農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體意愿限制性因素分析

陳佳　王宇

【摘要】土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中主體意愿直接影響著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)。文章以河北省實(shí)地調(diào)研材料為依據(jù)，通過(guò)對(duì)河北省11個(gè)市下屬的行政村進(jìn)行的460份入戶(hù)調(diào)查中樣本戶(hù)戶(hù)主及其家庭基本情況、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)意愿進(jìn)行分析，從法律的角度探討土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所涉主體及其意愿限制因素，并提出建議和對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn)主體 限制性因素 調(diào)查問(wèn)卷

【中圖分類(lèi)號(hào)】F32 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中主體意愿直接影響著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此要引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，就有必要考察和分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體意愿限制性因素。本文以實(shí)地調(diào)研材料為依據(jù)，通過(guò)分析河北省11個(gè)市下屬的行政村進(jìn)行的460份入戶(hù)調(diào)查中樣本戶(hù)戶(hù)主及其家庭基本情況、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)意愿，從法律的角度探討土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所涉主體及其意愿限制因素，并提出建議和對(duì)策，以期對(duì)我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力有所裨益。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體

承包方（流出主體）。我國(guó)農(nóng)村土地主要采取集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，目前還主要是由農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)土地，隨著中央地方政策性?xún)A斜，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，承包主體也逐漸向多元化發(fā)展。

本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)。目前我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了家庭承包和其他方式的承包，根據(jù)該法第十五條和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第八條，家庭承包模式下的承包方是農(nóng)戶(hù)。農(nóng)戶(hù)在河北省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)揮主體作用，根據(jù)調(diào)研，農(nóng)戶(hù)承包土地后，自發(fā)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地面積占流轉(zhuǎn)總面積的91%。

本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的集體和個(gè)人。其他方式承包模式下的承包，承包方可以為本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的集體和個(gè)人，他們?cè)诮?jīng)過(guò)承包程序后可以承包四荒、園地、養(yǎng)殖水面等，但不包括耕地、林地、草地這三種農(nóng)村土地。①承包方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后不得改變土地性質(zhì)，但可以依法對(duì)于承包地塊進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

受讓方（流入主體）。按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第九條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方可以是承包農(nóng)戶(hù)，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。受讓方應(yīng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。

承包農(nóng)戶(hù)。河北省248.5萬(wàn)畝土地流入農(nóng)戶(hù)，占土地流轉(zhuǎn)總面積的65.69%。可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶(hù)間的流轉(zhuǎn)占有很高比例，土地集約化水平不是很高，還集中在散戶(hù)手中。

法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并且具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的組織和個(gè)人。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體逐漸趨向多元化發(fā)展，河北省46.8萬(wàn)畝的土地流入農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，占土地流轉(zhuǎn)總面積的12.37%；43.4萬(wàn)畝的土地流入企業(yè)，占流轉(zhuǎn)總面積的11.47%；流入其他主體的土地39.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的10.47%。專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體組成了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體，成為一支新生力量與家庭聯(lián)產(chǎn)承包形式并行發(fā)展。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體意愿限制性因素

影響農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿因素。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)戶(hù)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿比以前有所上升。在460戶(hù)被調(diào)查的農(nóng)戶(hù)中，愿意進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有182戶(hù)，占到樣本戶(hù)總數(shù)的39.57%，不愿意進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有278戶(hù)，占到樣本戶(hù)總數(shù)的60.43%。

對(duì)于法律和政策的了解程度。在農(nóng)戶(hù)的意愿影響因素調(diào)研中，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不是很了解的農(nóng)戶(hù)占到56.03%。在針對(duì)入股形式的流轉(zhuǎn)意愿調(diào)研中，有一半農(nóng)戶(hù)持支持態(tài)度，主要原因是認(rèn)為收入會(huì)提高和土地作價(jià)較高，這兩個(gè)因素均與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，占到了85%。持不支持態(tài)度主要原因就是對(duì)于制度不了解，擔(dān)心收益無(wú)保障。

利益因素。在了解政策的基礎(chǔ)上我們發(fā)現(xiàn)利益因素在影響農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿因素中居于首位，48.77%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為化肥、種子、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本過(guò)高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)速度超過(guò)收入增長(zhǎng)速度。同時(shí)近年來(lái)由于城市建設(shè)，對(duì)土地的征收力度加大導(dǎo)致流轉(zhuǎn)期限較短，主要集中在五年之內(nèi)。

觀念因素。傳統(tǒng)觀念的束縛嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。與一些南方城市相比，農(nóng)民更傾向于自給自足。河北省人均占有耕地1.33畝，石家莊、保定兩個(gè)城市人均耕地1畝，而人均占有耕地一畝時(shí)正好可以給一個(gè)人提供生存保障，從而使得農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿降低。

年齡、文化水平、職業(yè)因素。戶(hù)主的年齡、職業(yè)、文化水平也影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。年齡越大越趨向保守，不愿流轉(zhuǎn)。文化水平偏高的人自由選擇職業(yè)的機(jī)會(huì)也多些，更傾向于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

流轉(zhuǎn)對(duì)象因素。流轉(zhuǎn)對(duì)象，即受讓方，有可能是農(nóng)戶(hù)，也有可能是種植大戶(hù)、企業(yè)、合作社等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)給本村人的有228戶(hù)，流轉(zhuǎn)給親戚熟人的有82戶(hù)，兩者共占到了67.39%，而流轉(zhuǎn)外村人的僅2戶(hù)。這充分體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)傾向在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

流轉(zhuǎn)方式因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式以不消滅自身土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租兩種形式為主。轉(zhuǎn)包和出租之所以成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的優(yōu)先選擇，主要是其在穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，還能夠讓農(nóng)民得到相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，因此容易被農(nóng)民接受和認(rèn)同。②

影響其他主體流轉(zhuǎn)意愿的因素。其他主體指普通農(nóng)戶(hù)以外的具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的組織和個(gè)人，如種植大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社、企業(yè)等等。河北省專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)數(shù)量呈逐年增加趨勢(shì)，但規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體在介入到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系時(shí)也存在諸多掣肘因素：

資金缺乏。資金缺乏是首要影響因素。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步向綜合發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)性需求從原來(lái)單純的種子、化肥、果苗等傳統(tǒng)生產(chǎn)需求，向農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品流通儲(chǔ)運(yùn)、農(nóng)資經(jīng)營(yíng)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等綜合需求方面發(fā)展。很多農(nóng)業(yè)大戶(hù)及合作社反映貸款額度小，資金缺乏影響擴(kuò)大規(guī)模。

農(nóng)業(yè)效益低、投資風(fēng)險(xiǎn)大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一般前期投入較大，而投資回報(bào)周期較長(zhǎng)。種植大戶(hù)河北文安縣灘里鎮(zhèn)中新橋村村民劉思齊，在談及是否愿意繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模時(shí)，他說(shuō)更愿意維持現(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)屬于靠天吃飯的行業(yè)，在投入—回報(bào)期間內(nèi)，存在不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)，天氣的旱情雨情、疾病傳染等原因都可能造成投資不利、收益減少。

協(xié)調(diào)農(nóng)戶(hù)有難度。一般農(nóng)戶(hù)承包土地地塊零散，不便于形成流轉(zhuǎn)規(guī)模，也影響規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流入土地。據(jù)河北灤縣鄉(xiāng)村干部介紹，如搞100畝地的集中連片，要涉及幾十戶(hù)或上百戶(hù)，協(xié)調(diào)起來(lái)有較大的難度，如果沒(méi)有鄉(xiāng)村服務(wù)組織的協(xié)助，單憑規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體挨家挨戶(hù)協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的成本較高。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體意愿限制性因素的法律分析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策方面。其一，不同流轉(zhuǎn)對(duì)象的流轉(zhuǎn)條件不同。農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第九條規(guī)定，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。也就是說(shuō)農(nóng)戶(hù)作為本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，在承包本集體農(nóng)村土地用地時(shí)具有優(yōu)先權(quán)。

在家庭承包和對(duì)集體外部組織或人員承包時(shí)，雖然同是承包關(guān)系，但是后者程序和條件要求較為嚴(yán)格。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第四十八條規(guī)定“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包的，應(yīng)當(dāng)對(duì)承包方的資信情況和經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行審查后，再簽訂承包合同?！憋@示了對(duì)于本集體內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織成員的利益保護(hù)與政策性?xún)A向。但同時(shí)，對(duì)于對(duì)外承包時(shí)承包方的資信情況和經(jīng)營(yíng)能力卻并未設(shè)定具體門(mén)檻。

其二，不同流轉(zhuǎn)方式的條件和程序要求不同。代耕、出租、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式在流轉(zhuǎn)程度上是逐漸加大的，但流轉(zhuǎn)條件和程序要求卻是逐漸嚴(yán)格的。

第一，代耕不需要向發(fā)包方備案或者登記，一年以?xún)?nèi)可以不簽訂合同。農(nóng)戶(hù)承包土地后，交由其他農(nóng)戶(hù)進(jìn)行代耕，從流轉(zhuǎn)程度上來(lái)看是最小的，從法律關(guān)系的性質(zhì)上看是一種民事委托關(guān)系，嚴(yán)格意義上講從法律關(guān)系上很難說(shuō)有權(quán)利的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第三十九條第二款的規(guī)定代耕一年以?xún)?nèi)可以不簽訂承包合同，自然也不需要強(qiáng)制備案或者登記。

第二，出租、互換、轉(zhuǎn)包或其他方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要向發(fā)包方備案。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十八條之規(guī)定，轉(zhuǎn)包、出租、入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)不變。根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第三十七條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，報(bào)發(fā)包方備案。

第三，轉(zhuǎn)讓須經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十一條規(guī)定，承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)，由該農(nóng)戶(hù)同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。這里限定條件是有著收入來(lái)源的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)拗七^(guò)為嚴(yán)格。農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十八條規(guī)定以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，須經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意，當(dāng)事人才能夠辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的變更、注銷(xiāo)或重發(fā)手續(xù)。這里更加強(qiáng)調(diào)了一種行政管理關(guān)系，更為嚴(yán)格的限制了轉(zhuǎn)讓形式的流轉(zhuǎn)。

第四，入股、抵押僅適用于通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的荒地等農(nóng)村土地。我國(guó)《物權(quán)法》第一百三十三條、《農(nóng)村土地承包法》第四十九條規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。因?yàn)檗D(zhuǎn)讓方式同樣適用于家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以入股、抵押這兩種流轉(zhuǎn)方式為通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)所特有的流轉(zhuǎn)方式。

農(nóng)民社會(huì)保障制度和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度方面。目前我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障制度遠(yuǎn)未完善。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，雖然參保比例高，但是保障水平卻較低。新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，雖然目前已覆蓋全國(guó)，參合比例相對(duì)較高，但新農(nóng)合制度的運(yùn)行、監(jiān)管尚無(wú)法律法規(guī)對(duì)照，審核方案亦沒(méi)有科學(xué)的具體統(tǒng)一模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合醫(yī)辦經(jīng)辦人員更換頻繁，地方政策制定容易因領(lǐng)導(dǎo)變更、中心工作調(diào)整而受到影響。農(nóng)民、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)三方權(quán)益在法律上都沒(méi)有保障，投訴、仲裁的法律依據(jù)和機(jī)制也不健全。此外，對(duì)基金的監(jiān)督?jīng)]有部門(mén)法規(guī)、條例可依，對(duì)違規(guī)行為的處罰沒(méi)有可操作性法律條款來(lái)參照，易受人為因素干擾，給基金的安全帶來(lái)隱患。最低生活保障制度方面，也存在諸多問(wèn)題，尤其是保障人數(shù)比例較小。農(nóng)民社會(huì)保障制度的不完善，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)有后顧之憂(yōu)，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

毋庸置疑的是，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在防范化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定農(nóng)民收入等方面都發(fā)揮了重要作用，但仍存在以下問(wèn)題：第一，定位不明確。目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是“政策性保險(xiǎn)”和“商業(yè)化經(jīng)營(yíng)”相結(jié)合的的運(yùn)營(yíng)模式，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于國(guó)家補(bǔ)貼保費(fèi)而受到土地流轉(zhuǎn)合作社以及種植大戶(hù)的歡迎，然而商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于需要農(nóng)民自己買(mǎi)單在目前很難開(kāi)展。大多數(shù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)展較好的國(guó)家，其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從設(shè)立之初就被看作是社會(huì)保障的一部分，如美國(guó)和日本明確將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)界定為政策性保險(xiǎn)，法國(guó)在其制定的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》中也規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政策性保險(xiǎn)；第二，法律法規(guī)不健全。我國(guó)現(xiàn)有的《保險(xiǎn)法》是一部商業(yè)保險(xiǎn)法，主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)行為，而《農(nóng)業(yè)法》只規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自愿投保和多主體經(jīng)營(yíng)原則，這兩部法律對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定太過(guò)原則，許多領(lǐng)域都存在法律真空。而2013年3月1日起施行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》效力級(jí)別又不夠高；第三，缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目。巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)公司的賠付金額往往要超出當(dāng)年收繳的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)十幾倍，這樣就大大的增加了保險(xiǎn)公司的負(fù)擔(dān)，甚至保險(xiǎn)合同難以履行，因此遇到巨災(zāi)農(nóng)戶(hù)損失巨大，這直接影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方（流入主體）擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的積極性；第四，受到收入水平相對(duì)低下、對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知程度以及土地承包面積的影響，小規(guī)模農(nóng)戶(hù)參保率不高。

融資制度方面。各省實(shí)踐中農(nóng)民小額貼息貸款額度不盡相同，一般為5萬(wàn)元，較高的例如根據(jù)2013年海南省人民政府《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法〉執(zhí)法檢查整改情況的報(bào)告》將農(nóng)民小額貸款的貸款額度從5萬(wàn)元提高至10萬(wàn)元。小額貼息貸款額度較高的，則貸款對(duì)象和范圍有所限制，例如2013年出臺(tái)的《甘肅省草食畜牧業(yè)和設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款貼息管理辦法》規(guī)定，每個(gè)農(nóng)戶(hù)貸款額度不超過(guò)30萬(wàn)元（含），每個(gè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社（養(yǎng)殖小區(qū)）貸款額度不超過(guò)300萬(wàn)元（含），但扶持的對(duì)象和范圍是牛羊產(chǎn)業(yè)大縣和蔬菜主產(chǎn)區(qū)從事牛羊養(yǎng)殖和設(shè)施蔬菜生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，兼顧其他區(qū)域有一定規(guī)模的農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。相對(duì)于農(nóng)民小額貼息貸款，農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社貸款額度較高，農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款一般最高貸款額度為10萬(wàn)至20萬(wàn)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的貸款額度原則上不超過(guò)其凈資產(chǎn)的70%，信用環(huán)境較好的地區(qū)，最高貸款額度相對(duì)較高。

政策扶持和法律、政策以及農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的宣傳和普及方面。傳統(tǒng)觀念的束縛、年齡、文化水平等方面的因素，是可以通過(guò)法律和政策的宣傳到位解決的。法律和政策宣傳的不到位導(dǎo)致年齡較大、文化水平不高、深受傳統(tǒng)觀念影響的承包戶(hù)主不愿意流轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)流轉(zhuǎn)主體的利益保障

協(xié)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度。首先，《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)從家庭承包中分離出來(lái)，在家庭承包與其他承包方式中均可并行適用，并將規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體納入《農(nóng)村土地承包法》的法律框架。

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐步發(fā)展，種植大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社、企業(yè)作為流入主體以多種形式發(fā)展壯大，但是在《農(nóng)村土地承包法》法律框架中，依舊只能參照其中家庭承包中對(duì)承包人流轉(zhuǎn)時(shí)規(guī)定的權(quán)利義務(wù)予以規(guī)范，對(duì)于專(zhuān)業(yè)合作社、企業(yè)直接進(jìn)行承包的流入主體沒(méi)有直接管理規(guī)定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立章目列出來(lái)，并為流轉(zhuǎn)的受讓人設(shè)定門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于種植大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)并規(guī)定相關(guān)部門(mén)在技術(shù)上、政策上給予指導(dǎo)，促進(jìn)種植大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)做大、做強(qiáng)。

在具體門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)上，《農(nóng)村土地承包法》和《流轉(zhuǎn)管理辦法》都規(guī)定受讓方應(yīng)當(dāng)具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，但均沒(méi)有具體解釋農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力是否對(duì)資產(chǎn)能力、信譽(yù)程度等有要求？又或許僅具備民事行為能力即可？又或者僅是達(dá)到注冊(cè)有限公司的基金標(biāo)準(zhǔn)就行？在法律中規(guī)定具體的參照標(biāo)準(zhǔn)，何種主體可以作為流入主體參與到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之中，對(duì)于流入主體而言能夠起到促進(jìn)作用，設(shè)定低門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)可以促使更多企業(yè)、種植大戶(hù)參與到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之中。

其次，取消《農(nóng)村土地承包法》第四十一條對(duì)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)方式的限制性因素。一方面，無(wú)需經(jīng)過(guò)“發(fā)包方同意”。在農(nóng)村地區(qū)，對(duì)于作為承包方的主體農(nóng)戶(hù)而言，將承包土地流轉(zhuǎn)出去可以保障收益，同時(shí)不至于將土地撂荒，避免造成土地資源浪費(fèi)。一般而言，承包土地后就直接享有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從土地承包經(jīng)營(yíng)的目的看，承包經(jīng)營(yíng)是為了不讓土地閑置、撂荒而失去土地價(jià)值，如有合適的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體希望能夠承包原承包方土地與發(fā)包方建立新的承包關(guān)系，按照承包合同履行權(quán)利義務(wù)，國(guó)家應(yīng)予以鼓勵(lì)，取消“經(jīng)發(fā)包方同意”的限制性因素。

另一方面，取消轉(zhuǎn)讓主體的限制。轉(zhuǎn)讓主體限定為“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”不合邏輯。轉(zhuǎn)讓主體首先是作為承包戶(hù)，其收益應(yīng)當(dāng)是來(lái)自于作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)，當(dāng)作為承包戶(hù)期間有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定收入來(lái)源既可以說(shuō)是肯定了作為承包期間的固定收益如轉(zhuǎn)包、出租，也可以說(shuō)是肯定了承包方具有其他職業(yè)。如果說(shuō)是之前一直以出租形式進(jìn)行收益，那么也可算做穩(wěn)定收入，豈不矛盾？應(yīng)當(dāng)取消穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來(lái)源這一流出方物質(zhì)性的嚴(yán)格限制條件的不科學(xué)規(guī)定，③放寬對(duì)家庭承包的流轉(zhuǎn)限制。

建立農(nóng)民基本生活保障的長(zhǎng)效機(jī)制。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，怕失去土地的農(nóng)戶(hù)占到了16.66%，因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)擔(dān)心一旦失去土地便沒(méi)有了收入，而建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，可以解除農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。

第一，建立健全農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障體系。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系?！比肆Y源和社會(huì)保障部門(mén)應(yīng)積極創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并軌，使參加農(nóng)村社會(huì)保障的農(nóng)民進(jìn)城后納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促使承包權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民社會(huì)保障制度的完善，將解決農(nóng)戶(hù)的后顧之憂(yōu)，增加農(nóng)戶(hù)其他收入，打破農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的依賴(lài)性，將有助于增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的信心。

第二，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位為農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，降低天災(zāi)給農(nóng)戶(hù)造成的損失，鼓勵(lì)流入主體積極性。

加強(qiáng)培訓(xùn)，進(jìn)行法律政策宣傳和科技技術(shù)指導(dǎo)。第一，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律和政策進(jìn)行宣傳講解，使農(nóng)戶(hù)了解土地承包政策和流轉(zhuǎn)規(guī)定的正面效應(yīng)。很多農(nóng)戶(hù)對(duì)于土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)不積極是因?yàn)椴涣私庹吆头?，加?qiáng)法律和政策的講解，使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最終目的，有助于加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

第二，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)、種植大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)的技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高種植效率?？梢韵劝l(fā)展一小部分，用事實(shí)帶動(dòng)其他農(nóng)戶(hù)的積極性。

第三，培訓(xùn)流出土地農(nóng)民，提高再就業(yè)能力。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，使農(nóng)民了解更多的知識(shí)技能，能夠脫離土地，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型。而戶(hù)主職業(yè)越偏向于非農(nóng)，家庭常住人口越少，收入多樣化程度越高，對(duì)土地的重視程度就會(huì)變?nèi)?，農(nóng)戶(hù)進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿越強(qiáng)烈。

加大金融扶持，政策扶持。適當(dāng)增加小額貼息貸款額度，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款尤其是農(nóng)村合作社聯(lián)保，拓展農(nóng)業(yè)銀行服務(wù)范圍，解決小額貸款不夠用的現(xiàn)狀，提高種植大戶(hù)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的積極性。同時(shí)，加大政府財(cái)政投入力度，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府要在財(cái)政預(yù)算中每年安排一定額度的土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，用于鼓勵(lì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和土地股份合作社的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。對(duì)土地流轉(zhuǎn)業(yè)績(jī)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及帶動(dòng)效應(yīng)明顯的經(jīng)營(yíng)主體給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)兼顧流出農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)助，提高流轉(zhuǎn)的收益，充分調(diào)動(dòng)流出農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)組織的積極性。

（作者分別為河北大學(xué)政法學(xué)院副教授，河北北方學(xué)院助教；本文系河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)研究”的綜合研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：HB10HFX051）

【注釋】

①丁關(guān)良，梁敏：“農(nóng)村土地兩大類(lèi)承包之異同研究”，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第6期。

②宋輝，鐘漲寶：“基于農(nóng)戶(hù)行為的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)證研究—以湖北省襄陽(yáng)市312戶(hù)農(nóng)戶(hù)為例”，《資源科學(xué)》，2013年第5期。

③丁關(guān)良：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度法律問(wèn)題研究”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2011年第3期。

責(zé)編 / 王坤娜