體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中存在的問題及對(duì)策

周結(jié)友

摘 要：通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中存在下列問題：不能準(zhǔn)確定位體育行政部門與體育社會(huì)組織之間關(guān)系；“政社不分，管辦不分”的狀況沒有根本改變；體育社會(huì)組織沒有真正實(shí)現(xiàn)“去行政化、去等級(jí)化”；不愿意轉(zhuǎn)移對(duì)自身有利的職能；職能轉(zhuǎn)移不規(guī)范；很多基層體育社會(huì)組織面臨身份合法性困境；社會(huì)組織管理法規(guī)修訂、制定滯后等。針對(duì)這些問題，提出構(gòu)建政府與社會(huì)組織的新型合作伙伴關(guān)系；厘清政府部門與社會(huì)組織的各自職能邊界；允許社會(huì)組織從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；建立體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)效機(jī)制；制定《社會(huì)組織法》等對(duì)策。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；體育社會(huì)組織；政府職能轉(zhuǎn)移

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2014）05-0036-07

Problems existing in sports social organizations takeover of governmental

functions transferred and their countermeasures

ZHOU Jie-you

（Research Center of National Fitness Sports，Guangzhou Sport University，Guangzhou 510500，China）

Abstract： Through investigation the author found that there were the following problems in sports social organizations takeover of governmental functions transferred： the relationship between sports administration departments and sports social organizations was not accurately defined； the overall situation of “no differentiation between the functions of an administration department and a social organization” was not changed fundamentally； sports social organization did not truly realize “de-administration” and “de-hierarchy”； people were reluctant to transfer functions beneficial to themselves； function transfer was not standardized； many grass root sports social organizations faced a dilemma of identity legitimacy； the revision or establishment of social organization management regulations lagged behind etc. Aiming at these problems， the author put forward the following countermeasures： build a new cooperative partnership between the government and social organizations； correctly clarify respective function boundaries of government departments and social organizations； allow social organizations to engage in profitable business activities； establish a long-term effective mechanism of sports social organizations takeover of governmental functions transferred； enact Social Organization Law， etc.

Key words： sports management；sports social organization；governmental function transfer

為貫徹黨的十八大精神，加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，國(guó)家體育總局委托廣州體育學(xué)院全民健身研究中心，對(duì)體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，從2013年3月到7月，調(diào)研組依次調(diào)研了廣東、廣西、江蘇、甘肅、上海、安徽6?。▍^(qū)、市）。因考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移走在前面，具有示范作用，因而，調(diào)研地點(diǎn)選取經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海省市。依據(jù)民政部對(duì)我國(guó)社會(huì)組織劃分的3大類：社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)；考慮到基金會(huì)的特殊性，本研究調(diào)研的體育社會(huì)組織為體育類社會(huì)團(tuán)體和體育類民辦非企業(yè)單位。據(jù)民政部發(fā)布的《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：截至2012年底，全國(guó)共有社會(huì)組織49.9萬個(gè)。全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體27.1萬個(gè)，體育類15 060個(gè)，占5.6%；全國(guó)共有民辦非企業(yè)單位22.5萬個(gè)，體育類8 490個(gè)，占3.8%。可見，體育社會(huì)組織在社會(huì)組織中占有相當(dāng)?shù)谋壤１M管體育領(lǐng)域社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移存在特殊性，但是體育社會(huì)組織作為社會(huì)組織大家庭中的一員，很大程度上反映出社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中的“共性問題”。在此，就調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中存在的問題做一歸納總結(jié)，以供相關(guān)政策制定者和學(xué)者參考。endprint

1 體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中存在的問題

1）囿于傳統(tǒng)政府與社會(huì)組織關(guān)系，無法準(zhǔn)確定位體育行政部門與體育社會(huì)組織之間關(guān)系。

2011年開始，民政部門在部分社會(huì)組織開展試行直接登記工作，對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)福利類和社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，與民政業(yè)務(wù)相關(guān)的，按照業(yè)務(wù)主管和登記一體化進(jìn)行直接登記試點(diǎn)。民政部門履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。為了貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》精神，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的積極作用。全國(guó)各地也陸續(xù)發(fā)布實(shí)施一些地方規(guī)范性文件。如2012年4月，中共廣東省委、廣東省人民政府制定實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》，從省級(jí)地方層面規(guī)定：“2012年7月1日起，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。”“放寬社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化登記程序，申請(qǐng)成立社會(huì)組織，由民政部門直接審查登記。”“中山市詠春拳協(xié)會(huì)”就是在民政部門直接登記的體育社會(huì)組織；2012年成立的“廣東五人制足球協(xié)會(huì)”是國(guó)內(nèi)第一個(gè)沒有業(yè)務(wù)主管單位且管辦徹底分離的省級(jí)足球協(xié)會(huì)。對(duì)大部分社會(huì)組織而言，這意味著改變了之前的“雙重管理”門檻——即業(yè)務(wù)主管單位和登記注冊(cè)部門。2013年3月由全國(guó)人大通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出：“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！币簿褪钦f，國(guó)家政策已經(jīng)不賦予體育行政部門管理體育社會(huì)組織職能，它們之間不存在“管理”與“被管理”的關(guān)系。從社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)[1]來看，體育行政部門與體育社會(huì)組織先前的上下級(jí)關(guān)系，轉(zhuǎn)化為平級(jí)關(guān)系，由業(yè)務(wù)主管決定的管理和被管理關(guān)系，轉(zhuǎn)化為由業(yè)務(wù)指導(dǎo)決定的指導(dǎo)、扶持和被指導(dǎo)、被扶持關(guān)系。因而，對(duì)社會(huì)組織雙重管理體制的突破，體育行政部門與體育社會(huì)組織的關(guān)系勢(shì)必重新定位。

同時(shí)，受傳統(tǒng)的層級(jí)關(guān)系影響，很多體育社會(huì)組織的管理人員也還沒有或者不敢把他們的組織放到同層級(jí)體育行政部門“平起平坐”的位置。

2）“政社不分，管辦不分”的總體狀況沒有根本改變，體育社會(huì)組織未真正實(shí)現(xiàn)“去行政化”、“去等級(jí)化”。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用?！睆恼{(diào)查的各?。▍^(qū)、市）體育社會(huì)組織情況看，省、市級(jí)體育總會(huì)、各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)體育社會(huì)組織，與體育行政部門之間還沒有真正實(shí)現(xiàn)“政社分開”、“管辦分離”。體育社會(huì)組織與體育行政部門之間尚未形成合作伙伴關(guān)系。各級(jí)體育社會(huì)組織對(duì)體育行政部門的依賴性還是很強(qiáng)。如某省老年人體協(xié)秘書長(zhǎng)認(rèn)為：“如果政社分開，沒有體育行政部門支持，老年人體協(xié)難以生存?！边@與“十八大報(bào)告”提出：“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”還有很大距離。

體育社會(huì)組織是提供健身服務(wù)，培育社會(huì)資本[2]的“主陣地”，從有利于體育社會(huì)組織功能的發(fā)揮層面看，應(yīng)該盡量減少其等級(jí)結(jié)構(gòu)。但是從調(diào)研的情況看，體育社會(huì)組織的“去行政化”、“去等級(jí)化”僅僅停留在口頭文字上，還沒有落到實(shí)處，很多體育社會(huì)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)是由政府工作人員兼任的。尤其是一些較高層級(jí)的體育社會(huì)組織，如?。▍^(qū)、市）級(jí)、地市級(jí)的體育總會(huì)、單項(xiàng)協(xié)會(huì)，很多都還是“兩塊牌子，一套人馬”。

之所以出現(xiàn)“政社不分”、社會(huì)組織難以“去行政化”等現(xiàn)象，一定程度上由我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織管理制度造成，依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998），對(duì)社會(huì)組織實(shí)行的是“雙重管理體制”，業(yè)務(wù)主管單位審查批準(zhǔn)社會(huì)組織的條件，不僅要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān)，更重要的是要看社會(huì)組織能否置于其有效的控制范圍內(nèi)，要看社會(huì)組織的發(fā)展帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以及社會(huì)組織的發(fā)展能否增大業(yè)務(wù)主管單位所在的部門利益。要滿足這樣的條件，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織的行政干預(yù)就在所難免。在實(shí)踐中，表現(xiàn)為社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中在業(yè)務(wù)主管單位身上，且許多社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人由業(yè)務(wù)主管單位委派、任命甚至兼任。因此，很大部分社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，并非按照章程由會(huì)員選舉出來的，而是由業(yè)務(wù)主管單位確定。業(yè)務(wù)主管單位這種管理體制本身自然會(huì)導(dǎo)致“政社不分”，“社會(huì)組織行政化”，使社會(huì)組織喪失獨(dú)立自主性。改革“雙重管理體制”是實(shí)現(xiàn)“政社分開”、社會(huì)組織“去行政化”、“去等級(jí)化”的前提。

另外，由于很大一部分體育社會(huì)組織自身“造血功能”不足，對(duì)政府依賴性較大。在它們成立之初，就主動(dòng)向政府部門靠攏，以邀請(qǐng)現(xiàn)職政府官員兼任體育社會(huì)組織職務(wù)的方式，設(shè)法為今后活動(dòng)獲得政府的支持做鋪墊。

實(shí)際上，中央也早就認(rèn)識(shí)到，在職領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)組織中兼職是“政社分開”、“社會(huì)組織去行政化”的障礙?！盀榱素瀼卣ㄕ┥纾ㄉ鐣?huì)團(tuán)體）分開的原則，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的獨(dú)立作用”，“針對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)同志兼任全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的數(shù)量較多，且呈增加趨勢(shì)”[3]。1994年4月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)實(shí)施的《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部委、各辦事機(jī)構(gòu)、各直屬機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)同志今后不再兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，已兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，要依照該社會(huì)團(tuán)體章程規(guī)定程序，辭去所兼職務(wù)?！碑?dāng)然，這一通知主要是針對(duì)國(guó)務(wù)院各部門領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體的。

1998年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布實(shí)施《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》就是針對(duì)處級(jí)以上各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)社會(huì)團(tuán)體的。其中規(guī)定：“在職縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，不得兼任社會(huì)團(tuán)體（包括境外社會(huì)團(tuán)體）領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（含社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人）?！泵裾?998年11月下發(fā)的“關(guān)于對(duì)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》有關(guān)問題的解釋”指出：“堅(jiān)持黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不得在社會(huì)團(tuán)體中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的原則。”endprint

可見，國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上是為“政社分開”、“社會(huì)組織去行政化”作了一些制度上的安排，但是在執(zhí)行實(shí)施層面，一些中央和地方政府部門作為業(yè)務(wù)主管單位，既要派人兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有效控制下屬社會(huì)團(tuán)體，降低自身政治風(fēng)險(xiǎn)，又要貫徹中央要求領(lǐng)導(dǎo)干部不得在社會(huì)團(tuán)體中兼職的相關(guān)文件精神?；膺@個(gè)矛盾的辦法就是走“特殊情況”路線。因?yàn)橐陨衔募家?guī)定，因特殊情況確需兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，按照一定的程序?qū)徟螅h政領(lǐng)導(dǎo)干部可以兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是，這些文件中，并未對(duì)“特殊情況”做進(jìn)一步的解釋和細(xì)化，當(dāng)然，作為宏觀指導(dǎo)性文件，因?qū)嵺`領(lǐng)域的復(fù)雜性與多樣性，也很難細(xì)化。實(shí)踐執(zhí)行中是行業(yè)有行業(yè)的“特殊情況”，部門有部門的“特殊情況”，地方有地方的“特殊情況”。其結(jié)果是很大一部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)過審批之后兼任了社會(huì)團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)。

3）因職能中存在利益，政府不愿意轉(zhuǎn)移對(duì)自身有利的職能。

由于職能中存在利益，很多體育行政部門領(lǐng)導(dǎo)以“不放心”、“怕搞亂”等等為借口，不愿意轉(zhuǎn)移一些利益較大的職能，“口頭支持，實(shí)際設(shè)限”[4]。如在調(diào)研中一位副省級(jí)城市體育局副局長(zhǎng)就認(rèn)為：業(yè)余裁判員技術(shù)等級(jí)評(píng)定職能可轉(zhuǎn)移，而運(yùn)動(dòng)員等級(jí)評(píng)定不能轉(zhuǎn)，耽心“搞亂”。實(shí)際上，國(guó)家二級(jí)運(yùn)動(dòng)員資格可以參加國(guó)家體育總局組織的高考“單獨(dú)招生考試”，可以在高考中加分，運(yùn)動(dòng)員等級(jí)評(píng)定中存在利益關(guān)系?？梢?，有些體育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)既想體育社會(huì)組織提供公共體育服務(wù)，參與基層組織的管理，但是又不想轉(zhuǎn)移對(duì)自身有較大利益的職能。

4）政府職能轉(zhuǎn)移不規(guī)范，對(duì)職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)容認(rèn)識(shí)不清。

在調(diào)研期間，就政府職能轉(zhuǎn)移的一種主要方式——購(gòu)買公共服務(wù)來看，由于政府購(gòu)買服務(wù)只有概念上的定性，而對(duì)具體購(gòu)買內(nèi)容，提供公共服務(wù)社會(huì)組織的資質(zhì)并沒有詳細(xì)規(guī)定，購(gòu)買服務(wù)的流程也不規(guī)范，缺乏采購(gòu)、支付標(biāo)準(zhǔn)。因而，在一些地方的公共體育服務(wù)購(gòu)買過程中存在“暗箱操作”。常常是不從社會(huì)組織的實(shí)際服務(wù)水平出發(fā)，而是純粹從關(guān)系的疏密考慮，定向地購(gòu)買服務(wù)[5]。

5）對(duì)中央有關(guān)文獻(xiàn)學(xué)習(xí)不夠，對(duì)社會(huì)組織功能認(rèn)識(shí)不足。

政府部門仍有不少人對(duì)社會(huì)組織的地位和作用認(rèn)識(shí)不足，對(duì)社會(huì)組織是“三不”：不重視、不信任、不放手[6]。不少人，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部放大社會(huì)組織的消極作用，看不到社會(huì)組織的積極功能，看不到社會(huì)組織發(fā)展是大勢(shì)所趨，是中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求[4]。自十六屆六中全會(huì)提出“健全社會(huì)組織”以來，到后來的“十二五規(guī)劃”、《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》、十八大報(bào)告等重要文獻(xiàn)發(fā)表，都強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革，給社會(huì)組織“松綁”，培育扶持社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)組織功能，支持社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移。國(guó)家大力推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展其要義在于，“發(fā)揮各類社會(huì)組織在基本公共服務(wù)需求表達(dá)、服務(wù)供給與監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面的作用”[7]，“創(chuàng)新社會(huì)治理，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系”[8]，以及社會(huì)組織在培養(yǎng)人們的參與意識(shí)，增進(jìn)人際交往，增強(qiáng)人際間信任等社會(huì)資本功能。很多體育行政部門工作人員對(duì)體育社會(huì)組織這些方面的功能認(rèn)識(shí)不足。

6）社會(huì)組織數(shù)量較少、力量較弱，承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力不足。

到2012年底，我國(guó)在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織約49.9萬個(gè)，2012年大陸人口約為13.54億，平均每萬人約有3.69個(gè)正式登記注冊(cè)的社會(huì)組織，從人口與社會(huì)組織數(shù)的比例來看，低于世界一般水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在較大差距。發(fā)達(dá)國(guó)家每萬人擁有社會(huì)組織一般超過50個(gè)，發(fā)展中國(guó)家一般超過10個(gè)[4]。

盡管近些年來，大力培育扶持社會(huì)組織發(fā)展，但是很大一部分體育社會(huì)組織自身的力量較弱，存在“三無”——無辦公場(chǎng)所、無專職人員、無活動(dòng)經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象。某地級(jí)市體育局副局長(zhǎng)認(rèn)為：“目前在該市的體育社會(huì)組織中，1/3發(fā)展良好，1/3休眠，1/3尚處于三無狀態(tài)。”某省級(jí)保齡球協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)還將目前我國(guó)體育社會(huì)組織存在的“三無”現(xiàn)象戲稱為“無權(quán)利、無財(cái)力、無能力”。對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，其主要原因是組織自身缺乏“造血功能”，組織管理人才缺乏，很多都是退休人員志愿參與管理工作。這些體育社會(huì)組織尚不具備足夠的能力來承接政府轉(zhuǎn)移的公共體育服務(wù)職能。

7）“樞紐型社會(huì)組織”未起到應(yīng)有作用，一些地方政府部門為自己謀取利益。

“樞紐型社會(huì)組織”是近些年基于政府社會(huì)組織管理創(chuàng)新和社會(huì)組織自主發(fā)展的兩種需要而出現(xiàn)的新概念。樞紐型社會(huì)組織，是由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理中承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合社會(huì)組織。首次提出是在2008年9月，北京市委、市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》，提出構(gòu)建‘樞紐型社會(huì)組織工作體系”[9]。“北京市于2009年3月和2010年12月分兩批認(rèn)定市體育總會(huì)等22家人民團(tuán)體為市級(jí)‘樞紐型社會(huì)組織”[10]?？梢妼?shí)踐中，這種組織類型早已存在。就體育領(lǐng)域而言，各級(jí)體育總會(huì)從組織設(shè)計(jì)與應(yīng)有功能來看，它們是“樞紐型社會(huì)組織”，但從調(diào)研來看，由于體育行政部門的群體工作基本把體育總會(huì)的職能覆蓋，政社合一，以政代社現(xiàn)象普遍存在，體育總會(huì)的職能難以充分發(fā)揮，大部分體育總會(huì)的組織管理體制和工作機(jī)制存在被弱化的現(xiàn)象，在對(duì)本地區(qū)體育社會(huì)組織管理、發(fā)展、服務(wù)中沒有較好地發(fā)揮作用，沒有成為黨和政府與社會(huì)各界群眾廣泛聯(lián)系的橋梁和紐帶[11]。

同時(shí)，還有個(gè)別地方政府部門以建設(shè)“樞紐型社會(huì)組織”為名，行為自己謀利之實(shí)。如某省民政廳下設(shè)一個(gè)“民間組織促進(jìn)會(huì)”，該組織從形式上是一個(gè)“樞紐型社會(huì)組織”，實(shí)際上它并沒有起到樞紐型社會(huì)組織的作用，僅僅是民政廳向社會(huì)組織“收費(fèi)”的一個(gè)機(jī)構(gòu)。該“民間組織促進(jìn)會(huì)”每年向每個(gè)需要年檢的社會(huì)組織收1 000元的會(huì)費(fèi)，民政廳還將此作為社會(huì)組織年檢的前提。endprint

8）社會(huì)組織進(jìn)入門檻較高，很多基層體育社會(huì)組織面臨身份困境。

1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)；有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員；有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體有10萬元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上活動(dòng)資金。”與1989年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》相比，1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在這幾個(gè)方面是明顯地抬高了“門檻”。尤其是專職工作人員和活動(dòng)資金方面的規(guī)定，將一大批基層社會(huì)組織擋在“門外”。其中社區(qū)體育組織占很大一部分。

由于這些基層社會(huì)組織達(dá)不到條例規(guī)定的成立登記條件，沒有取得合法身份。自然導(dǎo)致很難得到國(guó)家支持，沒有免稅資質(zhì)，也不能作為“承接主體”參與到當(dāng)?shù)卣?gòu)買公共服務(wù)的行列，因?yàn)椤蛾P(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量?！蓖瑫r(shí)，在購(gòu)買公共服務(wù)以前，當(dāng)?shù)孛裾块T都會(huì)對(duì)登記在冊(cè)的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的結(jié)果是作為當(dāng)?shù)卣蛏鐣?huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買服務(wù)的重要依據(jù)和條件。如廣東省民政廳自2012年11月起，不定期分批發(fā)布“《廣東省省本級(jí)社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)目錄》社會(huì)組織名單”，以此作為選擇承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的資質(zhì)依據(jù)。

9）社會(huì)組織管理法規(guī)修訂、制定滯后。

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織管理法規(guī)主要是3個(gè)條例，即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998年）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年），從實(shí)踐來看，中央與地方層面均已“打破”條例，例如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定：“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記”。也就是說所有社會(huì)組織在民政部門登記注冊(cè)以前，必須先找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位，在業(yè)務(wù)主管單位登記后，方可到民政部門登記注冊(cè)。現(xiàn)實(shí)是公益慈善類組織、社會(huì)福利類組織、社會(huì)服務(wù)類組織、工商經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會(huì)以及業(yè)務(wù)范圍寬泛、業(yè)務(wù)主管單位不明確、無須行政許可的社會(huì)組織，直接由民政部門進(jìn)行登記。

民政部于2000年4月頒布實(shí)施的《取締非法民間組織暫行辦法》規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)的”或者“未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的”都屬于非法民間組織，屬于非法民間組織的就應(yīng)該取締。調(diào)查結(jié)果顯示：在我國(guó)城鄉(xiāng)基層存在著大量的沒有登記的社區(qū)體育組織或者說“草根體育社會(huì)組織”，這些組織在服務(wù)城鄉(xiāng)社區(qū)居民健身中發(fā)揮著重要的作用，這些組織沒有被取締，這就出現(xiàn)了法規(guī)對(duì)實(shí)踐約束的無效。

上述事例表明，現(xiàn)行的社會(huì)組織管理法規(guī)中的部分條款已經(jīng)過時(shí)。

2 促進(jìn)體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的對(duì)策

1）轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)體育社會(huì)組織的功能，構(gòu)建政府與社會(huì)組織的新型合作伙伴關(guān)系。

政府在構(gòu)建合作模式時(shí)逐步變直接管理為間接管理或者委托第三方管理，大多數(shù)公共服務(wù)應(yīng)該由相關(guān)的社會(huì)組織提供的，在某種程度上說政府僅僅是為彌補(bǔ)社會(huì)組織的“志愿失靈”而存在的。體育行政部門工作人員要打破傳統(tǒng)的政府與社會(huì)組織之間的障礙，從“北京奧運(yùn)會(huì)”、“廣州亞運(yùn)會(huì)”等重大體育賽事，以及日常提供健身服務(wù)之類的民生中充分認(rèn)識(shí)體育社會(huì)組織在提供公共體育服務(wù)方面的重要功能。體育行政部門工作人員要在思想上，把體育行政部門和體育社會(huì)組織擺到平等，這樣才可能真正構(gòu)建起政府與社會(huì)組織的新型合作伙伴關(guān)系。

2）厘清政府部門與社會(huì)組織的各自職能邊界，體育行政部門工作人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中央相關(guān)文件的學(xué)習(xí)和實(shí)踐。

“政社分開”、“管辦分離”的核心是厘清政府部門和社會(huì)組織的各自職能邊界，在分清政府部門和社會(huì)組織的各自職能后，針對(duì)我國(guó)政府部門和社會(huì)組織的各自職能現(xiàn)狀，可以將政府應(yīng)該轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織的職能細(xì)化、剝離出來。這樣政府部門與社會(huì)組織的權(quán)責(zé)也得到明晰。

從調(diào)研來看，很大一部分體育行政部門工作人員對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移、購(gòu)買公共體育服務(wù)、培育扶持社會(huì)組織發(fā)展、創(chuàng)新社會(huì)管理等相關(guān)中央文件精神了解掌握不夠，有的還因涉及到自身利益等原因，對(duì)中央文件精神存在一定的“抵觸情緒”，這樣更難將中央文件精神落實(shí)到自身工作實(shí)踐當(dāng)中。

3）通過購(gòu)買公共體育服務(wù)，規(guī)范稅收優(yōu)惠，社會(huì)捐贈(zèng)等途徑，加大對(duì)體育社會(huì)組織的培育扶持力度。

中央和地方政府是社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來源的主要渠道，“在美國(guó)、英國(guó)、意大利和日本等國(guó)，政府支持占社會(huì)組織年收入的比例分別30%、40%、43%、38%”[12]。政府扶持體育社會(huì)組織發(fā)展的途徑主要有：預(yù)算撥款，購(gòu)買公共體育服務(wù)，以及提供或租借健身場(chǎng)地等實(shí)物方式資助體育社會(huì)組織提供健身服務(wù)等。上海浦東新區(qū)、安徽合肥、江蘇鹽城等地將一些公共體育場(chǎng)館交給當(dāng)?shù)仄箙f(xié)、武協(xié)等體育社會(huì)組織管理使用，這些體育社會(huì)組織承擔(dān)起開展轄區(qū)乒乓球、武術(shù)等項(xiàng)目的普及以及業(yè)余訓(xùn)練任務(wù)。體育社會(huì)組織在提供公共體育服務(wù)的過程中，也提升公共體育服務(wù)能力，促進(jìn)自身的發(fā)展。

稅收優(yōu)惠是促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展有效措施。我國(guó)盡管在社會(huì)組織稅收優(yōu)惠方面有了一些制度上的規(guī)定，但是從調(diào)研來看，在執(zhí)行層面上不到位，各地差異較大，很多地方稅務(wù)部門不知道或不認(rèn)可這些制度，一些地方對(duì)營(yíng)業(yè)性的稅收與贊助的稅收沒有進(jìn)行區(qū)分，部分地方稅種過多，如甘肅省橋牌協(xié)會(huì)繳納的稅種達(dá)14項(xiàng)。由于一些地方稅收不規(guī)范，當(dāng)?shù)氐捏w育社會(huì)組織采取既在工商部門登記注冊(cè)，又在民政部門登記注冊(cè)的方式，來規(guī)避稅收。

社會(huì)捐贈(zèng)也是社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來源的重要渠道，要大力提倡社會(huì)捐贈(zèng)。據(jù)調(diào)查資料顯示，社會(huì)捐贈(zèng)最高的是美國(guó)，占到非營(yíng)利組織全部資金來源的19%，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)分別占非營(yíng)利組織全部資金來源的12%、4%、7%。endprint

4）允許社會(huì)組織從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，增強(qiáng)其自身“造血功能”，提升體育社會(huì)組織的自身發(fā)展能力及公共服務(wù)能力。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的第4條分別規(guī)定社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位“不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。但是兩個(gè)“條例”中并未對(duì)“營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”進(jìn)一步解釋，使得判定社會(huì)組織的營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。限制社會(huì)組織從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自然導(dǎo)致其自身“造血功能”不足，對(duì)政府的依賴性加強(qiáng)，為了謀求活動(dòng)資金，出現(xiàn)很多社會(huì)組織拉黨政領(lǐng)導(dǎo)兼職的現(xiàn)象。

允許公益性社會(huì)組織參與營(yíng)利活動(dòng)成為現(xiàn)代國(guó)家立法的普遍選擇[13]。社會(huì)組織開展適當(dāng)?shù)臓I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，增強(qiáng)組織的財(cái)務(wù)獨(dú)立性，有利于維持組織生存發(fā)展能力，更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和宗旨[14]。近年來，世界各國(guó)的非營(yíng)利組織都在積極尋求通過商業(yè)化的渠道籌款，以維持組織的運(yùn)作和提供服務(wù)，保證完成組織的社會(huì)使命[15]。正如弗斯頓伯格在其《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的生財(cái)之道》所言：“現(xiàn)代非營(yíng)利機(jī)構(gòu)必須是一個(gè)混合體：就其宗旨而言，它是一個(gè)傳統(tǒng)的慈善機(jī)構(gòu)；而在開辟財(cái)源方面，它是一個(gè)成功的商業(yè)組織。當(dāng)這兩種價(jià)值觀在社會(huì)組織內(nèi)相互依存時(shí)，該組織才會(huì)充滿活力?！币匀R斯特·M·薩拉蒙[16]為首的美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心“對(duì)全球22個(gè)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，各國(guó)非營(yíng)利部門的平均收入來源是：會(huì)費(fèi)和其他商業(yè)收入占49%、公共撥款占40%、慈善捐贈(zèng)占11%。調(diào)查結(jié)果也證實(shí)，商業(yè)收入是當(dāng)代非營(yíng)利組織不可缺少的資金來源之一”。

為了使我國(guó)社會(huì)組織突破資金瓶頸，應(yīng)該允許社會(huì)組織從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。某省老年人體協(xié)秘書長(zhǎng)認(rèn)為：“老年體協(xié)在堅(jiān)持公益性的前提下應(yīng)開展多種經(jīng)營(yíng)，提供有償服務(wù)，增強(qiáng)協(xié)會(huì)自我造血、自我發(fā)展能力?！边@方面已經(jīng)有一些成功經(jīng)驗(yàn)，一些體育社會(huì)組織依照章程，選出一些熱愛某項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的商業(yè)精英來擔(dān)任體育社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)，這些領(lǐng)導(dǎo)引進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，積極開發(fā)體育無形資產(chǎn)，采取適度商業(yè)化運(yùn)作方式，以出售比賽活動(dòng)冠名權(quán)等形式吸引企業(yè)贊助，在贊助企業(yè)知名度提升、銷售額提高等方面起到積極作用，實(shí)現(xiàn)了“社企雙贏”，同時(shí)解決了體育社會(huì)組織發(fā)展的資金不足問題。如上海市橋牌協(xié)會(huì)、安徽六安市羽毛球協(xié)會(huì)。另外，江蘇宇光籃球俱樂部利用組織歐美職業(yè)球隊(duì)與中國(guó)CBA球隊(duì)比賽，舉辦兒童雙語籃球培訓(xùn)班等形式創(chuàng)收。當(dāng)然，社會(huì)組織從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的收入只能用于組織自身發(fā)展和社會(huì)公益事業(yè)，不得在成員中分配，這需要設(shè)立配套的監(jiān)督機(jī)制。

5）通過降低登記門檻，在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案等形式，解決草根組織合法性問題，加強(qiáng)體育社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)。

從體育社會(huì)組織來看，現(xiàn)行的登記門檻過高或登記程序繁雜，使得大批的社區(qū)體育組織（或者說草根體育組織）因無法在當(dāng)?shù)孛裾块T進(jìn)行合法登記而處于“非法狀態(tài)”，因此，應(yīng)該通過降低登記門檻，在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案等形式，解決這些草根體育組織的合法性問題，幫助草根體育組織“轉(zhuǎn)正”。如：中共廣東省委廣東省人民政府2012年4月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》就從省級(jí)地方層面規(guī)定：“達(dá)不到法人登記條件的，可直接向當(dāng)?shù)亟值擂k事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）申請(qǐng)非法人登記。以社區(qū)、村為活動(dòng)范圍的，實(shí)行備案制”。

難以吸引和留住優(yōu)秀人才，管理人員老化是各地體育社會(huì)組織普遍存在的共性問題。因此，應(yīng)盡快采取政策性激勵(lì)措施，吸引優(yōu)秀人才服務(wù)體育社會(huì)組織，優(yōu)化體育社會(huì)組織人才隊(duì)伍。

6）加強(qiáng)“樞紐型社會(huì)組織”建設(shè)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與很多地方的體育總會(huì)不同，上海市體育總會(huì)起到了“樞紐型社會(huì)組織”的作用。從上海經(jīng)驗(yàn)來看，體育總會(huì)要發(fā)揮其樞紐作用必須有自己的抓手。上海市體育總會(huì)主要通過市民運(yùn)動(dòng)會(huì)，幫助市社團(tuán)局對(duì)市級(jí)體育社團(tuán)進(jìn)行評(píng)估，定期召開社團(tuán)會(huì)議，幫助社團(tuán)做好換屆工作等，使體育總會(huì)的“樞紐作用”得到了較好的發(fā)揮。北京為加強(qiáng)區(qū)縣體育總會(huì)對(duì)本區(qū)域體育組織的服務(wù)和管理，充分發(fā)揮區(qū)縣體育總會(huì)“樞紐型”體育組織作用，北京市體育局、北京市體育總會(huì)于2013年12月頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)縣體育總會(huì)“樞紐型”體育組織建設(shè)的意見》。因此，各地應(yīng)學(xué)習(xí)上海、北京經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)各級(jí)體育總會(huì)建設(shè)，找到體育總會(huì)發(fā)揮其樞紐作用的抓手，充分發(fā)揮其對(duì)本區(qū)域體育社會(huì)組織的管理、指導(dǎo)、服務(wù)功能[17-18]。

7）規(guī)范政府職能轉(zhuǎn)移與體育社會(huì)組織承接流程、建立長(zhǎng)效機(jī)制、健全第三方社會(huì)評(píng)估制度。

建立體育社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)效機(jī)制，既要避免政府部門因既得利益不轉(zhuǎn)移應(yīng)轉(zhuǎn)職能，又要防止政府部門在轉(zhuǎn)移職能的過程當(dāng)中，將一些不應(yīng)轉(zhuǎn)移的無利益職能推給體育社會(huì)組織承擔(dān)。具體應(yīng)做好以下幾方面工作：第一、規(guī)范政府職能轉(zhuǎn)移與體育社會(huì)組織承接流程。第二、建立承接主體、承接內(nèi)容和承接方式選擇和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。第三、由政府部門、服務(wù)對(duì)象及第三方組成多元化承接績(jī)效評(píng)估主體，建立合理的承接績(jī)效的評(píng)估體系，將承接績(jī)效作為承接款項(xiàng)支付和體育社會(huì)組織今后承接政府職能的重要依據(jù)。第四、建立健全第三方評(píng)估制度，體育社會(huì)組織等級(jí)評(píng)定、年檢、承接績(jī)效的評(píng)估等方面都可以推行第三方評(píng)估方式，這既轉(zhuǎn)移了政府的職能，又可以使評(píng)估結(jié)果更趨客觀公正。國(guó)務(wù)院辦公廳就政府職能轉(zhuǎn)移的一種主要方式——購(gòu)買公共服務(wù)，已出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，該意見從購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、資金管理、績(jī)效管理等方面做了一些規(guī)定，但從國(guó)家層面出臺(tái)的規(guī)范性文件較為宏觀、籠統(tǒng)，各地應(yīng)根據(jù)該“意見”要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則。

8）盡快修訂“三大條例”，制定《社會(huì)組織法》。

國(guó)務(wù)院辦公廳在此方面做過時(shí)間上的安排，在其頒發(fā)的“關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知”要求民政部會(huì)同法制辦在2013年12月底前完成《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂工作，民政部門按新制度加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。但至今修訂的“三大條例”仍未出臺(tái)。同時(shí)，從現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記暫行管理?xiàng)l例》內(nèi)容來看，其對(duì)社會(huì)組織的限制多于保障，主要是對(duì)社會(huì)組織成立登記程序和監(jiān)督管理做出規(guī)定，而對(duì)社會(huì)組織職能和職能性權(quán)利基本沒有提及，因此，應(yīng)盡快制定出臺(tái)《社會(huì)組織法》，在明確社會(huì)組織職責(zé)的同時(shí)保障其權(quán)利，從法律的層面為社會(huì)組織提高自身能力和健康發(fā)展提供依據(jù)和支持。endprint

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