不讓百姓吃虧 防止“保水返貧”

羅燕 陳沙沙

南水北調(diào)中線工程通水日期臨近。歷經(jīng)50余年的論證、規(guī)劃和設(shè)計，10余年的工程建設(shè)，這條向北流的“人工河”承載了眾多希望，也承受了大量質(zhì)疑。

7月下旬以來，《民生周刊》記者沿著中線工程線路，從湖北十堰、河南南陽到河北、北京、天津，探訪丹江口水庫、干渠及受水地狀況。

我們看到了這項世紀(jì)工程的成就，也獲知了其中的隱憂。我們了解到各地為保一泓清水北上所作的貢獻(xiàn)，也感受到移民的辛酸及保護(hù)水質(zhì)的不易。

一路走來，我們越發(fā)覺得南水北調(diào)不僅是一項水利工程，更涉及社會的方方面面……如何確保水質(zhì)安全？水源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何平衡？工程建設(shè)任務(wù)完成后如何做好維護(hù)與管理？

這不僅是水源區(qū)河南、湖北、陜西三省9.5萬平方公里區(qū)域所面臨的問題，更是1432公里調(diào)水沿線的北京、天津、河北、河南4省、19個大中城市及100多個縣市受水區(qū)共同面臨的問題。

顯然，問題不能僅憑一地之力解決。南水北調(diào)中線工程如何發(fā)揮最大效益，需要國家共下一盤棋，需要中央統(tǒng)籌。

為此，《民生周刊》專訪了國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室環(huán)保司副司長范治暉。

“國家不會看著水源區(qū)為了保護(hù)水質(zhì)而犧牲自己?！狈吨螘煆?qiáng)調(diào)，對于怎么保護(hù)、怎么發(fā)展，國家已經(jīng)采取了一系列政策措施。“對于水源區(qū)及沿線各地，中央會有支持，也會有監(jiān)督?！?/p>

“不能讓水源區(qū)百姓白作貢獻(xiàn)”

民生周刊：據(jù)水源區(qū)各地反映，自2003年庫區(qū)“停建令”下達(dá)以來，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到諸多限制，對此您怎么看？

范治暉：這個問題過去在庫區(qū)存在過。南水北調(diào)中線丹江口大壩加高工程，水庫正常蓄水位從157米提高至170米，淹沒范圍擴(kuò)大約310平方公里，主要涉及河南、湖北的6個縣（市、區(qū)），移民30多萬人。水源區(qū)范圍比庫區(qū)大很多，涉及河南、湖北、陜西三省40多個縣（市、區(qū)），約1500萬人。

在庫區(qū)新增淹沒的310平方公里范圍內(nèi)，從2003年停建令下達(dá)后確實停建了，再建的話也會被淹，因此停建是必要的。對移民搬遷前310平方公里范圍內(nèi)的30多萬移民群眾而言，搬遷前幾年內(nèi)不能翻蓋新房，不能新建設(shè)施，受到很多制約。隨著2012年移民搬遷結(jié)束，這些影響已經(jīng)過去。相對于整個水源區(qū)9.5萬平方公里來說，停建令涉及的面積不到1/300，同時對庫區(qū)局部限制并未擴(kuò)散到整個水源區(qū)。

民生周刊：水源保護(hù)區(qū)通常面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的矛盾，在避免水源區(qū)百姓“因保水返貧”的問題上，中央做了哪些工作？

范治暉：水源區(qū)涉及三省9.5萬平方公里、4個省轄市、40多個縣（市、區(qū)）、幾百個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約1500萬人口，人們要生產(chǎn)、生活必然會產(chǎn)生污染。所以，要使庫區(qū)水質(zhì)一直保持Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn)，水源區(qū)需要對污染企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)改造，改造達(dá)標(biāo)無望則要關(guān)閉，需要抬高門檻杜絕新上污染企業(yè)，需要建設(shè)運行污水垃圾處理設(shè)施，需要對農(nóng)藥化肥污染進(jìn)行控制，這些都要付出代價。

比如，由于地理氣候原因，黃姜種植加工曾是水源區(qū)的特色支柱產(chǎn)業(yè)，種植面積達(dá)100多萬畝，但黃姜加工皂素過程中產(chǎn)生大量高濃度污水。為保障水源地水質(zhì)安全，國家專門制定了黃姜皂素產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)定對年產(chǎn)300噸皂素以下的黃姜加工企業(yè)進(jìn)行淘汰和限制，地方為此關(guān)停了200多家黃姜加工企業(yè)，部分人員因此失業(yè)，同時農(nóng)民種植黃姜失去銷路，種植面積相應(yīng)降到20萬畝。因關(guān)停污染企業(yè)，地方財政收入減少，同時新出現(xiàn)的就業(yè)和民生問題增加了地方財政支出。

我們對水源區(qū)因保護(hù)水質(zhì)造成的“減收增支”情況進(jìn)行了統(tǒng)計，為彌補(bǔ)損失作了很多努力。2008年開始，根據(jù)十七屆三中全會關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，中央對國家重點生態(tài)功能區(qū)所在地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)時，水源區(qū)43個縣中只有21個縣屬于秦巴山區(qū)生物多樣性保護(hù)生態(tài)功能區(qū)。我們了解這一情況后，立即跟財政部溝通，財政部也很支持，最后確定水源區(qū)所有縣均納入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。

相對而言，水源區(qū)大部分地區(qū)是貧困落后山區(qū)，其人均財力歷史上一直落后于所在省的人均財力。2008年財政部按照達(dá)到所在省人均財力水平的缺口轉(zhuǎn)移支付14.6億元，2012年又專門為水源區(qū)增加污水垃圾處理經(jīng)費，2013年已經(jīng)增到40多億元，平均每個縣接近1億元?？梢哉f，這項政策的實施基本解決了地方因保護(hù)水質(zhì)對財政收入的影響。

當(dāng)然，地方仍在反映補(bǔ)償不夠。但我們同時發(fā)現(xiàn)，由于中央財政重點生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，貧困地區(qū)往往首先滿足工資發(fā)放，個別縣重點生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付資金幾乎全部發(fā)了工資，生態(tài)環(huán)保經(jīng)費卻不落實。因此，國家建立了監(jiān)控手段和考核體系，督促地方落實責(zé)任，保證治污規(guī)劃實施和污水垃圾處理設(shè)施正常運行，讓筆筆資金名符其實。

為實現(xiàn)水源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善與水源保護(hù)的雙贏，水源區(qū)各縣（市、區(qū)）的發(fā)展不能按照一般地區(qū)的模式，要根據(jù)水源區(qū)的戰(zhàn)略地位重新進(jìn)行定位。2008年起，我們配合發(fā)改委編制了《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃》，2012年獲得國務(wù)院批復(fù)。規(guī)劃明確了水源區(qū)的功能定位，發(fā)展原則、方向及目標(biāo)等，支持水源區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

國家出臺水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃后，地方可以在國家規(guī)劃范疇內(nèi)細(xì)化，一方面設(shè)一個緊箍咒，明確水源區(qū)不能搞污染產(chǎn)業(yè)；一方面給水源區(qū)一條出路，明確發(fā)展方向和相應(yīng)政策。例如：開展北京、天津等受水區(qū)對水源區(qū)的對口協(xié)作幫扶，支持水源區(qū)生態(tài)環(huán)保、水利交通、社會事業(yè)的建設(shè)發(fā)展，扶持水源區(qū)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)等。

為了緩解地方保護(hù)水質(zhì)對經(jīng)濟(jì)社會的影響，不讓水源區(qū)百姓白白為保護(hù)水質(zhì)作貢獻(xiàn)，中央采取了一系列措施，歸納起來就是“兩個規(guī)劃”和“兩個機(jī)制”，即：國務(wù)院批復(fù)的《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃》、《水污染防治和水土保持規(guī)劃》；中央財政對水源區(qū)重點生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付、北京和天津?qū)λ磪^(qū)的對口協(xié)作幫扶。

當(dāng)然，這些政策還要在實踐中不斷完善，特別是十八屆三中全會就完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了更加系統(tǒng)的改革目標(biāo)。隨著改革的推進(jìn)，相信對水源區(qū)的支持政策會更好。

“水源保護(hù)要長治久安”

民生周刊：我們走訪發(fā)現(xiàn)，丹江口庫區(qū)及上游仍然存在污水直排現(xiàn)象，現(xiàn)在丹江口水庫水質(zhì)如何？以十堰市境內(nèi)的神定河、犟河等為主的不達(dá)標(biāo)支流對中線水質(zhì)是否有影響？

范治暉：現(xiàn)在丹江口水庫的水是滿足調(diào)水要求的。今年5月，國務(wù)院南水北調(diào)辦會同國家發(fā)改委、財政部、環(huán)保部、水利部、建設(shè)部等6個部門，到水源區(qū)對三省2013年度實施《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》進(jìn)行考核，結(jié)論是：2013年度丹江口水庫穩(wěn)定在Ⅱ類水，總氮濃度有所下降；入庫干流漢江和丹江水質(zhì)達(dá)到Ⅱ類，主要入庫支流水質(zhì)基本符合水功能區(qū)要求；49個水質(zhì)考核斷面達(dá)標(biāo)39個，占斷面總數(shù)的80%，其中主要入庫河流（年徑流量共占入庫水量90%以上）水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為97.4%。

今年以來，隨著通水期的到來，水源區(qū)地方政府為保證通水水質(zhì)自我加壓，進(jìn)一步加快規(guī)劃實施，水質(zhì)進(jìn)一步改善。今年逐月水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果表明，49個水質(zhì)考核斷面達(dá)標(biāo)增加到44個，比2013年新增5個達(dá)標(biāo)斷面。

倍受公眾關(guān)注的十堰市境內(nèi)的5條污染河流，雖然入庫水量不到總?cè)霂焖康?%，對水庫水質(zhì)影響甚微，但事關(guān)水源區(qū)地方的社會形象，因此治理力度更大。今年，官山河水質(zhì)從原來的Ⅴ類提高到Ⅲ類，其他河流面貌也明顯改觀，主要污染物濃度較2012年下降50%以上，基本實現(xiàn)“不黑、不臭、水質(zhì)明顯改善”的階段性治理目標(biāo)。

這幾條河水量小，不下雨幾乎就是干溝，晴天只承接污水處理廠處理過的水。即便所有污水收集處理達(dá)標(biāo)排放，仍劣于Ⅳ類水，河流必然很難達(dá)到Ⅲ類水，是最難治理的河流。我們計劃輔助其他措施，比如提高污水處理標(biāo)準(zhǔn)，比如建設(shè)濕地，讓排出來的水先進(jìn)入濕地自然凈化后再排，以達(dá)到清水入庫。

民生周刊：目前，水源區(qū)的污水收集率、處理能力如何？下一步的工作重點是什么？

范治暉：在南水北調(diào)工程動工初期，整個水源區(qū)40多個縣區(qū)只有5個污水處理廠、3個垃圾填埋場，居民生活污水大部分未經(jīng)處理直接排放，垃圾亂堆，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施極其落后。

按照國務(wù)院批復(fù)《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》和《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》，水污染防治工作取得很大進(jìn)展。到今年，水源區(qū)所有縣級污水垃圾處理設(shè)施全部建成并投產(chǎn)運行，城市生活污水處理能力已達(dá)80%左右。

“十二五”期間，距庫區(qū)100公里以內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口超過5000人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及庫區(qū)上游較大的120多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占水源區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1/5，全部安排建設(shè)污水垃圾處理設(shè)施，目前已全部開工，部分建成投入運行。

這樣，水源區(qū)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平由原來落后于全國平均水平，經(jīng)過這些年的推動，達(dá)到全國領(lǐng)先水平。至于下一步的工作重點，一是加強(qiáng)監(jiān)管，保證污水、垃圾處理等各類環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施正常運行，發(fā)揮治污效益；二是加快“十二五”治污規(guī)劃的實施，加強(qiáng)檢查考核及評估；三是未雨綢繆，做好“十三五”治污規(guī)劃的制定和協(xié)調(diào)。

“輸水水質(zhì)安全要有保障”

民生周刊：據(jù)國家水專項“南水北調(diào)中線總干渠水質(zhì)安全保障關(guān)鍵技術(shù)與工程示范”課題，中線內(nèi)排段為403公里。有專家透露，中線內(nèi)排段比較危險的有125公里。情況是這樣嗎，有沒有預(yù)案措施？

范治暉：根據(jù)中線工程設(shè)計報告，內(nèi)排段有425公里。其中，300公里內(nèi)排段的地下水位低于渠道設(shè)計水位，當(dāng)渠道水位很低或干枯時才出現(xiàn)地下水排入，由于渠道長期保持一定水位，出現(xiàn)的機(jī)會較少；有125公里地下水位高于渠道設(shè)計水位，無論渠道內(nèi)水位如何，這些渠段地下水均排入渠道。我的理解是，由于這125公里地下水長期排入渠道，有的專家說比較危險。

但是，真正有沒有水質(zhì)污染風(fēng)險，還有更重要的兩個條件：一是地下水已經(jīng)被污染，二是地質(zhì)條件有利于地下水滲透。從目前看，這些風(fēng)險問題在設(shè)計階段基本都已經(jīng)考慮到了。按照《南水北調(diào)中線干線一期工程設(shè)計大綱》，如果渠道周圍有地下水，需要先對地下水進(jìn)行檢測。如果地下水為Ⅲ類或優(yōu)于Ⅲ類，地下水進(jìn)來也沒關(guān)系，設(shè)計安裝逆止閥內(nèi)排。如果水質(zhì)不好，設(shè)計就用截滲井、截滲溝等截住地下水并排到渠道外。

盡管設(shè)計對渠道地下水污染風(fēng)險已有所考慮，但為了保障今年通水水質(zhì)安全，中線建管局又組織技術(shù)單位對地下水水質(zhì)做了新的補(bǔ)充調(diào)查，結(jié)果顯示沿線地下水整體較好。特別是渠道建成后尚未充水，這段時間部分逆止閥出現(xiàn)冒水，技術(shù)單位對水質(zhì)進(jìn)行檢測，說明絕大部分水質(zhì)較好，個別水質(zhì)不穩(wěn)定的出水量也很小。我們專門請專家委員會對這項補(bǔ)充調(diào)查進(jìn)行了鑒定評估，認(rèn)為雖然沿線地下水排入渠道對水質(zhì)影響甚微，但也要加強(qiáng)觀測力度。

前一段時間，我們配合環(huán)保部對輸水沿線水質(zhì)安全保障工作進(jìn)行檢查，督促地方整治了違規(guī)排污口、垃圾場，進(jìn)一步提高了輸水水質(zhì)安全保障水平。中線建管局正抓緊建設(shè)水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，以滿足通水水質(zhì)監(jiān)測要求，隨時發(fā)現(xiàn)水質(zhì)變化情況并及時采取應(yīng)急措施，確保正常供水。

民生周刊：2006年12月，四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于劃定南水北調(diào)中線一期工程總干渠兩側(cè)水源保護(hù)區(qū)工作的通知》（簡稱《通知》），目前劃定工作已經(jīng)完成。但據(jù)了解，針對總干渠沿線保護(hù)區(qū)內(nèi)需拆除的企業(yè)，搬遷補(bǔ)償政策尚未出臺，給當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門工作帶來困難。對此，您怎么看？

范治暉：前面說過，工程設(shè)計時就考慮了防范地下水內(nèi)排污染渠道水質(zhì)問題，地下水優(yōu)于Ⅲ類才能設(shè)計成內(nèi)排。理論上，在保護(hù)區(qū)內(nèi)只要沒有新的污染源進(jìn)來，地下水水質(zhì)不惡化，總干渠水質(zhì)就有保障。因此，2006年四部委聯(lián)合下發(fā)《通知》，目的是限制在靠近渠道區(qū)域內(nèi)因新增污染發(fā)生地下水惡化。保護(hù)區(qū)劃定以后，該區(qū)域內(nèi)的任何建設(shè)首先要經(jīng)過環(huán)境評價，環(huán)保部門和調(diào)水部門共同協(xié)商，如果擬上項目可能造成污染，堅決不能進(jìn)入保護(hù)區(qū)。

2006年的《通知》明確劃定的是“總干渠兩側(cè)水源保護(hù)區(qū)”，2008年修訂的《水污染防治法》明確劃定“飲用水水源保護(hù)區(qū)”，名稱不一致。有的地方提出對保護(hù)區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，這是依據(jù)《水污染防治法》“在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)已建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項目，由縣級以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉”的要求。我之前解釋了《通知》中劃定保護(hù)區(qū)的目的是主要防范新污染源，與《水污染防治法》“飲用水水源保護(hù)區(qū)”有區(qū)別，不能簡單劃等號。地方劃定總干渠兩側(cè)水源保護(hù)區(qū)后，執(zhí)行《通知》要求就能滿足水質(zhì)保護(hù)需要。

民生周刊：如果干渠兩側(cè)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)原來的企業(yè)排污量大呢？

范治暉：這個問題基本上不存在。一是按照《通知》，保護(hù)區(qū)內(nèi)不僅不能新建污染項目，已經(jīng)在保護(hù)區(qū)的企業(yè)連擴(kuò)建也不行，這就保證了排污量不可能增加。二是保護(hù)區(qū)劃定后，對保護(hù)區(qū)的環(huán)境執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，按照國家節(jié)能減排政策，不斷給企業(yè)下達(dá)減排任務(wù)甚至關(guān)停并轉(zhuǎn)，不斷提高企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，這就使企業(yè)排放量不斷減少。三是國家已經(jīng)制定了《南水北調(diào)中線一期干線工程生態(tài)帶建設(shè)規(guī)劃》，沿線已經(jīng)組織實施渠道兩側(cè)的污染源清除、園林綠化、生態(tài)建設(shè)等，逐步會形成保護(hù)渠道的綠色屏障。

民生周刊：通水后，如何開展水質(zhì)的日常管理？會設(shè)立日常巡查隊伍嗎？

范治暉：這個有考慮。中線運行管理部門在沿線設(shè)置了很多水質(zhì)監(jiān)測點，還設(shè)置了水質(zhì)自動監(jiān)測站，可以連續(xù)傳輸水質(zhì)數(shù)據(jù)。同時，按照《南水北調(diào)中線水質(zhì)監(jiān)測方案》，環(huán)保部門也會開展日常的水質(zhì)監(jiān)測。此外，沿線也會配備監(jiān)控車、巡查隊伍等。

中線輸水干線全長1432公里，僅靠人工巡邏發(fā)現(xiàn)問題是不夠的，要靠先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)。輸水總干渠設(shè)有密集的自動化傳感裝置，發(fā)現(xiàn)問題可自動報警，同時設(shè)有移動監(jiān)測車，一旦出現(xiàn)水質(zhì)問題可及時到現(xiàn)場處理。

為了應(yīng)對突發(fā)性污染事件，運行單位編制了突發(fā)性水污染應(yīng)急處置預(yù)案，并組織開展演練。一旦出現(xiàn)問題，運行單位就會啟動應(yīng)急預(yù)案，立即調(diào)度退水閘、節(jié)制閘、檢修閘等沿線眾多閘門，第一時間將污水控制在一定范圍，然后及時采取措施妥善處置，杜絕污水?dāng)U散。