食品安全需“五元治理”

孫效敏

食品安全市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈，需要政府監(jiān)管，政府監(jiān)管失靈，需要社會(huì)共治。

眾所周知，只要食品安全信息對(duì)稱，消費(fèi)者既不可能購買摻假摻雜食品，更不可能購買有毒有害食品。市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用完全可以解決食品安全問題。因?yàn)椋称钒踩|(zhì)量具有經(jīng)驗(yàn)品與信任品的特征，決定了消費(fèi)者與食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間的信息不對(duì)稱，市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈。所以，需要政府監(jiān)管。

政府監(jiān)管有兩個(gè)主要任務(wù)：一是監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，要求其提供更多的食品安全信息；二是政府及時(shí)公布自己所掌握的食品安全信息。但是，由于政府監(jiān)管人員的知識(shí)有限性與信息有限性，以及監(jiān)管對(duì)象眾多而復(fù)雜和逃避監(jiān)管手段的“無限性”，決定了政府監(jiān)管能力的有限性。加之，監(jiān)管失職問責(zé)不到位、監(jiān)管績效搭便車與地方保護(hù)主義并存，造成政府監(jiān)管動(dòng)力不足。

政府監(jiān)管雙重缺陷的存在，決定了政府監(jiān)管失靈。在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈與政府監(jiān)管失靈的情況下，需要引進(jìn)第三方力量彌補(bǔ)“雙失靈”。能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈與政府監(jiān)管失靈的第三方力量只能是食品安全利益相關(guān)者——消費(fèi)者、食品行業(yè)協(xié)會(huì)與媒體。因此，食品安全社會(huì)共治的主體是食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品安全監(jiān)管部門、消費(fèi)者、食品安全行業(yè)協(xié)會(huì)與新聞媒體，即“五元治理模式”。

落實(shí)最嚴(yán)問責(zé)

在強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人的同時(shí)，不應(yīng)該忽視監(jiān)管不到位或者瀆職是目前我國食品安全事故頻發(fā)的主要原因之一。從2004年安徽阜陽奶粉事件到2014年上海福喜事件，十年間發(fā)生的重大食品安全事件，幾乎都是新聞媒體報(bào)道后，才引起食品安全監(jiān)管部門高度關(guān)注。

食品安全監(jiān)管部門不僅沒有認(rèn)真反思為什么在重大食品安全事件曝光方面總比新聞媒體慢半拍，反而提出“安全的食品是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來的”理論，似乎任何重大食品安全事故的發(fā)生都與監(jiān)管部門的監(jiān)管毫無關(guān)系。既然如此，為什么國家還設(shè)立食品安全監(jiān)管部門？2013年中央政府提出“安全的食品是生產(chǎn)出來的，也是監(jiān)管出來的”，徹底否定了“安全的食品是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來的”監(jiān)管理念。

目前，我國有固定場(chǎng)所的餐飲企業(yè)大約有四分之一的屬于無證經(jīng)營，這些事實(shí)再一次說明我國食品安全監(jiān)管部門起不到應(yīng)有的監(jiān)管作用，這不能不說與問責(zé)不到位不無關(guān)系。近十年人們耳熟能詳?shù)闹卮笫称钒踩录?，只?004年安徽阜陽奶粉事件與2008年三鹿奶粉事件的有關(guān)監(jiān)管人員被問責(zé)，其他食品安全事件的有關(guān)監(jiān)管人員無一被問責(zé)。這樣形同虛設(shè)的最嚴(yán)肅的問責(zé)，是食品安全監(jiān)管不到位，甚至瀆職的重要原因。因此，《食品安全法修訂草案》應(yīng)當(dāng)增加對(duì)監(jiān)管部門不作為、慢作為的問責(zé)力度。否則，“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”只能是一句空話，再好的食品安全法律，也因食品安全監(jiān)管部門執(zhí)行不力，變成一張白紙。

應(yīng)設(shè)匿名有獎(jiǎng)舉報(bào)制

在食品消費(fèi)中，消費(fèi)者承擔(dān)著兩種風(fēng)險(xiǎn)。一種是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，一種是健康風(fēng)險(xiǎn)。前者是指消費(fèi)者因不知情而購買假冒摻假摻雜食品和假冒偽劣食品，在經(jīng)濟(jì)上遭受損失。后者是指消費(fèi)者食用有毒有害食品而身體健康遭受侵害。這既是食品區(qū)別于一般商品的根本特征，也是消費(fèi)者最痛恨制售有毒有害食品、假冒偽劣食品生產(chǎn)經(jīng)營者的原因所在。

有獎(jiǎng)舉報(bào)制度最容易激活消費(fèi)者打擊食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)從事非法生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的積極性。目前，我國31個(gè)省市自治區(qū)已建立了有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，但沒有起到應(yīng)有的作用。其原因有二：一個(gè)是實(shí)名舉報(bào)；一個(gè)是獎(jiǎng)勵(lì)力度太小。舉報(bào)人最擔(dān)心的是對(duì)其保密。一旦泄露了舉報(bào)人的信息，舉報(bào)人不僅可能遭受打擊報(bào)復(fù)，而且還可能承擔(dān)更大的心理負(fù)擔(dān)。

我國31個(gè)省市自治區(qū)均實(shí)行實(shí)名舉報(bào)制度，即使個(gè)別地方對(duì)重大食品安全事件采取匿名舉報(bào)，但在領(lǐng)取獎(jiǎng)金時(shí)也要填寫身份證號(hào)碼，導(dǎo)致掌握重大食品安全線索的知情人不愿向政府舉報(bào)。西安等地曾發(fā)生多起有獎(jiǎng)舉報(bào)案件查證屬實(shí)，無人領(lǐng)取獎(jiǎng)金的現(xiàn)象。河北等地發(fā)生被舉報(bào)人要求舉報(bào)人放棄舉報(bào)的“請(qǐng)求”，這充分說明舉報(bào)人的擔(dān)憂不是空穴來風(fēng)，也是消費(fèi)者更多地愿意向媒體舉報(bào)，不愿意向政府舉報(bào)的原因所在。因此，建立匿名舉報(bào)制度，是充分發(fā)揮有獎(jiǎng)舉報(bào)作用的前提。

我國有獎(jiǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)金過低也是制約有獎(jiǎng)舉報(bào)制度發(fā)揮其應(yīng)有作用的一個(gè)很重要的因素。俗話說，重賞之下必有勇夫。2009年，美國輝瑞公司的6個(gè)舉報(bào)人獲得1.2億美元的獎(jiǎng)勵(lì)，我國為什么不能對(duì)重大食品安全事件的舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)幾百萬元？特別是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的內(nèi)部員工，他們是真正了解本企業(yè)制售假冒偽劣食品、有毒有害食品全過程的知情人。沒有一定的獎(jiǎng)勵(lì)，不會(huì)激勵(lì)他們舉報(bào)本企業(yè)的違法經(jīng)營。

行業(yè)協(xié)會(huì)地位應(yīng)獨(dú)立

食品行業(yè)協(xié)會(huì)本應(yīng)是一個(gè)社會(huì)組織，而不是準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)來自會(huì)員企業(yè)交付的會(huì)費(fèi)或他人的捐款，而不是來自于國家的財(cái)政撥款。但我國不少食品行業(yè)協(xié)協(xié)會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來自于國家財(cái)政，行業(yè)協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人與管理人員是政府任命的，擁有一定的行政權(quán)，是一個(gè)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，不是真正意義上的社會(huì)組織。這樣的行業(yè)協(xié)會(huì)只能是政府的代言人，不能起到政府與企業(yè)聯(lián)系的橋梁作用，更不可能發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管的作用。

嚴(yán)格意義上的行業(yè)協(xié)會(huì)是獨(dú)立于政府之外的社會(huì)組織，企業(yè)之所以自愿加入，是因?yàn)槠髽I(yè)加入該行業(yè)協(xié)會(huì)獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其支付的會(huì)費(fèi)。如果加入行業(yè)協(xié)會(huì)不能給其會(huì)員企業(yè)帶來任何利益，反而增加其負(fù)擔(dān)，即使有企業(yè)加入這樣的行業(yè)協(xié)會(huì)，遲早也會(huì)退出的。

食品行業(yè)協(xié)會(huì)代表企業(yè)利益主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一，代表會(huì)員企業(yè)與政府博弈。正如有的學(xué)者指出的那樣，“行業(yè)協(xié)會(huì)成立的最初目的之一便是抵御政府的干預(yù)”，即代表會(huì)員企業(yè)參與有關(guān)食品安全立法，特別是參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定或修訂，及時(shí)向政府反映本行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)與存在的問題等。二，代表會(huì)員企業(yè)與其他行業(yè)協(xié)會(huì)博弈。在其會(huì)員企業(yè)與其他協(xié)會(huì)的會(huì)員企業(yè)發(fā)生利益沖突，代表其會(huì)員企業(yè)與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行博弈，最大限度地保護(hù)其會(huì)員企業(yè)的利益。三，實(shí)施自律監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會(huì)作為一個(gè)自治團(tuán)體，是為全體會(huì)員企業(yè)服務(wù)的，而不是為某個(gè)成員企業(yè)謀利益。行業(yè)協(xié)會(huì)這一性質(zhì)決定了它具有一定自律監(jiān)管作用。首先食品行業(yè)協(xié)會(huì)可以利用其信息優(yōu)勢(shì)，定期或不定期發(fā)布消費(fèi)者迫切需要的食品安全信息，有利于發(fā)揮食品安全市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用；其次，依據(jù)協(xié)會(huì)章程規(guī)定，對(duì)違規(guī)經(jīng)營的企業(yè)進(jìn)行處罰，并向社會(huì)公布違規(guī)企業(yè)的名單，既維護(hù)了本行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，又保護(hù)了消費(fèi)者合法權(quán)利，還彌補(bǔ)了政府監(jiān)管不足。

總之，食品行業(yè)協(xié)會(huì)作為食品安全社會(huì)共治主體之一，就是充分發(fā)揮其自律監(jiān)管的作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈與政府監(jiān)管失靈，其前提是食品行業(yè)必須獨(dú)立于政府，成為真正的社會(huì)組織。

鼓勵(lì)媒體輿論監(jiān)督

新聞媒體具有發(fā)現(xiàn)負(fù)面新聞，進(jìn)行輿論監(jiān)管的積極性。因此，應(yīng)該充分利用新聞媒體這一作用，對(duì)食品安全監(jiān)管部門與食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實(shí)施輿論監(jiān)督，讓消費(fèi)者了解更多的食品安全黑幕，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。2010年媒體曝光南京冠生園用過期原料制作月餅后，因消費(fèi)者再也不購買該企業(yè)的產(chǎn)品，迫使南京冠生元破產(chǎn)倒閉就市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范例。

如果沒有新聞媒體的報(bào)道，三鹿奶粉不知還要毒害多少嬰幼兒；如果沒有新聞媒體的報(bào)道，不知還有多少人食用“福喜”的過期食品。目前全國各級(jí)食品安全監(jiān)管部門的官方網(wǎng)站很少發(fā)布食品安全信息，相反人民網(wǎng)幾乎天天發(fā)布食品安全信息，沒有這些新聞媒體的報(bào)道，食品安全黑幕怎么能揭開？

綜上所述，食品安全社會(huì)共治的主體是食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品安全監(jiān)管部門、消費(fèi)者、食品安全行業(yè)協(xié)會(huì)與新聞媒體，即“五元治理模式”。目前最主要的是落實(shí)最嚴(yán)肅的問責(zé)、設(shè)立匿名有獎(jiǎng)舉報(bào)制度、賦予食品行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立的法律地位與創(chuàng)造新聞媒體輿論監(jiān)督的寬松環(huán)境。