環(huán)境法如何應(yīng)對(duì)氣候變化

顧世華

【摘要】環(huán)境破壞帶來了氣候變化等一系列問題，人們也開始不斷嘗試相關(guān)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，依靠法律手段對(duì)其進(jìn)行處理和解決是一種重要的方式。但是環(huán)境氣候問題錯(cuò)綜復(fù)雜，又帶有明顯的不確定性，依靠法律來實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候問題的解決目前還處于一個(gè)探索階段，如何更好地在氣候問題下實(shí)現(xiàn)法律制度的完善應(yīng)對(duì)，是我們目前所面對(duì)的最大問題。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境法 氣候變化 循環(huán)經(jīng)濟(jì) 科學(xué)發(fā)展觀

【中圖分類號(hào)】D922.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

目前從世界范圍內(nèi)多年多地區(qū)的相關(guān)觀測(cè)數(shù)據(jù)來看，地球上的氣候正在發(fā)生一定的變化，包括全球氣候變暖，冰川消融等等，這些氣候現(xiàn)象的出現(xiàn)是長期以來一直維持平衡的全球氣候破壞的結(jié)果，人們開始面臨各種環(huán)境問題。在這種情況下，很多人開始嘗試各種途徑來尋求問題解決的方式，包括從可持續(xù)發(fā)展模式、環(huán)境法律制度完善以及科學(xué)技術(shù)革新等多方面的內(nèi)容上去積極探索，尋求人類前進(jìn)發(fā)展的新方向。其中依靠法律制度來實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境問題的解決，正是在這一前提條件下形成并發(fā)展起來的，是人們?cè)跉夂騿栴}出現(xiàn)后，試圖依靠法律手段對(duì)其問題進(jìn)行處理和解決的一種方式。但是環(huán)境氣候問題錯(cuò)綜復(fù)雜，又帶有明顯的不確定性，依靠法律來實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候問題的解決目前還處于一個(gè)探索階段，如何更好地在氣候問題下實(shí)現(xiàn)法律制度的完善應(yīng)對(duì)，是我們目前所面對(duì)的最大問題。

氣候變化對(duì)環(huán)境法的影響

法律的制定和完善與氣候變化之間并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的關(guān)系，尤其是在如今環(huán)境氣候問題日益嚴(yán)重的情況下，兩者之間會(huì)存在一定的矛盾和對(duì)立，當(dāng)針對(duì)氣候問題所產(chǎn)生的議題逐漸規(guī)范化的情況下，法律雖然可以滿足其所要達(dá)到的規(guī)范性要求，但是也會(huì)隨著氣候問題相關(guān)議題的不斷深入而產(chǎn)生更高程度的挑戰(zhàn)和沖擊。一方面，環(huán)境法作為一個(gè)決策性內(nèi)容，可以在氣候變化的情況下提出相關(guān)的決策性意見，同時(shí)也會(huì)將所有引起氣候變化的相關(guān)因素以制度的方式加以考量，并尋求有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略，這是氣候變化對(duì)法律的重要影響，同時(shí)也是法律存在意義所在。

從另一個(gè)角度來說，法律帶動(dòng)著氣候變化相關(guān)議題的不斷深入和發(fā)展，同時(shí)與之相對(duì)應(yīng)地提出決策性意見的法律在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上也會(huì)出現(xiàn)變化。微觀意義上來說會(huì)帶動(dòng)所有國家自身環(huán)境法的進(jìn)一步完善和修正，宏觀意義上可以促進(jìn)全球范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境問題的國際合作以及國家環(huán)境法改革方面進(jìn)行更加深入的討論和研究。從這一點(diǎn)意義上來說，當(dāng)法律開始成為氣候變化中的重要應(yīng)對(duì)策略時(shí)，它所要面對(duì)的肯定不是靜止不變的問題，所要面對(duì)的沖擊和挑戰(zhàn)也是不斷發(fā)展的。所以需要不斷的思考一些問題：如何更好的在氣候問題層出不窮的情況下做出自身的完善和調(diào)整；如何在解決氣候問題的過程中實(shí)現(xiàn)自身的規(guī)范化，并最終形成有效的氣候治理模式。這都是法律所需要面對(duì)的問題，也是在氣候變化過程中環(huán)境法所必須要成長的部分。

國際范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

歐盟國家節(jié)能減排新標(biāo)準(zhǔn)的建立。一直以來歐盟國家在氣候問題都是相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，很多成員國在應(yīng)對(duì)氣候問題以及國際氣候合作方面都相對(duì)成熟，在治理氣候問題上有很多豐富的經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)ソ梃b和學(xué)習(xí)。

這里最為突出的就是節(jié)能減排，各個(gè)成員國在對(duì)氣體排放問題上一直都保持著積極的態(tài)度。從法律層面上，2005年1月開始正式實(shí)施了歐盟氣體排放機(jī)制，依照該機(jī)制的規(guī)定，每個(gè)國家首先都要在歐盟委員會(huì)針對(duì)氣體排放問題提交相關(guān)的計(jì)劃，并需要得到歐盟委員會(huì)的批準(zhǔn)①。在該計(jì)劃中需要對(duì)自己國家內(nèi)發(fā)電廠、煉鋼廠等工業(yè)企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)的氣體排放量進(jìn)行限定，如果低于最高排放量，可以將剩余的排放量賣給那些高于最高排放量的企業(yè)。并且國家整體的氣體排放量必須要符合《京都協(xié)議書》的相關(guān)規(guī)定，這種氣體排放量的控制以及交易在節(jié)能減排方面做出了重要的榜樣②。不僅如此，在應(yīng)對(duì)氣候變化的問題上，歐盟國家還采取了一系列的措施和方案，包括未來十年之內(nèi)的氣體減排任務(wù)，在2020年至少要減二十個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)要將可再生能源的產(chǎn)量提高兩倍以上，并針成員國各自不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及不同的環(huán)境氣候問題制定了不同的計(jì)劃，依靠情景評(píng)估以及科學(xué)模型的建立，來應(yīng)對(duì)氣候變化所帶來的問題。

英國通過制定法案來解決氣候問題。在過去的十年內(nèi)，英國溫室氣體的排放量比往年減少了百分之十六，是目前僅次于德國的國家，也是目前少數(shù)完成《京都協(xié)議書》中對(duì)發(fā)達(dá)國家關(guān)于溫室氣體減排要求的國家之一。英國在2001年開始在稅種中加入氣候變化稅，并以此來滿足低碳科技研發(fā)以及降低節(jié)能成本的相關(guān)研究，并在2002年4月開始實(shí)施碳排放交易制度，該制度在2005年和歐盟所實(shí)施的氣體排放交易制度實(shí)現(xiàn)了合作，在歐洲大陸得到了廣泛的推廣。2007年英國在氣候變化方面制定了相關(guān)法案，這也是第一個(gè)針對(duì)氣候變化問題的法案，英國成為了世界范圍內(nèi)第一個(gè)依靠法案立法來應(yīng)對(duì)氣候變化問題的國家?！稓夂蜃兓ò浮分兄攸c(diǎn)是對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行法律控制，以國家強(qiáng)制力以及法律約束力的手段來減少二氧化碳等溫室氣體的排放，這對(duì)于氣候變化國際相關(guān)立法方面起了十分重要的模范帶頭作用，對(duì)我國環(huán)境法的調(diào)整和完善有著積極的指導(dǎo)作用。

我國環(huán)境法應(yīng)對(duì)氣候變化的現(xiàn)狀和問題

我國環(huán)境立法的現(xiàn)狀。從哥本哈根會(huì)議針對(duì)氣候變化問題進(jìn)行討論之后，我國就開始針對(duì)氣候變化實(shí)施一系列的應(yīng)對(duì)措施，雖然我國作為發(fā)展中國家并不存在強(qiáng)制的溫室氣體減排要求，但是為了更好的實(shí)現(xiàn)世界范圍內(nèi)的氣候問題改善，在節(jié)能減排以及溫室氣體量的減少方面作出了積極的努力。我國《大氣污染防治法》于2000年實(shí)現(xiàn)了第二次修正，并在2002年和2004年分別制定了《清潔生產(chǎn)法》以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》，這些法律內(nèi)容都是為了更好地實(shí)現(xiàn)清潔能源的利用，并減少固體廢物對(duì)氣候環(huán)境的污染，從而做好對(duì)氣候變化的應(yīng)對(duì)。在溫室氣體減排的過程中，為了更好的標(biāo)本兼治，我國開始在立法上實(shí)現(xiàn)對(duì)可再生能源的節(jié)約和利用，2006年我國實(shí)施了《可再生能源法》，最終將減排和節(jié)能聯(lián)系在一起，為我國環(huán)境問題治理以及氣候問題應(yīng)對(duì)方面都提供了相對(duì)完善的立法內(nèi)容和法律依據(jù)，并初步建立起我國環(huán)境法的立法體系。但這只是環(huán)境法體系形成的雛形，需要面對(duì)的問題還很多，在環(huán)境法治建設(shè)以及執(zhí)法效能方面還存在一定的問題，同時(shí)還需要面對(duì)不斷變化的氣候問題隨時(shí)對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境法體系進(jìn)行調(diào)整和完善，這都是我國目前環(huán)境立法在氣候變化的背景下所需要面對(duì)的問題。

我國環(huán)境立法體系上所存在的問題。第一，綜合性環(huán)境基本法的缺失。我國整體來說從1995年開始已經(jīng)針對(duì)氣候環(huán)境問題制定了多個(gè)單行法律法規(guī)，包括《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《可再生能源法》等多個(gè)法律內(nèi)容，這些單行的法律規(guī)范在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上起到了非常重要的作用，但是我國環(huán)境立法體系上的一個(gè)最大問題就是缺乏綜合性的環(huán)境基本法，導(dǎo)致現(xiàn)行的各個(gè)單行法律內(nèi)容上要么存在自相矛盾的問題，要么存在重復(fù)或者是空白問題，簡(jiǎn)單來說就是缺乏一個(gè)可以貫穿引導(dǎo)所有相關(guān)單行法律的綜合性法律內(nèi)容，這對(duì)于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題治理以及預(yù)防方面都是十分不利的。環(huán)境基本法在環(huán)境立法體系中的作用舉足輕重，不僅可以給單行法律在制定以及修改的過程中提供必要的法律依據(jù)，同時(shí)也會(huì)對(duì)單行法律中存在的問題、漏洞以及空白進(jìn)行彌補(bǔ)。

第二，法律責(zé)任體系不健全。我國目前雖然存在環(huán)境立法，試圖依靠法律的手段來緩解所存在的環(huán)境問題，但是成效不高的另一個(gè)重要原因就是對(duì)法律責(zé)任體系規(guī)定的不明確，因此在違法處罰上缺乏必要的威懾力。比如我國《節(jié)約能源法》第二十一條規(guī)定，用能單位必須要大力加強(qiáng)節(jié)能管理，依靠節(jié)能用能的原則來對(duì)本單位的節(jié)能技術(shù)措施進(jìn)行組織并實(shí)施，確保能耗降低③；《電力法》第三十四條要求供電企業(yè)以及相關(guān)用戶必須要做好節(jié)能用電、安全用電以及計(jì)劃用電，嚴(yán)格遵守國家的相關(guān)法律；《大氣污染防治法》第十九條要求企業(yè)應(yīng)該優(yōu)先使用污染物排放量少，能源利用率高的新型清潔生產(chǎn)工藝，更好的控制大氣污染物的排放，但是這些規(guī)定都是義務(wù)性條款，并沒有相應(yīng)的責(zé)任性條款，只有義務(wù)沒有處罰，這些規(guī)定就起不到真正的作用。此外，在環(huán)境法的相關(guān)執(zhí)法上也存在一定的問題，我國《水污染防治法》嚴(yán)格規(guī)定了企事業(yè)單位往水體排放污染物的應(yīng)該按照規(guī)定繳納排污費(fèi)，如果排放超標(biāo)還需要繳納一定的超標(biāo)排污費(fèi)。但是我國很多小地方的政府或者是領(lǐng)導(dǎo)，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，往往為了自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)利益，不僅不繳納排污費(fèi)，甚至還存在行政干預(yù)的情況，這都是目前在執(zhí)法上所存在的問題④。

氣候變化下我國環(huán)境法應(yīng)對(duì)模式完善

制定綜合環(huán)境基本法，完善立法體系。筆者在上文中就已經(jīng)提到過，歐洲國家在應(yīng)對(duì)環(huán)境氣候問題上，除了制定相關(guān)的氣候環(huán)境單行法律之外，還要制定綜合性環(huán)境基本法，對(duì)當(dāng)前的環(huán)境治理過程進(jìn)行指導(dǎo)和修正，以國家強(qiáng)制力和法律約束力的方式強(qiáng)制企業(yè)和政府來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。在環(huán)境法立法上歐美等國家從20世紀(jì)70年代就開始形成，并在80年代后拓展到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。環(huán)境保護(hù)在長期的發(fā)展過程中已經(jīng)確定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是緊密聯(lián)系在一起的。環(huán)境基本法一方面可以將單行的環(huán)境立法串聯(lián)在一起，形成一個(gè)統(tǒng)一的整體，同時(shí)也可以起到指導(dǎo)、引導(dǎo)和規(guī)劃的作用。制定環(huán)境基本法首先必須要充分建立在環(huán)境保護(hù)科學(xué)基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)，并且要在立法中加強(qiáng)其法律的可行性和操作性，對(duì)相關(guān)部門的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任、管理制度、相關(guān)目標(biāo)等等都要明確規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)政府部門對(duì)其主體的監(jiān)督工作。

依靠法律建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)。應(yīng)對(duì)氣候變化是科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)現(xiàn)過程，而要建立正確的科學(xué)發(fā)展觀必須要有明確的組織結(jié)構(gòu)和制度框架，要有相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)模式以及運(yùn)行機(jī)制來支撐，也就是說在科學(xué)發(fā)展觀道路上必須要尋求正確的途徑和載體。我國目前的現(xiàn)實(shí)情況要求在應(yīng)對(duì)氣候變化等環(huán)境問題的過程中必須要實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，并依靠技術(shù)創(chuàng)新，綜合利用行政手段和法律手段，充分結(jié)合市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，最終形成污染少、低能耗的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。其中依靠法律手段來促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展已經(jīng)是我國當(dāng)前必然的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。因此在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，以我國的實(shí)際國情為立足點(diǎn)，充分學(xué)習(xí)和借鑒西方先進(jìn)國家在應(yīng)對(duì)氣候變化等環(huán)境問題上所取得的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合目前我國所制定的有關(guān)環(huán)境保護(hù)、新型能源利用等法律法規(guī)，制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法、法律法規(guī)等，建立起實(shí)現(xiàn)并推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合性整體的立法體系。

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法上，德國一直處于世界領(lǐng)先地位，其立法體系主要包括三個(gè)部分：法條、制度和指南三個(gè)部分。依靠法律的手段在循環(huán)經(jīng)濟(jì)框架中納入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)部分，并初步建立可循環(huán)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，然后依靠制度來對(duì)其漏洞以及問題進(jìn)行彌補(bǔ)和完善，最終依靠指南完成具體法律制度的操作和應(yīng)用。在德國建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的過程中首先要強(qiáng)調(diào)基本法律制度的建立，其次要有針對(duì)性地建立與之對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)。就我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法方面可以做以下幾點(diǎn)嘗試：第一，建立《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，初步形成基本法律制度；第二，對(duì)現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等內(nèi)容進(jìn)行修正，和基本的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)行對(duì)接，形成完整的體系⑤；第三，相關(guān)的規(guī)章制度或者是條例中對(duì)具體操作性和實(shí)踐性問題進(jìn)行規(guī)定，在實(shí)踐過程中要突出對(duì)現(xiàn)有能源的節(jié)約和高效利用，對(duì)高能耗的企事業(yè)單位進(jìn)行嚴(yán)格的量化控制，重視法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)以及相關(guān)公會(huì)之間的交流、協(xié)作和配合，從而更好地實(shí)現(xiàn)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

建立并完善法律責(zé)任體系。依靠法律來實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候變化的應(yīng)對(duì)所包含的內(nèi)容有很多，綜合性很強(qiáng)，僅僅依靠制度本身來實(shí)現(xiàn)自我完善是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要在制度之外實(shí)現(xiàn)各部門之間的配合，如果在法律權(quán)責(zé)規(guī)定上過于寬泛和理論化，在實(shí)際操作中就難免會(huì)缺乏實(shí)踐性，導(dǎo)致在應(yīng)對(duì)氣候變化的過程中，對(duì)違法行為難以追究法律責(zé)任。

我國目前在法律責(zé)任方面雖然在單行法律上有所規(guī)定，但都是一些理論性的概念，需要首先對(duì)各環(huán)保部門所要擔(dān)負(fù)的職能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理，對(duì)相關(guān)的設(shè)施建設(shè)以及配套機(jī)制進(jìn)行完善，加強(qiáng)法律監(jiān)管的力度。對(duì)所有相關(guān)行政單位的職能劃分進(jìn)行明確，充分考慮各自地區(qū)的發(fā)展實(shí)際，確定本地區(qū)的法律監(jiān)管區(qū)域和環(huán)境保護(hù)范圍，形成上行下效綜合性的法律監(jiān)管體系。并且依靠相關(guān)立法對(duì)各地區(qū)各部門所要承擔(dān)的義務(wù)責(zé)任以及監(jiān)管程序進(jìn)行明確規(guī)定，確保氣候變化的應(yīng)對(duì)機(jī)制可以在各部門有效展開。同時(shí)要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀中的可持續(xù)發(fā)展，將傳統(tǒng)的粗放制約型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型經(jīng)濟(jì)模式，依靠市場(chǎng)機(jī)制的力量來實(shí)行對(duì)法律監(jiān)管力度以及模式的調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境法相關(guān)法律監(jiān)管體系的完善：包括對(duì)職責(zé)法律體系的完善；對(duì)評(píng)估法律制度以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建；對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)模式、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建立；對(duì)事故處理應(yīng)急措施的完善；對(duì)環(huán)境許可管理制度以及標(biāo)準(zhǔn)差別對(duì)待制度的制定和完善。

綜上所述，環(huán)境破壞帶來一系列需要面對(duì)的問題，氣候變化已經(jīng)在多個(gè)方面給人類生存帶來了不利因素，全球范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化問題的相關(guān)機(jī)制也在不斷的調(diào)整、變化和完善當(dāng)中，這個(gè)過程離不開國際間的交流和協(xié)作。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，同時(shí)也是氣候變化影響最大的國家之一，在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上充當(dāng)著十分關(guān)鍵的角色。伴隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展，在日后國際范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化等環(huán)境問題上必然會(huì)出現(xiàn)更多的困難和挑戰(zhàn)，在這種形勢(shì)下，如何更好的做好應(yīng)對(duì)和防范，從科學(xué)技術(shù)、環(huán)境法完善等多方面尋求全球發(fā)展和自身利益的平衡點(diǎn)，是我們必然要面對(duì)的問題。

（作者單位：內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院）

【注釋】

①秦天寶：“我國環(huán)境保護(hù)的國際法律問題研究—以氣候變化問題為例”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2006年第2期。

②萬霞：“‘后京都時(shí)代與‘共同而有區(qū)別的責(zé)任原則”，《外交評(píng)論》（外交學(xué)院學(xué)報(bào)），2006年第2期。

③任亞寧：“我國土地荒漠化的基本法律問題研究”，《科協(xié)論壇》（下半月），2012年第4期。

④楊興，劉最躍：“我國氣候變化立法的缺陷及其對(duì)策分析”，《時(shí)代法學(xué)》，2006年第2期。

⑤曹明德：“哥本哈根協(xié)定：全球應(yīng)對(duì)氣候變化的新起點(diǎn)—兼論中國在未來氣候變化國際法制定中的策略”，《政治與法律》，2010年第3期。

責(zé)編 / 王坤娜