四中全會(huì)將繪就“法治中國”路線圖

王利明

【摘要】 依法治國，本質(zhì)上就是要用良法治國。法治的固有含義包含了良法和善治兩方面內(nèi)容。一方面，只有那些反映了最廣大人民群眾的意志和利益、符合公平正義要求、反映了社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律，才具備良法的特點(diǎn)。另一方面，善治就是要將民主法治化，通過法治切實(shí)保障人民憲法法律賦予的各項(xiàng)管理國家和社會(huì)的權(quán)利。

【關(guān)鍵詞】 四中全會(huì) 法治中國 路線圖

【中圖分類號(hào)】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“法治中國”目標(biāo)日漸清晰、“法治建設(shè)”成效日益顯著

依法治國是人類社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，也是國家治理體系現(xiàn)代化的基本特征。黨的十五大報(bào)告提出“依法治國”口號(hào)之后，“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”被寫入憲法，上升為憲法確立的基本原則，并成為黨和國家治國理政的基本方針和行動(dòng)指南。黨的十八大報(bào)告將十五大報(bào)告提出的“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”作了深化，分別加上了“全面”和“加快”的要求。這表明，我國的依法治國藍(lán)圖已經(jīng)進(jìn)入了新的階段。習(xí)近平同志進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了依法治國的重要性，提出了“法治中國”的治國目標(biāo)，并將其定位為“中國夢(mèng)”宏偉藍(lán)圖的重要內(nèi)容。依法治國，是治理國家的基本方略；依法執(zhí)政，是執(zhí)政黨的基本執(zhí)政方式；依法行政，是政府行政權(quán)運(yùn)行的基本原則。這表明我們黨對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)有了更加完整系統(tǒng)的規(guī)劃，各項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)有了更加清晰具體的目標(biāo)。

十八大以來，新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視法治建設(shè)，大大加速了我國的法治建設(shè)進(jìn)程。從立法來看，社會(huì)主義法律體系形成之后，正在不斷走向完善。黨的十八屆三中全會(huì)全面部署了司法改革的總體目標(biāo)和具體措施，各項(xiàng)改革措施正在逐步實(shí)現(xiàn)保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立、公正行使職權(quán)的目標(biāo)，司法改革重新掀起高潮、方興未艾。與此同時(shí)，從嚴(yán)管黨、從嚴(yán)治黨，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，也成為依法執(zhí)政的重要內(nèi)容。依法行政、建設(shè)法治政府，已經(jīng)成為三位一體的法治建設(shè)中的重要一環(huán)。簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的諸多措施的施行，為建設(shè)高效廉潔的服務(wù)型政府，確立了良好的基礎(chǔ)。尤其是十八大以來，黨在反腐行動(dòng)中“拍蒼蠅”和“打老虎”并舉，取得了豐碩的成果，得到了社會(huì)的廣泛好評(píng)。從已經(jīng)披露的反腐案件來看，被抓出來的腐敗分子級(jí)別越來越高，地位和影響力越來越大，打破了以前“級(jí)別越高越安全”、“刑不上大夫”的觀念，真正做到了“反腐無禁區(qū)”、對(duì)腐敗“零容忍”。這些措施深受人民群眾的擁護(hù)，得到了國內(nèi)外輿論的一致好評(píng)和高度贊揚(yáng)，同時(shí)也表明近年來法治建設(shè)已經(jīng)取得了明顯成效。

法治不能大躍進(jìn)，不能脫離國家社會(huì)發(fā)展水平

十八大以來，黨對(duì)于依法治國事業(yè)的新部署，是基于對(duì)我國法治建設(shè)已有成就和存在問題的總結(jié)和評(píng)估而作出的。法治是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。我國的法治建設(shè)已經(jīng)取得了重大成就，但仍然面臨諸多問題。法律體系雖然已經(jīng)建立，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象嚴(yán)重存在。司法不公、司法腐敗問題依然嚴(yán)峻，司法的公信力和權(quán)威未能有效確立。我國近期的反腐實(shí)踐就表明，對(duì)公權(quán)力制度約束的缺位導(dǎo)致貪污腐敗之風(fēng)未能有效遏制，涉案數(shù)額不斷遞增、所涉高官不斷升級(jí)、各種權(quán)錢交易和官商勾結(jié)現(xiàn)象備受詬病。近些年來，食品安全事件、環(huán)境污染案件、重大生產(chǎn)事故，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命健康。這些問題的存在，在一定程度上影響了人們對(duì)于我國法治現(xiàn)狀以及法治水平的客觀評(píng)價(jià)。甚至有不少人認(rèn)為，過去若干年的法治是原地踏步，甚至是倒退的。但這恰好說明：全社會(huì)對(duì)法治的認(rèn)識(shí)和渴求程度比以往任何時(shí)候都更為強(qiáng)烈；人們對(duì)法治重要性的認(rèn)識(shí)比以往任何時(shí)候都更為清晰；而推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)也比以往任何時(shí)候都顯得急迫。

正視現(xiàn)實(shí)中存在的各種問題，通過不斷完善法治來妥善解決這些問題，這也是我們法治建設(shè)中所必須經(jīng)歷的歷程。但是，我們不能因?yàn)檫@些問題的存在，否定30多年來法治建設(shè)的整體成就，更不能因此而喪失對(duì)未來法治建設(shè)的信心。正所謂不積跬步，無以至千里。法治不能大躍進(jìn)，不能脫離國家社會(huì)發(fā)展水平。正視現(xiàn)實(shí)中存在的各種問題，通過不斷完善法治來妥善解決這些問題，這也是我們法治建設(shè)中所必須經(jīng)歷的歷程。中共中央提前兩個(gè)多月將十八屆四中全會(huì)的主題確定為“依法治國”，凸顯了四中全會(huì)對(duì)依法治國這一問題的重視。四中全會(huì)將就如何全面推進(jìn)依法治國，加快社會(huì)主義法治國家建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，為社會(huì)主義法治國家建設(shè)進(jìn)程制定“路線圖”。這份“路線圖”將對(duì)法治中國這一宏偉目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)作出具體規(guī)劃和全面部署。這次會(huì)議的議題，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國家長治久安。四中全會(huì)必將為我國全面推進(jìn)依法治國的事業(yè)開啟新的篇章。

“良法”“善治”并舉，全面推進(jìn)依法治國

依法治國，本質(zhì)上就是要用良法治國。法治的固有含義包含了良法和善治兩方面內(nèi)容。一方面，只有那些反映了最廣大人民群眾的意志和利益、符合公平正義要求、反映了社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律，才具備良法的特點(diǎn)。只有良法才能最大限度地得到民眾的認(rèn)同，充分發(fā)揮法治的效力。我國法律體系雖然已經(jīng)形成，但是法律體系并不等于法治體系，這個(gè)體系應(yīng)當(dāng)不斷地依據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要而逐步完善。以關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法治建設(shè)為例，我們需要盡快健全和完善與市場(chǎng)交易相關(guān)的民商事法律。特別是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)加快民法典的制定，真正實(shí)現(xiàn)民事立法體系化和科學(xué)化，保持民事立法的邏輯自洽性、價(jià)值一體性和實(shí)施的有效性。再如，我國要進(jìn)一步推進(jìn)有關(guān)民生方面的立法，保障人民群眾的基本民生需要，尤其是要對(duì)之前過多反映部門利益的原有法律進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善，從而促進(jìn)法律體系更加科學(xué)合理。另一方面，善治就是要將民主法治化，通過法治切實(shí)保障人民憲法法律賦予的各項(xiàng)管理國家和社會(huì)的權(quán)利。只有良法才能促善治、保善治。實(shí)現(xiàn)善治，核心是依憲治理、依法治國，構(gòu)建法治國家、法治政府與法治社會(huì)。

依法治國要實(shí)現(xiàn)依憲治國、依法執(zhí)政

全面推進(jìn)依法治國，關(guān)鍵要從以下幾個(gè)方面著手：

依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。憲法以國家根本法的形式，確立了黨和國家的根本任務(wù)、基本原則、重大方針、重要政策。憲法確立了國家治理的基本結(jié)構(gòu)和基本機(jī)制，依憲治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障。依憲治國，就是要堅(jiān)持人民的主體地位，保障人民的基本權(quán)利。依憲治國，就是要用憲法約束公權(quán)力，把公權(quán)力關(guān)進(jìn)憲法制度的籠子。依憲治國，就必須保障憲法的實(shí)施。習(xí)近平同志指出，憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。要保障憲法的實(shí)施，就必須建立和完善憲法實(shí)施的監(jiān)督制度。為此，必須進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，加強(qiáng)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法解釋和憲法監(jiān)督職能，建立承擔(dān)憲法監(jiān)督職能的具體機(jī)構(gòu)，明確憲法監(jiān)督的具體程序，從而把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。

依法治國，要落實(shí)黨的依法執(zhí)政方略。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，這就要求黨必須實(shí)現(xiàn)執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，要明確黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不能擁有任何超越憲法和法律的特權(quán)。依法執(zhí)政要求黨要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，任何組織與個(gè)人都不能凌駕于憲法和法律之上；任何權(quán)力都要受到憲法和法律的約束，不能允許任何人以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)廢法。領(lǐng)導(dǎo)干部要運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的改革開放偉大事業(yè)已經(jīng)取得了舉世矚目的成就。有些人錯(cuò)誤地認(rèn)為，改革就是要突破法律，這種觀點(diǎn)實(shí)際上是把改革和法治對(duì)立起來了。習(xí)近平同志特別強(qiáng)調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，強(qiáng)調(diào)改革過程中，執(zhí)政黨要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方法，要讓法治在改革中發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)的作用，要加強(qiáng)相關(guān)立法工作，確保改革事業(yè)在法治軌道上推進(jìn)。這是對(duì)黨的依法執(zhí)政理論的重要完善。此外，按照依法執(zhí)政的要求，各級(jí)黨組織從方向和組織上實(shí)現(xiàn)對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，但在具體工作中，要理順黨委政法委和司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，支持司法機(jī)關(guān)依照憲法法律獨(dú)立行使職權(quán)，而不能非法干預(yù)，甚至越俎代庖。

依法治國要求全面實(shí)現(xiàn)依法行政、加快司法改革、建設(shè)法治社會(huì)

依法治國，要求全面實(shí)現(xiàn)依法行政。其中，最重要的是要落實(shí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)法定，“法無授權(quán)不可為”。法治政府，一定是有限政府。所謂有限，就是政府只能做法律允許和法律授權(quán)政府做的事情，而不能超越法律做事。國家治理能力的現(xiàn)代化，首先是要求國家治理的法治化。依法治理要求依照憲法和法律對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行合理配置，并通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)各個(gè)國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督與制約，各個(gè)國家機(jī)關(guān)都必須依據(jù)憲法所賦予的職權(quán)來行使權(quán)力，并依據(jù)憲法的規(guī)定切實(shí)保障公民的合法權(quán)益。就依法行政而言，要求政府職能應(yīng)當(dāng)由法律來確定，“無法律則無行政”。為此，應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)民主與依法決策機(jī)制的健全來實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督，落實(shí)權(quán)力及其運(yùn)行的公開化、透明化。需要轉(zhuǎn)變政府職能、壓縮政府審批權(quán)限、進(jìn)一步界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，厘定政企關(guān)系、政事關(guān)系；進(jìn)一步明確行政權(quán)力界限、規(guī)范行政行為程序、加強(qiáng)行政信息公開，通過權(quán)力問責(zé)機(jī)制，加大對(duì)違法、失職行為的追懲力度。建立完善關(guān)于行政職權(quán)配置、行政活動(dòng)過程、行政責(zé)任承擔(dān)的具體法律制度，通過法治手段和法治思維來實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)行使、防止行政權(quán)擴(kuò)張、轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)。

依法治國，要求加快司法改革，保障司法公正。習(xí)近平同志指出，要讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公正，這為司法改革確立了最高目標(biāo)。只有深化司法改革，切實(shí)保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，才能促進(jìn)和保障司法公正。為此，要真正實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的去地方化，逐步消除地方政府對(duì)司法機(jī)關(guān)人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的管控，讓司法機(jī)關(guān)有依法獨(dú)立、公正司法的人力和財(cái)力基礎(chǔ)。最高人民法院有必要探索通過向地方派出巡回法庭的方式，負(fù)責(zé)審理某些跨地區(qū)的、案情較為復(fù)雜的民事、行政案件。需要順應(yīng)司法規(guī)律，推進(jìn)法官的職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)，推進(jìn)檢法人員分類管理改革，保障一線辦案法官的數(shù)量和素質(zhì)，并使優(yōu)秀法官能夠真正充實(shí)在辦案一線。借助于分類管理，建立少而精的法官隊(duì)伍，為法官提供充分的職業(yè)保障機(jī)制，并全面提升法官的辦案水準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法官責(zé)任制，改變現(xiàn)行中的因?qū)徟屑w負(fù)責(zé)而導(dǎo)致的審者不判、判者不審、審與判脫節(jié)、職責(zé)不清的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步全面深化司法公開，包括實(shí)行辦案流程公開、庭審公開、裁判文書上網(wǎng)公開，尤其是要強(qiáng)化判決書的說理，以理服人，真正讓人民群眾從個(gè)案中感受到司法的公平正義。通過司法公開可以有效地促進(jìn)司法公正，提高司法的公信力和權(quán)威性。

依法治國，要求建設(shè)法治社會(huì)。建立法治社會(huì)就是要全社會(huì)成員有序參與法治建設(shè)進(jìn)程，真正實(shí)現(xiàn)民主的法治化，人人守法、和諧有序。一方面，要營造“全民信法、全民守法”的社會(huì)氛圍，引導(dǎo)公民樹立社會(huì)主義法治理念，養(yǎng)成遵紀(jì)守法和用法律途徑來解決問題的良好習(xí)慣，真正使法治精神深入人心。另一方面，通過法治確保社會(huì)自治。通過法律對(duì)公權(quán)力的約束，保障社會(huì)自我調(diào)節(jié)的功能空間，確保社會(huì)自治得以有效進(jìn)行。從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)化，必然要求社會(huì)的自我管理、自我服務(wù)、自我約束的功能得以發(fā)揮，使得社會(huì)自治和國家管理保持良性的互動(dòng)關(guān)系。此外，要實(shí)現(xiàn)法律與道德、依法治國與道德教化的有機(jī)結(jié)合。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。司馬遷在《史記·太史公自序》曾言：“夫禮禁未然之前”而“法施已然之后”。中國的傳統(tǒng)文化重視法律與道德的互補(bǔ)，我們要從傳統(tǒng)文化中汲取精華，高度重視道德對(duì)公民行為的規(guī)范作用，引導(dǎo)公民既依法維護(hù)合法權(quán)益，又自覺履行法定義務(wù)，做到享有權(quán)利和履行義務(wù)相一致。法治本身就是一種規(guī)則之治，只有全社會(huì)人人誠實(shí)守信，崇尚道德，遵守規(guī)矩，才能奠定法治的基礎(chǔ)。

“年年老向江城寺，不覺春風(fēng)換柳條。”我們已經(jīng)迎來了共和國的法治春天。建設(shè)法治國家，推進(jìn)法治昌明，是黨和政府的奮斗目標(biāo)，是億萬人民的美好期待，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢(mèng)”的必然選擇。厲行法治，將使中國社會(huì)生機(jī)盎然、生生不息，將使中華民族永遠(yuǎn)屹立于世界民族之林。

（作者為中國人民大學(xué)常務(wù)副校長，國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)法學(xué)學(xué)科評(píng)議組成員兼召集人，中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長，中國法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)會(huì)長）

【參考文獻(xiàn)】

①中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)報(bào)告《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》。

②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年11月。

責(zé)編/馬靜 高驪（見習(xí)） 美編/于珊