政策標準：一種應(yīng)對食品安全問題的模式

摘 要：一直以來食品安全都是人們普遍關(guān)注的熱點問題。面對頻發(fā)的食品安全問題，作為政策主體的政府部門應(yīng)該從政策層面制定一系列準則和標準對其進行規(guī)范。政策標準便是在此基礎(chǔ)上所提出的一個包含政策制定層面與政策執(zhí)行層面，宏觀層面與微觀層面的綜合性概念。本文分析了政策標準的形成、制定政策標準的必要性和存在的問題以及政策標準提升的難度，并提出了解決食品安全問題的對策。

關(guān) 鍵 詞：政策標準；食品安全；矛盾性

中圖分類號：D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0013-05

收稿日期：2014-05-27

作者簡介：齊嘉霖（1988—），男，河南洛陽人，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，研究方向為公共政策。

一、問題的提出

一直以來食品安全都是人們普遍關(guān)注的熱點問題。三聚氰胺奶粉、蘇丹紅鴨蛋、地溝油以及海南“毒豇豆”等事件不僅危害了公眾的生命健康，也極大地損害了政府的公信力。

隨著國家針對食品安全問題的法律條文的陸續(xù)出臺，形成了以《中華人民共和國食品安全法》為主導(dǎo)，由《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》、《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《標準化法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《進出口商品檢驗法》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等構(gòu)成的法律體系，保證了行政部門在監(jiān)管食品安全的過程中有法可依。然而，這些法律法規(guī)并沒有從根本上遏制食品安全問題的頻發(fā)。一方面，由于近年來法律法規(guī)的密集出臺以及嚴格執(zhí)法使以前并未被發(fā)現(xiàn)但一直存在的食品安全問題浮出水面。如近期被公安部門偵破的“假羊肉”食品安全事件。警方公告稱，在這起事件中犯罪團伙從山東省購入狐貍、水貂等動物肉制品，在添加明膠、色素和工業(yè)用化學(xué)品之后，冒充羊肉銷售至上海和江蘇的農(nóng)貿(mào)市場，4年多來共銷售了1000多萬元未經(jīng)衛(wèi)生部門檢驗的假羊肉卷。頻繁出現(xiàn)的食品安全問題不僅呼吁政策的有效性，也呼吁政策成功的緊迫性。另一方面，面對頻發(fā)的食品安全問題，作為政策主體的政府部門，應(yīng)該從政策層面構(gòu)建一系列準則和標準去規(guī)范其制定和執(zhí)行的政策。

二、政策標準的形成：從政策制定到政策執(zhí)行

政策制定最本質(zhì)的要求便是符合程序，這也是政策標準最基礎(chǔ)的含義。由于“一切有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”，[1]所以，政策制定中的程序性就是去限定這樣一個邊界，抑制在決策過程中政策制定者作為經(jīng)濟人的自身欲望，在政策制定過程中依照科學(xué)、民主的程序，最大限度地保證公共政策是以公共利益為目的。此外，處于變革中的現(xiàn)代社會，日益專業(yè)化和復(fù)雜化的政策問題及政策信息對政策制定者的理論水平和決策能力提出了更高要求。而借助合理的程序，決策者更易于準確把握政策問題的實質(zhì)，并達成政策問題的解決和政策目標的實現(xiàn)。

“長期以來，機構(gòu)林立、職權(quán)交錯、多頭執(zhí)法、政出多門、扯皮推諉、管理真空、惡性競爭等話語被人們用來描述和批評中國的政府治理”，[2]所以，政策標準的制定也意味著要明確政府部門與部門、層級與層級之間的責(zé)任與權(quán)力。社會問題的高度復(fù)雜化呼吁政府部門的多元化和專業(yè)化，也要求政府部門在解決高度復(fù)雜問題時具備協(xié)同性。所以，政策標準不僅需要規(guī)定作為政策制定部門的政府基于專業(yè)化的多元化，而且要通過對權(quán)責(zé)的詳細闡明規(guī)定政府的協(xié)同性。

政策標準制定在政策的宏觀層面不僅意味著制定過程的合法化和合理化，聚焦到政策的微觀層面，還代表著政策的技術(shù)化與科學(xué)化。一般來講，在食品安全領(lǐng)域，政策標準的技術(shù)化與科學(xué)化主要體現(xiàn)在給予一般性的政策以技術(shù)上的支持，通過制定嚴格的標準更明確地指導(dǎo)政策執(zhí)行，比如我國所制定的《瓶裝飲用純凈水標準》、《食品中農(nóng)藥最大殘留限量》等。

制定完善的政策標準，并不意味著食品問題的妥善解決。這是由于政策標準不僅存在制定層面的問題還存在政策執(zhí)行層面的問題。在現(xiàn)代化初期，政府在監(jiān)管食品安全問題時往往會遇到這樣一種困境，即政策標準的科學(xué)化程度與食品安全問題的數(shù)量呈現(xiàn)一種同比增長的態(tài)勢。沒有政策標準便不存在現(xiàn)實意義上的食品安全，因為沒有標準公眾就沒有關(guān)于食品的安全意識。即使承認食品安全問題，但缺乏這樣一個標準，從食品監(jiān)管以及政策制定的角度來講，也無法有效實現(xiàn)保障食品安全的目標。由于技術(shù)化的政策標準從無到有使以往沒有暴露的食品安全問題出現(xiàn)在公眾的視野之中，又由于政策標準的由簡入繁使食品安全問題暴露得越來越多。

隨著社會的發(fā)展，公眾的食品安全意識越來越強，對于政策標準的要求也就越來越高。隨之而來就會出現(xiàn)一些食品監(jiān)管方面的問題，其中主要問題是對于食品的監(jiān)管應(yīng)該符合怎樣的標準。國際標準與國家標準，國家標準與地方標準，它們之間孰優(yōu)孰劣？甚至有人指出，標準應(yīng)該符合國家或地區(qū)的具體情況。但不應(yīng)忽略的是，人的健康是一樣的，健康的定義和標準并不隨著國家或地區(qū)的具體情況而變化。但是，政策標準的提出仍然會受到或涉及到很多因素并被這些因素深刻影響著，如利益集團的壓力、我國的現(xiàn)實國情、決策者的偏好等都會影響到具體政策標準的制定。

目前，在我國食品安全問題上，有關(guān)政策不能起到監(jiān)管作用的原因就在于：一方面，由于政策標準本身的問題，即程序性與技術(shù)性的問題；另一方面，政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了問題。

一般來講，隨著政策標準的提高，各級政府如果執(zhí)行這樣一個標準，就會造成政府不愿看到的后果，首先，該地區(qū)的食品安全問題隨之增多。這是由于食品的重金屬含量、添加劑使用量等可能符合原有標準，但不符合提高后的標準，如下表①中所示。2012年的標準相較于1994年的標準有了顯著提高，以往羊肉中每千克可殘余0.5毫克的鉛，但現(xiàn)在最多殘余為0.2毫克。其次，便是隨之而來的經(jīng)濟問題。食品企業(yè)生產(chǎn)過程中，隨著標準的提升，成本也隨之提升，但由于本地區(qū)的消費能力等因素的影響，造成了利潤下降，也使得政府的稅收相應(yīng)減少。因此，有些時候符合政策本身的邏輯和精神確立起來的政策標準可能會受到現(xiàn)實的制約和影響，在現(xiàn)實面前妥協(xié)和低頭。

根據(jù)巴雷特和富奇的觀點，將執(zhí)行當作一種政策/行動的連續(xù)統(tǒng)一，在那些尋求將政策執(zhí)行付之于實踐者與那些采取行動者之間隨時發(fā)生相互作用和談判的過程。從這個意義上講，這一過程既可以看作“自上而下”的，也可以看作“自下而上”的。所以，在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者與決策者隨時存在著討價還價的博弈。而在博弈的過程中，執(zhí)行者能夠更加明白政策的意圖，而決策者也能夠通過反饋來及時改良政策，從而在他們之間達成共識，基于共識推動政策的順利執(zhí)行。

另外，政策執(zhí)行的成功也需要政策執(zhí)行部門與目標群體進行有效的溝通和協(xié)調(diào)。目標群體的態(tài)度、利益以及對政策的認知制約著政策的執(zhí)行。根據(jù)麥克拉夫林的政策執(zhí)行互適模型，政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者與受影響者之間就目標或手段進行相互調(diào)適的一個動態(tài)平衡過程，政策執(zhí)行是否有效取決于兩者互適的程度。

薩巴蒂爾認為，在政策執(zhí)行過程中，會受到很多因素的影響，其中一項因素是政策的規(guī)制能力。一項公共政策不能有效地對行為體有規(guī)制作用，很大一部分原因在于政策標準本身的問題。政策標準過高，起不到規(guī)制作用，反之，過低的政策標準可能便于操作，但這項政策本身要達到的目標可能滿足不了社會需求。

三、政策標準的必要性：食品特性與中國國情的呼吁

在面對食品安全問題時，更應(yīng)注重法律標準與政策標準的相互統(tǒng)一。

（一）我國食品安全問題的特點

就目前我國食品安全問題而言，概括起來有如下三個特點：一是問題食品的涉及范圍越來越廣，已從過去傳統(tǒng)的以米、面、油等主副食品擴展到水果、酒類、奶制品等。二是問題食品的危害程度越來越大，已從食品外部的衛(wèi)生健康危害走向了食品內(nèi)部的安全危害。三是制毒、制劣手段越來越多樣和隱蔽化，從食品外部走向內(nèi)部、從物理走向化學(xué)。

（二）食品生產(chǎn)、加工、運輸過程存在的問題

由于涉及環(huán)節(jié)過多、涉及面過廣，產(chǎn)生了種類繁多、情況復(fù)雜的食品問題。如下圖所示（種植品流程簡圖），[3]食品安全的隱患不只存在于成品中，而且存在于種植、收獲、運輸以及加工等各個環(huán)節(jié)。而在實際執(zhí)法過程中，往往呈現(xiàn)出對成品較嚴格，忽視種植等其他過程審查的趨勢。鐘真在研究了奶產(chǎn)業(yè)安全現(xiàn)狀后認為，有效改善當前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題頻發(fā)的現(xiàn)狀，“十分有必要從調(diào)整當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的組織模式入手來制定相關(guān)的治理措施”。[4]歐盟在2000年1月出臺的《食品安全白皮書》構(gòu)建了以控制“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全體系框架，明確了相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任。

（三）食品安全政策具有的強大有效性

“在公共政策執(zhí)行中，如果各級黨委將其作為一件大事來抓，精心組織，則公共政策執(zhí)行就能取得明顯績效?！盵5] 正是由于黨和政府出臺了一系列法規(guī)政策，多年來，我國出口食品合格率一直保持在99%以上。食品出口不僅使我國的食品生產(chǎn)者受益，也使我國樹立了良好的國際形象。據(jù)央視報道，只有供出口的生姜檢測嚴格，內(nèi)銷姜則“一年抽查不了幾次”。[6]可見，相關(guān)的政策，在解決食品安全問題時具有強大的有效性。

（四）運動式執(zhí)法問題

運動式執(zhí)法既逃脫不了其固有的“輪回”（問題的發(fā)生-領(lǐng)導(dǎo)的指示-緊急會議-專項整治行動-總結(jié)表彰），也無法取得真正的成效，“每次運動時執(zhí)法所達到的成果只是行動本身所規(guī)定的目標而不是解決了問題的根本。”[7]通過政策標準在制定層面與執(zhí)行層面的確立，劃清政府間權(quán)責(zé)的界限，不僅有利于盡早、妥善地解決堆積的小問題，即使在面臨復(fù)雜多樣的問題時，政府也便于開展有效的協(xié)作。更為重要的是，政策標準的確立可以極大地節(jié)約政府的可用資源，而不需像以往那樣，由于初始問題的不斷增加，需要通過運動式治理來應(yīng)對“中國超大規(guī)模社會的資源稀缺與需求滿足之間的緊張關(guān)系。”[8]

四、政策標準在制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的問題和后果

政策標準雖然是基于主觀上的認識而制定的，但必須符合政策在監(jiān)管某個問題從而達到某個目標這樣一個邏輯，即在滿足政策的合法性及合理性的前提下，政策標準的變動也會局限在一個比較狹窄的范圍內(nèi)，但卻深刻影響著公眾的安康乃至公共利益的實現(xiàn)。從目前情況來看，政策標準存在的問題主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）政策標準的模糊性

無論是從宏觀上的合法與合理性角度還是從微觀上的技術(shù)性來看，政策標準在制定環(huán)節(jié)依然存在著一定的模糊性，而制定層面的模糊性必然帶來執(zhí)行層面的模糊性。

首先，從政策的起源來看，政策可以說是對于法律的有益補充，這是由于法律制定的復(fù)雜性造成了法律相對于現(xiàn)實情況的滯后性，而具有靈活性和高效性的公共政策恰恰能夠彌補法律在這方面的不足，而且公共政策同法律在價值取向上是高度一致的。正如昂格爾所言：“以原則為基礎(chǔ)、以政策為導(dǎo)向的法律學(xué)說也就是對法律推理之專斷性不可或缺的解毒劑?！盵9]因此，在處理具體事務(wù)時，既要以嚴謹?shù)姆蔀橐罁?jù)，又要以靈活的政策來調(diào)節(jié)，所以政策標準在程序上的規(guī)定面臨著這樣的困境：既要保持政策在制定過程中程序的民主性、科學(xué)性和合理性，又要兼顧政策相對于法律的靈活性和高效性，這種困境就造成了政策標準在程序上的模糊性。

其次，政策制定者究竟在多大程度上找到了問題的根治方法也是值得懷疑的，往往是由于政策制定者并不明晰問題的解決途徑而易于制定出帶有模糊性的政策，不僅能夠為以后的政策更改提供便利，還能夠規(guī)責(zé)任問題。

第三，由于政策的靈活性和多樣性是建立在政策制定者的個人偏好的基礎(chǔ)之上的，因此在制定的環(huán)節(jié)就顯得過于因人而異。從一定程度上講，政策制定貫穿了政策全過程，一方面，由于在整個政策過程中并不存在嚴格的政策制定者與執(zhí)行者的邊界；另一方面，即使在行政體系的中下層更多地體現(xiàn)為政策執(zhí)行的特性，但政策執(zhí)行的過程又可以說是一個政策再制定的過程。這就使得政策標準不如法律條文那樣清晰明了，所以就造成了模糊性。這在基于食品安全標準執(zhí)行過程中，就體現(xiàn)為“人治”，即領(lǐng)導(dǎo)重視或過問了，食品監(jiān)管的力度就大一些，效果就好一些，反之就差一些。政策標準在制定層面的模糊性給執(zhí)行層面留下了很大的漏洞，也給腐敗帶來了可趁之機。在執(zhí)行過程中，由于這種模糊性帶來的“人治”監(jiān)管，出現(xiàn)了監(jiān)管人員與違規(guī)企業(yè)結(jié)成的“利益共同體”，以及出于保護地方“有重要貢獻”的食品企業(yè)的考慮，地方政府也傾向于削弱監(jiān)管的力度。

（二）政策標準的矛盾性

其實，政策標準的靈活性和高效性所造成的負面效應(yīng)不只體現(xiàn)在政策標準的模糊性上，同時也體現(xiàn)在政策標準的矛盾性上，甚至政策標準的矛盾性還是其模糊性的延續(xù)和升級。如果政策的出臺需要詳盡的事實依據(jù)和邏輯推理，那么其自身的靈活性優(yōu)勢就消失殆盡，所以，為了保持這種相較于法律的靈活性，政策就有可能在相對倉促的情況下制定出來。

在時間跨度上，不同時間段所制定的針對不同問題的政策標準可能會出現(xiàn)重合的部分，且這部分存在著相互之間的矛盾；又由于在我國現(xiàn)行體制下，縱向?qū)蛹壍膭澐忠约皺M向功能的劃分使得即使針對同一項事務(wù)，不同層級及不同部門都有可能制定出基于同樣目的的政策標準，這就很難保證這些政策標準具有內(nèi)在的邏輯性和一致性，那么這些政策標準就不可避免地會存在矛盾。

政策標準的模糊性和矛盾性使政府的治理方式往往體現(xiàn)為運動式治理。當出現(xiàn)重大食品安全事件之后，由上級行政機關(guān)發(fā)布行政文件，進行一陣風(fēng)式的“嚴打”是缺乏食品安全管理法律依據(jù)和常態(tài)化的嚴管機制的必然結(jié)果。

（三）政策標準的缺失性

從一定程度上來講，政策標準的缺失性其實是不可避免的，因技術(shù)上的落后而導(dǎo)致標準的缺失以及體制等深層原因而致使程序上的缺失等，都需要時間去加以完善。同時還應(yīng)注意到，相較于實際情況而言，政策標準的缺失性還會存在相當長的時間，甚至并不存在完備的政策標準，亦或是距離那樣一個目標，人類無論在科學(xué)技術(shù)上還是程序設(shè)計上都還有很長的路要走。

但這些并不妨礙政策標準的持續(xù)完善，比如在“假羊肉事件”中，政策在技術(shù)上的缺失給不法分子的可乘之機。不法分子將工業(yè)用品、化工用品添加進肉制品中，現(xiàn)代技術(shù)的運用已使這種有毒制品不僅看起來相似，在食用、檢測等各個環(huán)節(jié)甚至都能達到以假亂真的效果。而“毒姜事件”也引起了人們對食品中農(nóng)藥殘余的關(guān)注。2013年3月1日起實施的農(nóng)業(yè)部與衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的食品安全國家標準《食品中農(nóng)藥最大殘留限量》將新的農(nóng)藥殘留限量標準由原來的837個大幅擴充到2293個，基本涵蓋了我國居民日常消費的主要農(nóng)產(chǎn)品，在標準數(shù)量和覆蓋率上都有較大突破。這雖然相較于以往有很大進步但并不完善，農(nóng)業(yè)部有關(guān)負責(zé)人表示，與國際食品法典標準（CAC）、美國和日本等國家相比，我國農(nóng)藥殘留標準還有一定差距。目前CAC有3820個農(nóng)藥殘留限量標準，美國有1.1萬個，日本有5萬多個，可見，政策標準的缺失是一個相對的概念。

由于標準的缺失，往往首先發(fā)現(xiàn)食品問題的不是政府，而是企業(yè)、個人以及媒體，所以在政府實際政策執(zhí)行過程中，往往體現(xiàn)為“馬后炮式”的監(jiān)管。我國目前的食品安全已陷入了媒體發(fā)現(xiàn)曝光、監(jiān)管部門事后補救的怪圈之中，監(jiān)管的“馬后炮”不僅給消費者造成了損失，更損害了政府形象。

五、政策標準提升的難度

政策標準深刻影響著食品安全領(lǐng)域的生產(chǎn)模式和交易模式尤其是交易模式，“在控制了其他條件的情況下，生產(chǎn)模式更為顯著地影響了品質(zhì)，而交易模式更為顯著地影響了安全”。[10]所以，政策標準在這一層面來講有著重要的意義。

但是，政策標準的提升受很多方面的限制。一是對于制定者和執(zhí)行者的專業(yè)要求提高了，標準提高的后期往往不是粗放式的增減而是極其精細化的微調(diào)。這就在客觀上限制了政策標準的提升速度。二是標準的提高往往意味著制定者在制定過程中要解決背后嚴重的利益沖突問題，加劇了對于執(zhí)行者的控制難度。單論政策制定的程序，“政治決策過程實際上是一種利益博弈、妥協(xié)和尋求利益平衡的政治過程”。[11]在這一過程中，牽扯到方方面面的利益。三是政策標準的提高與物價的關(guān)系問題。政策標準的提高往往意味著企業(yè)生產(chǎn)成本的提高，而且食品安全問題往往是由于區(qū)域性的食品問題造成了國家的政策標準上升，從而造成全國性的物價提高，與現(xiàn)實的發(fā)展不均衡。物價與食品安全都是關(guān)乎民生的重要指標，如何平衡兩者的關(guān)系，顯然也制約著政策標準的提升。四是為了某項政策目的而制定的政策在解決問題的同時還會引起新的問題。具體到食品安全政策制定的技術(shù)性領(lǐng)域，政策標準的提高顯然會引起其他問題。五是政策標準的提升需要與整個政策環(huán)境相適應(yīng)，過高的標準往往使得政策執(zhí)行者無法完全按照該標準來監(jiān)督企業(yè)，同時也使得違規(guī)企業(yè)失去了整改的方向。

食品的種植、加工、運輸以及銷售過程涉及了大量的人力與物力，政府依靠自身去監(jiān)管如此龐大的食品供應(yīng)鏈會花費很多的精力。國務(wù)院副總理汪洋在國家食品藥品監(jiān)督管理總局調(diào)研時強調(diào)：要通過制度設(shè)計，調(diào)動全社會都來關(guān)心食品藥品安全的積極性，用制度設(shè)計的杠桿撬起食品藥品安全社會共治局面。[12]從中可以看出，中央政府已認識到食品安全問題的有效解決，需要整個社會的共同參與?，F(xiàn)行政策標準所存在的缺陷從很大程度上講，就是由于政府沒有廣泛地調(diào)動整個社會的力量。政府不應(yīng)將帶有模糊性、矛盾性以及缺失性的政策標準看成是可以解決的問題唯一方式，而應(yīng)將它們看作是永遠無法解決但一直可以改進與完善的因素。正是這種不可解決性，才賦予了治理更多的期待。

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[12]整理自新華網(wǎng)，可參考http：//news.xinhuanet.com/politics，2013-05-10.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Abstract：Food safety has always been a hot issue of common concern.With the frequent food safety problems，the government departments as the policy subject should regulate them by building a series of rules and standards at the policy level.Policy standard，which is based on that，is a comprehensive concept including the policy-making level and policy-implementation level，the macro level and micro level.This article analyzes the formation of policy standard，the necessity of making policy standard，the problems and difficulty of rising policy standard，and puts forward the countermeasures of solving food safety problems.

Key words：policy standard；food safety；contradiction