清末新政與中國非政府組織的近代化

黃建

摘要：作為中國非政府組織發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點，清末新政推動的系列改革標(biāo)志著非政府組織近代化的開始。其間，以立憲社團(tuán)、商會和地方自治組織為核心的非政府組織體系較為完備，運(yùn)作較為規(guī)范。清末新政時期的非政府組織雖然有了較快的發(fā)展和完善，但明顯存在一哄而起、管理混亂等歷史局限性。這主要是因為清政府對非政府組織的支持力度不夠、與非政府組織相關(guān)的法制建設(shè)滯后、非政府組織賴以生存的社會基礎(chǔ)條件不足等。

關(guān)鍵詞：清末新政；非政府組織；近代化

中圖分類號：K252文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）09-0149-05

非政府組織又叫社會組織、民間組織、非營利組織、社團(tuán)等，是指獨(dú)立于政府和企業(yè)之外，由個人和團(tuán)體自愿結(jié)成、自主管理，不以營利為目的，以公益或互益為宗旨的正式或非正式組織。①改革開放以來，清末新政逐步成為近代史研究領(lǐng)域的一個熱點問題，并取得了比較豐碩的成果。然而，清末新政時期的非政府組織，尤其是清末新政與非政府組織近代化之間的關(guān)系等方面的研究則略顯薄弱。本文試圖通過分析清末新政對非政府組織近代化的推動，歸納梳理改革助力下政治社團(tuán)、經(jīng)濟(jì)社團(tuán)和地方自治組織的發(fā)展?fàn)顩r及其歷史局限性，以期推動這一研究的深入開展。

一、清末新政對非政府組織近代化的推動

清末新政是一場涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等諸多領(lǐng)域的全面改革，不少改革措施雖然本意不在發(fā)展非政府組織，但客觀上對非政府組織的近代化起到了一定的推動作用。

1.政治改革為非政府組織發(fā)展提供了制度支持

清朝末年，一場以政治制度、法律制度和自治制度改革為核心內(nèi)容的政治改革，不僅直接觸動了固守兩千多年的封建君主專制制度，而且在一定程度上改變了中國傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)利觀念，為社會各階層的政治參與提供了制度支持。

隨著時局的發(fā)展，清政府迫于內(nèi)外輿論壓力，不得不宣布：“嗣后大清帝國臣民，茍不越法律范圍，均享國家保護(hù)之權(quán)利?！雹邳h禁的部分開放，放松了對各界人士結(jié)社的限制，在一定程度上刺激了非政府組織的較快發(fā)展。1906年，清政府宣布“預(yù)備立憲”后，命憲政編查館會同民政部，斟酌中外，制定有關(guān)結(jié)社集會的規(guī)章制度。“結(jié)社集會種類甚多，除秘密結(jié)社潛謀不法者應(yīng)行嚴(yán)禁外，其討論政學(xué)、研究事理、聯(lián)合群策以成一體者，雖用意不同所務(wù)各異，而但令宗旨無悖于治安，即法令可不加以禁遏?！雹墼诖嗽瓌t指導(dǎo)下，清政府于1909年頒布的《結(jié)社集會律》肯定了社團(tuán)的合法地位，并為民眾的集會結(jié)社提供了法律保障。《結(jié)社集會律》及其之前的《欽定憲法大綱》對結(jié)社權(quán)的規(guī)定一道成為當(dāng)時非政府組織，尤其是政治類組織得以成立和發(fā)展的重要法律依據(jù)。

清朝末年，中央政府權(quán)威進(jìn)一步衰落，地方督撫勢力迅速膨脹，基層社會趨于失控，社會結(jié)構(gòu)高度分散。之所以出現(xiàn)這種局面，主要有幾個方面的原因：一是清末新政系列改革導(dǎo)致以紳商為代表的地方勢力的興起和日益強(qiáng)大；二是西方列強(qiáng)瓜分勢力范圍；三是人口迅速增長導(dǎo)致官民比例懸殊。據(jù)統(tǒng)計，1911年中國人口總數(shù)達(dá)到405484136人，比1661年增長了4.42倍。④然而，清末文職地方官員的數(shù)量和清初持平，官員平均管轄人口的數(shù)量成倍增長對基層社會控制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

由于基層社會的高度分化，中央財政的嚴(yán)重匱乏，加之統(tǒng)治階級內(nèi)部立憲派和外部進(jìn)步人士的推動，晚清政府于1906年被迫宣布進(jìn)行地方自治改革。1907年9月，清廷正式諭令“民政部妥擬自治章程，請旨飭下各省督撫，擇地依次試辦”⑤。1908年憲政編查館擬定預(yù)備立憲《逐年籌備事宜清單》，對地方自治的實施步驟進(jìn)行總體規(guī)劃。從1909年到1910年，清政府先后頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《京師地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》，并采取了一些相應(yīng)的措施推進(jìn)地方自治規(guī)劃的實施。

清末地方自治運(yùn)動中涌現(xiàn)了大量地方自治組織。其中，既有紳商自發(fā)創(chuàng)辦者也有政府統(tǒng)籌規(guī)劃者。這些地方自治組織不再簡單地停留在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村層級，而是向上延伸到更高層級，并且在權(quán)利義務(wù)和自治形式等方面得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，具有比較明顯的近代化特征。

2.經(jīng)濟(jì)改革為非政府組織提供了發(fā)展空間

非政府組織的發(fā)育狀況和規(guī)范程度雖然受到當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，但清政府出臺的一些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策措施客觀上為非政府組織的發(fā)展起到了一定推動作用。

振興商務(wù)和獎勵實業(yè)是清末新政時期的一項重要改革舉措。1903年7月成立后的商部先后頒布了《公司律》《商標(biāo)注冊暫行章程》《大清礦物正章》等一系列法律規(guī)范，初步確立了公司的獨(dú)立地位和法人資格。同時，商部還制定了一套獎勵實業(yè)的運(yùn)作辦法，即按投資多少和貢獻(xiàn)大小分別授予不同的爵位和官階。如規(guī)定凡投資2000萬元以上者可授予一等子爵爵位，投資1000萬元以上者可授予男爵爵位，投資10萬至30萬元者可分別授予三、四、五品官銜等。這些改革措施在刺激和促進(jìn)民族工商業(yè)發(fā)展方面取得了立竿見影的效果，正如時人所稱道的那樣：“一掃千年賤商之陋習(xí)，斯誠希世之創(chuàng)舉?！雹迵?jù)林增南對新政前30年和新政時期的官商投資數(shù)額的統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，前一階段官辦和官督商辦投資額占投資總額的77.6%，商辦只占22.4%，到后一階段正好反過來，商辦投資額已占投資總額的76.3%。⑦不僅如此，新政時期的實業(yè)投資總額增長顯著。如1895年中國鐵路僅360多公里，到1911年達(dá)到9600多公里；礦冶業(yè)在1911年前40年總投資4100萬元，而1905至1909年五年間就投資1600萬元，占總數(shù)的40%。⑧

清末新政的經(jīng)濟(jì)政策刺激了民間資本的自由流動，加之西方列強(qiáng)在中國通商口岸城市投資設(shè)廠帶來的貿(mào)易增長，使城市資本主義得以較快發(fā)展。具有不同價值取向和利益訴求的人匯聚到一個相對有限的城市空間時，人們勢必通過結(jié)社合群來謀求發(fā)展和自強(qiáng)。不管是立憲社團(tuán)、商會，還是文化社團(tuán)和其他新式社團(tuán)，絕大多數(shù)都是首發(fā)于上海、天津等沿海城市，然后擴(kuò)散到其他城市。傳統(tǒng)行會組織轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蜕虝浅鞘匈Y本主義推動非政府組織近代化的突出表現(xiàn)。與資本主義的開放性相比，傳統(tǒng)的行會組織功能偏于守舊，進(jìn)取心不足；偏重統(tǒng)制，競爭性不強(qiáng)；主張排外，開放性有限。因此，在城市資本主義發(fā)展過程中，不管是華商還是洋商都迫切要求改革傳統(tǒng)行會，建立新型商會。

3.教育改革為非政府組織發(fā)展提供了人才支撐

以廢科舉、辦新學(xué)為主要內(nèi)容的教育改革是清末新政的一項重要內(nèi)容。新式教育的推行產(chǎn)生了一大批不同于傳統(tǒng)士大夫知識結(jié)構(gòu)、人生理想和行為取向的新型知識分子群體，他們在晚清新式社團(tuán)的組建過程扮演著先鋒隊和主力軍的作用。為建立近代學(xué)制，清政府先后頒布《壬寅學(xué)制》和《癸卯學(xué)制》等法律法規(guī)。這兩部法律把培養(yǎng)具有新知識、尚實際的新型人才作為教育目標(biāo)，對各級學(xué)制、教育內(nèi)容和畢業(yè)生待遇等做出了明確規(guī)定。此外，政府不僅鼓勵各省公派學(xué)生出洋留學(xué)，對留學(xué)畢業(yè)生賞進(jìn)士、舉人等出身，而且對自費(fèi)留學(xué)者與公派學(xué)生做到一視同仁。清末教育改革加劇了傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的分化：一方面科舉制的廢除割斷了社會精英與政治系統(tǒng)的直接聯(lián)系，傳統(tǒng)的精英流動渠道被打亂，大量原來效忠于朝廷的士紳階層成為心無依憑的游離分子；另一方面，新政后的社會整合機(jī)制也無法吸附新式教育產(chǎn)生的一大批具有新式價值取向和成就取向的社會新階層。當(dāng)士紳階層和新式知識分子在既有政治結(jié)構(gòu)中理想抱負(fù)無法施展時，他們紛紛組建社團(tuán)，試圖通過社團(tuán)來表達(dá)和實現(xiàn)自己的價值訴求，以推進(jìn)清政府加快改革的步伐。

二、清末新政時期非政府組織近代化的主要表現(xiàn)

清末新政時期非政府組織呈現(xiàn)出由點及面的發(fā)展軌跡。立憲社團(tuán)、商會和地方自治組織成為當(dāng)時非政府組織的三個重要生長點：由立憲社團(tuán)擴(kuò)展到其他政治社團(tuán)，由商會擴(kuò)展到其他經(jīng)濟(jì)社團(tuán)，由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)參事會、議事會、董事會等自治組織擴(kuò)展到民間更大范圍的自治組織。

1.政治社團(tuán)圍繞立憲問題積極開展活動

清廷宣布仿行憲政之后，部分政府官員、開明士紳和知識分子以為朝廷既有立憲之意，就不能不學(xué)習(xí)西方立憲制國家，允許政黨、社團(tuán)的存在。同時，《欽定憲法大綱》和《集會結(jié)社律》的頒布也為政治社團(tuán)的設(shè)立提供法律保障。上海既是立憲派人士和民族資產(chǎn)階級集中的地方也是立憲社團(tuán)的首發(fā)地。1906年9月1日清政府發(fā)布預(yù)備立憲上諭后，上海的立憲派人士即相互奔走聯(lián)絡(luò)，組織立憲社團(tuán)。9月中旬，以馬相伯為總干事的憲政研究會在上海成立。12月16日，在時任兩廣總督岑春煊的推動下，以鄭孝胥為會長的預(yù)備立憲公會也在上海成立。與此同時，康有為、梁啟超等人在日本東京改組保皇會，并于1907年2月成立帝國憲政會；楊度等人于1907年6月組織憲政講習(xí)會，后回國改組為憲政公會；同年10月，梁啟超等人在東京組織成立政聞社，并于次年2月將總部遷往上海。在這些社團(tuán)的影響下，從1906年到1912年間，全國各地和海外成立了幾十個立憲社團(tuán)。這些社團(tuán)通過出版書刊、舉辦講習(xí)所等方式宣傳憲政知識、培訓(xùn)政治人才，并通過請愿呼吁清廷速開國會，實行立憲制度。

政治社團(tuán)在整個非政府組織體系中占有重要地位，也是其他社團(tuán)獲得長足發(fā)展和完善的重要保證，其發(fā)展水平直接影響并代表著整個非政府組織的發(fā)展水平。清末立憲社團(tuán)在組織形式、選舉程序和獨(dú)立性上已經(jīng)初步具備現(xiàn)代社團(tuán)的基本特征。其數(shù)量雖然不多，但在國民教育和動員、提高國民政治素質(zhì)等方面引領(lǐng)著時代潮流，對其他非政府組織成立和發(fā)展也具有極為明顯的示范效應(yīng)。

2.經(jīng)濟(jì)社團(tuán)在商會制度化基礎(chǔ)上多領(lǐng)域發(fā)展

清末新政刺激工商業(yè)的政策導(dǎo)致城市資本主義迅速發(fā)展，并直接催生商會。時任清政府商務(wù)大臣的盛宣懷，在多次和西方國家的商約談判中認(rèn)識到有必要把中國的商人組織起來成立商會，并通過商會得到商人的支持和幫助。在他的積極推動下，上海率先成立商業(yè)會議公所，其他一些省份也仿照上海成立各自的商業(yè)會議公所。然而，由于商業(yè)會議公所的官辦色彩比較濃厚，雖在聯(lián)系官商等方面起到一定作用，但其效率比較低下，商人認(rèn)可度不高，根本起不到振興實業(yè)的目的。1904年1月，為建立真正代表商人、統(tǒng)一工商界的商會組織，商部奏請朝廷同意，正式向全國商人發(fā)出了建立商會的號召。是年5月，上海商業(yè)會議公所改組成立上海商務(wù)總會，這是中國第一個正式商會，后人稱之為“中國第一商會”。隨后，天津、山東、河南、山西、福建、湖南等省先后改組原有商業(yè)會議公所設(shè)立商會，加上全國其他省市新成立的22個商會，到1912年全國商會總數(shù)已經(jīng)達(dá)到998個，地域覆蓋除蒙古和西藏之外的全國各省區(qū)。⑨

清末商會由商人自愿發(fā)起，他們自定章程、自選領(lǐng)導(dǎo)人、自籌經(jīng)費(fèi)，是一種商辦（民辦）法人社團(tuán)。不僅如此，商會具有比較健全的組織體系和比較完整的民主集中制度，這都是傳統(tǒng)的行會組織所無法比擬的。從這個意義上講，商會的建立標(biāo)志著中國非政府組織的近代化轉(zhuǎn)型。商會產(chǎn)生以后，清政府逐漸擴(kuò)大組建社團(tuán)的領(lǐng)域。1907年仿照商會組織體制、運(yùn)作方式和職責(zé)功能，勸辦農(nóng)會。1911年又將商會的組織模式推廣到工業(yè)界，開始勸辦工會。商會、農(nóng)會和工會等三大法人社團(tuán)的成立標(biāo)志著清末相對完整的非政府組織法制體系的形成。

3.地方自治組織范圍和職能不斷擴(kuò)展

地方自治是清末新政改革的重要組成部分。這一時期地方自治組織的發(fā)展可以分為以下兩個階段。

第一階段（1905年10月至1908年12月），在上海城廂內(nèi)外總工程局和天津自治局的影響下，其他各省區(qū)仿效試辦自治組織。新政伊始，“惕于外權(quán)日張，主權(quán)浸落，道路不治，溝渠積污，爰議創(chuàng)設(shè)總工程局，整頓地方，以立自治之基礎(chǔ)”⑩，上海紳商商請?zhí)K松太道袁樹勛仿行文明各國地方自治之制，袁樹勛照會郭懷珠諸紳商后表示贊同，“擬即將南市工程局撤除，所有馬路、電燈以及城廂內(nèi)外警察一切事宜，均歸地方紳商公舉董事承辦。”1905年10月成立的上海城廂內(nèi)外總工程局仿照西方自治制度，選舉產(chǎn)生議會和參事會兩機(jī)關(guān)，下設(shè)戶政、警政、工政三科，把上海城廂內(nèi)外分設(shè)7區(qū)，分派區(qū)長、副區(qū)長各一人。1906年7月，清廷籌議立憲后，時任直隸總督的袁世凱著手在天津設(shè)立自治局。天津自治局成立之初，主要致力于培訓(xùn)自治人才、宣講自治的重要意義，并設(shè)立“自治期成會”，選舉產(chǎn)生自治機(jī)關(guān)。隨后，天津自治局在全區(qū)推行普選制度，實行自治。上海城廂內(nèi)外總工程局和天津自治局的自治實踐在當(dāng)時產(chǎn)生了較大的社會影響，推動了各地試辦自治的熱潮。

第二階段（1909年1月至1910年2月），清政府相繼頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和府廳州縣以及京師地方自治章程，各省在統(tǒng)一規(guī)劃下照章籌辦。這一階段的地方自治，主要包括設(shè)立地方自治籌備處，從事調(diào)查選舉事宜；開辦自治研究所，培養(yǎng)、訓(xùn)練自治人才；選舉各級議事會、董事會等自治團(tuán)體，建立地方自治公所。到辛亥革命爆發(fā)前夕，各省府廳州縣議事會、參事會大半已經(jīng)建立，清末新政的地方自治，已在組織形式上完成了預(yù)期目標(biāo)。

非政府組織雖然具有相對于政府管理的自治性，但政府對民間自治的態(tài)度顯然是影響其發(fā)展的一個重要因素。是否擁有地方自治傳統(tǒng)是判斷非政府組織發(fā)展水平的標(biāo)志之一。地方自治組織不僅是非政府組織的重要組織部分，而且對非政府組織的全面發(fā)展能夠提供很好的價值示范和發(fā)展空間。清末新政時期的地方自治組織雖然是為鞏固清政府統(tǒng)治地位而產(chǎn)生，且存續(xù)時間短，但和傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治相比，已呈現(xiàn)出典型的近代化特征：一是自治范圍已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的義倉、義學(xué)等方面，文化教育、公用事業(yè)、公共建筑和工商實業(yè)等一些原屬地方政府的行政事務(wù)也已部分歸屬民間。二是在地方自治組織管理人員產(chǎn)生程序方面已初步帶有民主選舉的色彩。如《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會議員，由本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民互選任職。對于議員的數(shù)額、選舉的程序、任期制度、回避制度，章程也都給予了明確規(guī)定。三是各級自治組織被授予某種相對獨(dú)立的職任權(quán)限，它們具有相對于地方政府的獨(dú)立地位，可以行使一定的地方立法權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)。

三、清末新政時期非政府組織近代化的

歷史局限性及其原因清末新政時期的非政府組織雖然獲得了較快地發(fā)展，但不同程度上存在一哄而起、管理混亂、組織功能不能正常發(fā)揮、容易被人操控等歷史局限性。究其原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.非政府組織缺乏穩(wěn)定的政策支持

清政府對非政府組織的發(fā)展既有積極作用也有消極影響。庚子之役后，憂國勢日落，懷變革之志，成為當(dāng)時朝野上下的普遍心態(tài)?！坝扔兴匾撸瑒t無如改專制為立憲法。”對變革的崇尚直接影響著清政府對非政府組織的態(tài)度，因為推動或參與組建社團(tuán)被視為變革圖強(qiáng)的重要內(nèi)容。受這種大環(huán)境的影響，大小官員們開始鼓勵、支持甚至直接參與社團(tuán)組建。無論是是立憲社團(tuán)、商會還是自治組織的成立和發(fā)展無不與政府的支持和直接推動有著密切的關(guān)系。然而，清廷對非政府組織的發(fā)展又存在矛盾的心理。史學(xué)家陳旭麓曾用“假維新中的真改革”形容清末新政。“真改革”反映在新政離不開清政府最高統(tǒng)治者的支持，“假維新”反映了最高統(tǒng)治者對新政的矛盾心理。無論是在對待立憲社團(tuán)還是在對待青年學(xué)生結(jié)社的態(tài)度上，一些朝廷要員在提供有限支持的同時也有因其影響日益強(qiáng)大而心存恐懼。清政府對政聞社的壓制就是一個典型的例證：“若不量予懲處，恐诪張為幻，必致擾亂大局，妨害治安?！迸c此同時，清廷曾發(fā)布上諭，不準(zhǔn)學(xué)生“干預(yù)國家政治，及離經(jīng)叛道、聯(lián)盟糾眾立會演說等事”。地方自治組織則不同程度上被地方官紳把持和控制，如《府廳州縣地方自治章程》規(guī)定：“府廳州縣長官對于議事會及參事會之議決事件，有交令復(fù)議及撤銷之權(quán)”，“督撫遇有不得已情節(jié)，得咨請民政部解散府廳州縣議事會”。然而，在對待社團(tuán)的態(tài)度方面，朝官和疆吏內(nèi)部以及他們之間并非鐵板一塊，這中間既有對社團(tuán)認(rèn)識上的差異，也有官員之間權(quán)力斗爭的影響。這些沖突加上舊有的矛盾，使政府對非政府組織的支持呈現(xiàn)出嚴(yán)重分散狀態(tài)，無法形成合力。政府對非政府組織的復(fù)雜心理和紳商階層要求擴(kuò)張“紳權(quán)”之間也常常演化為激烈的政治沖突，造成精英階層的緊張和分裂。此外，一些思想保守的官紳認(rèn)為，“長期伏于專制政體的知識分子與民眾，政治知識和能力無法承擔(dān)立憲國家的重任?！币虼?，他們對蓬勃發(fā)展的社團(tuán)，尤其是政治社團(tuán)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

2.非政府組織缺乏強(qiáng)有力的制度保障

非政府組織的發(fā)展離不開法律制度的支持和保障。就立憲社團(tuán)來說，從1906年第一個立憲社團(tuán)——憲政研究會成立，到后來立憲社團(tuán)遍地開花，政府始終沒有對立憲社團(tuán)的權(quán)責(zé)職能進(jìn)行明確的界定，要么聽任立憲社團(tuán)自由活動；要么對危及自身利益的立憲社團(tuán)進(jìn)行壓制。由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，立憲社團(tuán)各自為政，相互之間矛盾不斷。如憲政預(yù)備會和自治學(xué)社一直明爭暗斗，并利用各自與官府的關(guān)系相互傾軋。地方自治組織方面，政府雖然制定了系列章程，但同樣存在滯后現(xiàn)象。1905年上海城廂內(nèi)外總工程局成立后，自治運(yùn)動迅速席卷全國，然而直到1909年清政府才相繼頒布地方自治章程。中間的四年是地方自治組織發(fā)展的黃金時期，但由于沒有統(tǒng)一的法制保障，各地的自治組織發(fā)展較為混亂。商會方面，《奏定商會簡明章程》雖然規(guī)定“商會之設(shè)責(zé)在保商”，并有直接向中央政府指陳利弊的權(quán)利，但由于缺乏具體明細(xì)的制度規(guī)范，商會的發(fā)展并不盡如人意。地方自治組織的法制建設(shè)同樣如此。新政時期非政府組織法制建設(shè)之所以存在相對于社會現(xiàn)實的滯后性，一是因為非政府組織的迅速發(fā)展似乎沒有給政府充分的準(zhǔn)備時間，很多立法只能是事后行為，常常缺乏科學(xué)論證；二是因為政府在如何規(guī)范非政府組織發(fā)展方面缺乏相應(yīng)的立法經(jīng)驗，非政府組織在清末新政之前雖然也不同程度存在，但并沒有作為一支獨(dú)立的社會力量發(fā)揮作用；三是因為政府缺乏積極主動的立法態(tài)度，尤其是對待新政中不斷涌現(xiàn)出來的非政府組織態(tài)度不一，總體上缺少積極應(yīng)對之策。

3.非政府組織缺乏寬松的發(fā)展環(huán)境

非政府組織的發(fā)展需要一定的社會條件。雖然自洋務(wù)運(yùn)動后，因西方文化逐步滲透，社會新興階層不斷涌現(xiàn)并在組建社團(tuán)中發(fā)揮積極作用，但就當(dāng)時的社會基礎(chǔ)條件來說，依然無法適應(yīng)非政府組織快速發(fā)展的需要。首先，政治體制無法承受非政府組織快速增長帶來的政治參與壓力。例如，各地商會積極謀劃籌建立憲團(tuán)體，并不斷發(fā)動敦促清廷加快立憲的請愿活動；立憲派也積極組織發(fā)動地方自治團(tuán)體參與立憲請愿運(yùn)動，借以擴(kuò)大自身的影響力。其次，非政府組織參與主體自覺意識不強(qiáng)。新知識新理念的引入對傳統(tǒng)士紳階層和知識分子雖然產(chǎn)生較大影響，但他們畢竟長期深受專制政治文化的熏陶，對非政府組織之要義及運(yùn)行規(guī)則并無訓(xùn)練，通過社團(tuán)參與政治可能只是其傳統(tǒng)家國情懷的延續(xù)，這就容易導(dǎo)致他們在參加非政府組織活動的時候往往激情有余，理性不足。最后，非政府組織發(fā)展缺乏廣泛的民眾基礎(chǔ)。雖然清末非政府組織數(shù)量增長較快，但由于當(dāng)時社會結(jié)構(gòu)封閉，信息流動不暢，國民教育不足，廣大民眾參與非政府組織的積極性并不高。以立憲社團(tuán)和自治組織為例，上海預(yù)備立憲公會在當(dāng)時無論在規(guī)模還是影響力上都居全國前列，但在1907年其會員只有百余人，到1910年才增至374人。地方自治組織也是如此，天津自治局在1906年的普選中，當(dāng)時依據(jù)選民數(shù)量印制了20萬張選票，結(jié)果只散發(fā)了7萬張，收回13567張，其中有被選舉資格的合格選票才2572人。缺乏民眾基礎(chǔ)不僅直接導(dǎo)致非政府組織代表性不足，還影響到組織功能的正常發(fā)揮，使其容易被少數(shù)人操縱。

注釋

①俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學(xué)》2006年第1期。②故宮博物院明清檔案館：《清末籌備立憲檔案史料》（上冊），中華書局，1979年，第95—96頁。③⑤朱壽朋等：《光緒朝東華錄》（五），中華書局，1958年，第5859、5742、5806頁。④趙文林、謝淑君：《中國人口史》，人民出版社，1988年，第471頁。⑥張晉藩：《中國法制史》，中國政法大學(xué)出版社，1999年，第430頁。⑦明清史國際學(xué)術(shù)討論會秘書處論文組：《明清史國際學(xué)術(shù)討論會論文集》，天津人民出版社，1982年，第382頁。⑧嚴(yán)中平等：《中國近代經(jīng)濟(jì)史統(tǒng)計資料選輯》，中國社會科學(xué)出版社，2012年，第180頁。⑨阮湘等：《中國年鑒》第一回，上海商務(wù)印書館，1924年，第1544—1570頁。⑩楊逸等：《上海市自治志·大事記》甲編，（臺北）成文出版社，1974年，第129頁。中國社團(tuán)研究會：《中國社團(tuán)發(fā)展史》，當(dāng)代中國出版社，2001年，第340、368、347頁。故宮博物院明清檔案館：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），中華書局，1979年，第728—732頁。伊杰：《五大臣出洋考察政治的動因及其演變過程》，《近代史研究》1989年第3期。陳旭麓：《近代中國社會的新陳代謝》，上海人民出版社，1991年，第230頁。丁文江等：《梁啟超年譜長編》，上海人民出版社，1983年，第468頁。侯宜杰：《二十世紀(jì)初中國政治改革風(fēng)潮——清末立憲運(yùn)動史》，人民出版社，1993年，第256頁。蕭功秦：《清末新政中的保守主義思潮》，《天津社會科學(xué)》2004年第4期。天津市檔案館等：《天津商會檔案匯編（1903—1911）》（上），天津人民出版社，1989年，第27頁。周積明：《“清末新政”通論》，《求索》1996年第6期。戴玉琴：《清末新政與中國早期現(xiàn)代化的進(jìn)程》，《南京社會科學(xué)》1996年第6期。