā)展目標要求緊密相關，如20世紀80年代初，圍繞國家“六五”計劃中提出的“加強地區(qū)橫向經濟聯(lián)合”的目標要求，編制了部分地區(qū)的國土開發(fā)整治規(guī)劃；20世紀中后期，圍繞國家“七五”計劃中提出的“建立經濟區(qū)網絡、促進區(qū)域合作”的目標要求，編制了經濟協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃；20世紀90年代圍繞“八五”計劃中提出的“建立跨省區(qū)市的經濟區(qū)域，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢互計劃補、協(xié)調發(fā)展”的目標要求，編制了大經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃；進入新世紀以來，圍繞“十五”計劃、“十一五”和“十二五”規(guī)劃提出的推進全面系統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的目標要求，編制了不同層級的與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃?？梢哉f，改革開放以來我國編制和實施的一系列區(qū)域規(guī)劃已成為政府調控經濟活動的重要手段和縮小區(qū)域差距、加強區(qū)域聯(lián)系的重要途徑。

第二，制定科學有效的區(qū)域政策是保障區(qū)域規(guī)劃有效實施的重要手段。區(qū)域政策是國家所有政策類型中唯一能夠對經濟版圖產生積極的空間干預的政策手段，它不但作用于空間差異的彌合、區(qū)域發(fā)展的協(xié)調，而且能夠在促進優(yōu)勢區(qū)域加快崛起的過程中打造提高國家競爭力的空間抓手。區(qū)域規(guī)劃工作的成效如何，主要取決于當時國家區(qū)域政策的內容、力度及適用范圍。區(qū)域規(guī)劃的有效實施要與國家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策的調整創(chuàng)新聯(lián)系起來。改革開放至今區(qū)域規(guī)劃工作的實踐證明，制定區(qū)域政策時充分考慮其空間層次性、差異性和依賴性，能有效地促進區(qū)域規(guī)劃的順利實施。一方面，區(qū)域政策的制定要考慮空間尺度的影響?？臻g尺度過大易導致政策的普適性較差；空間尺度過小則易造成政策隨意化問題。另一方面，區(qū)域政策的制定要考慮空間相互依賴性和差異性的影響。在制定區(qū)域政策要根據空間依賴性的特點，完善區(qū)域協(xié)調機制；同時也應注意空間差異性的存在，因地制宜地對區(qū)域發(fā)展實施分類指導。應該說，把握區(qū)域政策的合理層次、形成科學有序的空間尺度體系，注意空間差異性和依賴性的影響，對保障區(qū)域政策和規(guī)劃的實施效果具有重要意義。

第三，區(qū)域規(guī)劃的編制和實施要同時發(fā)揮中央政府和地方政府的積極性，既體現(xiàn)國家意志，又兼顧地方利益訴求。通過改革開放以來區(qū)域規(guī)劃編制和實施歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中央政府和地方政府對區(qū)域規(guī)劃的制定和實施非常重視，一方面中央政府希望通過編制和實施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃解決日趨復雜多樣的區(qū)域性問題，另一方面地方政府則希望通過編制和爭取中央政府批準區(qū)域發(fā)展規(guī)劃獲取更多的實際利益及良好聲譽。實踐證明，通過上下互動出臺的區(qū)域規(guī)劃一方面使地方政府更加明確發(fā)展的目標，調動了地方貫徹落實區(qū)域政策的積極性，另一方面中央部門通過監(jiān)督規(guī)劃的實施，體現(xiàn)了國家意志，保障了整體利益最大化。

三、我國開展區(qū)域規(guī)劃工作的現(xiàn)實啟示

根據新的形勢變化，立足區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀，黨的十八大和十八屆三中全會對實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作出了新的要求和部署，國家“十三五”規(guī)劃的編制也將把統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域發(fā)展作為一項重要內容。當前，區(qū)域規(guī)劃工作作為落實國家宏觀調控的重要手段，需要進一步更新思想觀念、完善工作方式、優(yōu)化體制機制，為落實黨中央、國務院的決策部署和促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展發(fā)揮重要作用。

第一，規(guī)劃編制的目標和任務應更加體現(xiàn)科學性和協(xié)調性。一方面，區(qū)域規(guī)劃的核心任務是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調。要在深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎上，以市場為基礎，從更高層次和更廣空間，通過構建跨區(qū)域大交通大流通、推動產業(yè)轉移和承接以及產業(yè)梯度發(fā)展，來培育新的區(qū)域經濟帶和增長極，促進資源優(yōu)化配置和優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局。另一方面，面對粗放經濟增長模式帶來的資源衰竭和日益嚴重的生態(tài)環(huán)境危機，新時期區(qū)域規(guī)劃應由經濟單目標型規(guī)劃轉向綜合目標型規(guī)劃。要以轉變經濟發(fā)展方式為主線，將結構調整、技術創(chuàng)新、改善民生、環(huán)境保護結合起來，在科學發(fā)展、全面協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求指導下，規(guī)劃方案相應增加緩解社會矛盾、構建和諧社會、營造良好的人居環(huán)境和社會文化環(huán)境等方面的內容，同時把經濟發(fā)展與環(huán)境保護等有機結合起來，堅持陸海統(tǒng)籌，大力發(fā)展海洋經濟，依托重要流域帶動區(qū)域發(fā)展，進一步提高國土空間開發(fā)的科學性和協(xié)調性。

第二，規(guī)劃編制方法需要進一步優(yōu)化。編制科學的區(qū)域規(guī)劃，可為政府宏觀調控和社會管理提供重要依據。在規(guī)劃的編制過程中，不同層級政府及其職能部門編制的規(guī)劃體現(xiàn)了各自的目標，反映了各自不同的利益追求，區(qū)域規(guī)劃的編制過程實際上是對部門規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和下一層次的規(guī)劃進行整合和完善的過程?；诖?，規(guī)劃編制組織形式應由自上而下的強制型規(guī)劃轉向上下互動的協(xié)商型規(guī)劃，編制過程中需要圍繞已確定的規(guī)劃目標，綜合協(xié)調好長遠利益與近期利益、國家整體利益與地方局部利益、相關各部門之間的利益以及不同社會群體之間的利益關系，規(guī)劃的內容和安排要充分考慮不同層級政府及其職能部門各自的合理建議，對區(qū)域發(fā)展存在的關鍵矛盾和問題進行分析，對關系區(qū)域整體發(fā)展的重大事項進行統(tǒng)籌安排，使區(qū)域規(guī)劃在體現(xiàn)國家意志的同時充分發(fā)揮地方和部門的比較優(yōu)勢，從地方和部門發(fā)展的實際出發(fā)相應推出關于產業(yè)、基礎設施、社會發(fā)展、環(huán)境保護等一系列政策措施和項目安排，從而提高規(guī)劃編制的合理性和針對性，保證規(guī)劃決策的科學性和可操作性。

第三，規(guī)劃實施亟待加強體制機制創(chuàng)新。首先，通過實施分類指導的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策文件，優(yōu)化區(qū)域分工，完善區(qū)域協(xié)同合作機制。一方面，在區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃內容中，要重視區(qū)域發(fā)展差異性和不同區(qū)域的比較優(yōu)勢，落實因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢的戰(zhàn)略部署，注重分區(qū)開發(fā)建設和分類指導。東部地區(qū)要提高產業(yè)結構層次和發(fā)展的競爭力；承擔支持中西部加快發(fā)展的責任，與中西部形成優(yōu)勢互補、互利共贏、協(xié)調發(fā)展的新格局。中西部地區(qū)要通過實施跨區(qū)域、次區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃，積極培育新的區(qū)域經濟帶和經濟增長極。東北地區(qū)要通過區(qū)域規(guī)劃解決體制性、機制性和結構性問題，加快形成經濟增長的內生動力和可持續(xù)發(fā)展機制。另一方面，區(qū)域規(guī)劃的實施在注重對區(qū)域發(fā)展進行分類指導的同時，也要建立健全完善的區(qū)域合作機制，促進區(qū)域之間的經濟合作和協(xié)同發(fā)展。要消除市場壁壘，促進要素流動，引導產業(yè)有序轉移；克服行政區(qū)劃的體制性障礙，協(xié)調合作各主體的利益訴求，形成多層次、多領域的區(qū)域協(xié)調機制和高效靈活的運轉機制；廣泛運用政府間合作交流聯(lián)席會議制度、高層領導定期溝通制度和部門協(xié)調制度等，加強區(qū)域間重大事項的協(xié)商與溝通機制；實行地區(qū)互助政策，開展多種形式對口支援，包括加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度。其次，健全規(guī)劃監(jiān)督和評估機制。建立一套指標體系，形成適宜的評估辦法和規(guī)范的評估內容和評估程序，加強總體部署，組織專門班子，與相關地方和部門進行及時有效的溝通和聯(lián)系，對各地區(qū)區(qū)域規(guī)劃方案和文件的實施情況進行檢查評估，并充分發(fā)揮部際聯(lián)席會議機制的作用，及時解決評估中和規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的困難和問題，提出解決對策，指導改進區(qū)域規(guī)劃工作。再次，完善規(guī)劃實施的法律保障機制。規(guī)劃立法工作的主要目的是要把規(guī)劃的前期研究、銜接協(xié)調、頒布實施、評估調整等一套流程納入法制框架，減少規(guī)劃編制和實施的隨意性?；诖?，必須把區(qū)域規(guī)劃的權威性提上議事日程，及早制定《區(qū)域規(guī)劃法》，使區(qū)域規(guī)劃從編制到實施和監(jiān)管都具有法律約束力，對隨意違反規(guī)劃的行為能予以制裁，從使區(qū)域規(guī)劃真正成為區(qū)域內各主體一體化的行動指南。

注釋

①崔功豪、王興平：《當代區(qū)域規(guī)劃導論》，東南大學出版社，2006年，第1頁。②方創(chuàng)琳：《區(qū)域發(fā)展規(guī)劃論》，科學出版社，2000年，第41頁。③孫尚清主編：《論經濟結構對策》，中國社會科學出版社，1984年，第320—321頁。④《國務院關于推動經濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，《中華人民共和國國務院公報》1980年第8期。⑤《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第六個五年計劃》，《中華人民共和國國務院公報》1983年第9期。⑥孫久文：《區(qū)域經濟規(guī)劃》，商務印書館，2004年，第37頁。⑦《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》，人民出版社，1985年，第18—19頁。⑧《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》，人民出版社，1986年，第106—107頁。⑨李海艦等：《圈層開放擴大開放的新戰(zhàn)略》，中國財政經濟出版社，1992年，第134頁。⑩中共中央文獻研究室編：《十三大以來重要文獻選編》（下），人民出版社，1993年，第1500頁。中共中央文獻研究室編：《十四大以來重要文獻選編》（中），人民出版社，1997年，第1868頁。中共中央文獻研究室編：《十五大以來重要文獻選編》（中），人民出版社，2001年，第1380頁?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，《人民日報》2005年10月19日。孫久文、原倩：《我國區(qū)域政策的“泛化”、困境擺脫及其新方位找尋》，《改革》2014年第4期。楊偉民主編：《發(fā)展規(guī)劃的理論與實踐》，清華大學出版社，2010年，第93頁。吳昊、馬琳：《中國大量編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的原因及其實施難題》，《東北亞論壇》2013年第3期。