法治監(jiān)管轉型要義

遲福林

當前，以行政審批制度改革和政府放權為重點，政府職能轉變已有重要突破，但市場監(jiān)管的問題并沒破題。按照市場決定資源配置的新要求，破題市場監(jiān)管體制改革，重在推進市場監(jiān)管由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉型。

把依法監(jiān)管作為市場監(jiān)管改革的基本目標

行政審批和市場監(jiān)管都是政府對市場秩序的一種管理。目前我國的市場監(jiān)管仍然保持著行政審批與市場監(jiān)管合為一體的突出特征，無論從食品藥品等消費品監(jiān)管，還是從壟斷行業(yè)的監(jiān)管來看，以行政監(jiān)管為主的體制不改變，實現(xiàn)市場監(jiān)管的有效性是相當困難的。

管理機構集審批、監(jiān)管于一體，使得監(jiān)管效果大打折扣。改革開放以來，我國削減了不少行政審批事項，同時也加強了市場監(jiān)管職能，但管理機構的缺陷還很突出。以食品藥品安全事件頻發(fā)為例，問題的關鍵在于體制。管理機構不缺少審批權，也不缺少監(jiān)管權，市場監(jiān)管機構看起來很強大，但“九個部門管不好一頭豬”，也是個客觀現(xiàn)實。這里有以審批取代監(jiān)管的問題，也有“九龍治水”、監(jiān)管權過于分散的問題。

有效的市場監(jiān)管以法治監(jiān)管為主。當前，以行政審批取代監(jiān)管的矛盾比較突出，有關部門既管審批又管監(jiān)管，前置性審批過多不僅壓抑市場活力，也無法保證事后監(jiān)管的有效性。現(xiàn)代市場經濟條件下，行政審批與市場監(jiān)管是有所不同的。事前的行政審批是政府的權力，需要依法界定權力清單；市場監(jiān)管主要是事后監(jiān)管，以法治監(jiān)管為主。為此，建議把推進由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉變作為新階段市場監(jiān)管體制改革的基本目標，出臺相關的改革行動方案，對市場監(jiān)管體制進行重構和改革。

加快推進市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉變

現(xiàn)代市場經濟條件下，有效的監(jiān)管主要是事后監(jiān)管。從過去看，盡管前置審批層層把關，依然沒能徹底解決食品藥品安全問題，相反，消費安全的問題更為突出了。事實上，當前的“市場失靈”主要是在行政審批之后出現(xiàn)的。就是說，現(xiàn)代市場經濟條件下，解決“市場失靈”主要不在于事前有沒有審批，而在于事后的監(jiān)管是否到位。

要走向“負面清單”管理的事后監(jiān)管。事前的審批往往設置許多市場準入門檻，而企業(yè)的違規(guī)行為往往發(fā)生在行政審批之后，以事后監(jiān)管為主才能確保市場監(jiān)管的有效性。為此，對于前置性的審批盡可能做到越少越好，對于必須保留的審批事項，也需要列出“負面清單”，盡可能實現(xiàn)投資非禁即準和便利化。與此同時，強化事后的監(jiān)管。這樣，才能使政府的監(jiān)管既能夠激發(fā)市場活力，又能夠充分有效。

組建綜合性、權威性的市場監(jiān)管機構。近年來，一些地方試驗中開始整合市場監(jiān)管機構，成立了綜合性的市場監(jiān)管局，取得了比較好的效果。建議與大部門體制改革統(tǒng)籌考慮，盡快從國家層面調整監(jiān)管權力結構，整合監(jiān)管機構。新組建的機構要作為執(zhí)行機構依法設定，實行決策和執(zhí)行嚴格分開的新體制，并具有很強的專業(yè)性。例如：整合國家工商總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局等市場監(jiān)管職能，強化市場監(jiān)管的統(tǒng)一性、有效性；整合商務部、國家發(fā)改委、國家工商總局的反壟斷執(zhí)法權，著力增強其反行政壟斷的功能；從完善“一行三會”協(xié)調機制入手完善金融監(jiān)管，從對金融機構本身的監(jiān)管為主轉變?yōu)閷鹑谛袨榈谋O(jiān)管為主，逐步由分業(yè)監(jiān)管過渡到混業(yè)監(jiān)管模式。

建立市場監(jiān)管的法律框架

現(xiàn)代市場經濟條件下的監(jiān)管，包括政府、行業(yè)協(xié)會和商會等社會組織等多個主體，不同主體的功能定位、角色分工需要依法界定、需要依法行使監(jiān)管權。這就需要實現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管向法治監(jiān)管的轉變。

市場監(jiān)管需要于法有據。與行政審批為主的市場監(jiān)管有很大的不同，現(xiàn)代市場經濟條件下，市場監(jiān)管的主體、對象、程序都需要依法設定。這樣，既有利于避免行政部門主觀隨意地為企業(yè)設置過多不必要的門檻和繁瑣的審查程序，又有利于確保市場監(jiān)管的有效性。

在行政審批制度改革取得階段性成果的同時，應當抓緊形成市場監(jiān)管的立法、修法計劃，為走向法治為主的市場監(jiān)管創(chuàng)造條件。盡快把負面清單管理納入《行政許可法》，為統(tǒng)籌行政審批與監(jiān)管改革提供法律依據。把負面清單管理作為設置行政許可的重要原則和重要程序，實現(xiàn)企業(yè)“法無禁止即可為”，使政府“法無授權不可為”；修改《食品安全法》、《藥品管理法》等，確立市場監(jiān)管機構的法律地位。為突破現(xiàn)有消費品安全監(jiān)管體制框架，組建綜合性、權威性的市場監(jiān)管機構提供法律依據；把反行政壟斷納入《反壟斷法》。著眼于形成各類市場主體公平競爭的監(jiān)管規(guī)則，把反行政壟斷作為反壟斷的重點，并依法建立對行政部門的反行政壟斷審查機制。

建立信用體系等關鍵問題在于營造法治環(huán)境。這些年，信用體系的缺失，根源于法治的缺失。在法治缺失的背景下，講信用的企業(yè)不如不講信用的企業(yè)賺錢多，由此出現(xiàn)企業(yè)的逆向淘汰機制。

改革30多年走到今天，由于法治的缺失，市場失靈具有普遍性，由行政監(jiān)管向法治監(jiān)管的轉型確實到了提出和解決的時候了。把市場監(jiān)管轉型作為政府職能轉變的重大任務，才能夠確保市場決定資源配置的有效性。

責編/劉建 美編/于珊