政府公共服務(wù)外包實(shí)施機(jī)制構(gòu)建

姚淑芹

【摘要】針對我國政府公共服務(wù)外包中存在的問題，有必要構(gòu)建卓有成效的公共服務(wù)外包實(shí)施機(jī)制，以確保社會公眾能夠享受優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，提升政府滿意度。對此，文章提出一要構(gòu)建政府公共服務(wù)外包總體框架體系，二要構(gòu)建決策機(jī)制體系，三要構(gòu)建合同約束體系，四要構(gòu)建透明公正的招標(biāo)體系，五要構(gòu)建監(jiān)督評估體系。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 外包 實(shí)施機(jī)制 體系構(gòu)建

【中圖分類號】D669.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

20世紀(jì)70年代，西方國家公共部門普遍將公共服務(wù)外包作為提供服務(wù)的全新路徑而被廣泛采用，瑞典、英國、美國等國均不同程度地在公共服務(wù)領(lǐng)域推行公共服務(wù)的外包制度，由中標(biāo)的民營經(jīng)濟(jì)組織為社會公眾提供公共服務(wù)，國家財(cái)政向提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)支付相應(yīng)服務(wù)費(fèi)。但是，在政府公共服務(wù)外包的過程中，依然存在著監(jiān)督制約不力、政府責(zé)任缺失和容易滋生腐敗等諸多問題，給公共服務(wù)外包制度的有效實(shí)施帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2014年全國“兩會”期間，李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時談到：“加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，著力保障和改善民生，切實(shí)提高發(fā)展質(zhì)量和效益，大力推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定?！敝醒胝畬⒐卜?wù)作為保障和改善民生的重要內(nèi)容予以安排部署，表明政府對公共服務(wù)的高度重視。

政府公共服務(wù)外包的提出及范圍界定

被譽(yù)為“世界民營化大師”的美國學(xué)者薩瓦斯，于1970年在其著作《民營化：改善政府的經(jīng)徑》一書中首次建議：政府通過構(gòu)建競爭機(jī)制將城市市區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生工作外包給私人公司，以此提高城市環(huán)境衛(wèi)生工作的質(zhì)效。除此之外，薩瓦斯的《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書最能集中體現(xiàn)其民營化的思想，作者在該書中通過翔實(shí)、系統(tǒng)的資料，從推進(jìn)民營化的背景、理論與實(shí)踐三個層面進(jìn)行了論述，認(rèn)為民營化是改善政府公共服務(wù)的最佳路徑，要“視更少的政府為理想目標(biāo)，即與私營機(jī)構(gòu)相比政府扮演次要的角色?！雹?/p>

薩瓦斯的觀點(diǎn)最初被政府官員們視為異端邪說而遭受猛烈抨擊。隨著世界范圍內(nèi)新公共管理運(yùn)動的不斷興起，人們迫切需要政府對公共服務(wù)的供應(yīng)機(jī)制進(jìn)行改革完善，政府對公共服務(wù)的壟斷逐步被打破，主動采取政府補(bǔ)貼、特許經(jīng)營、合同承包和對外出售等諸多民營化方式向社會公眾提供公共服務(wù)。其中，政府將公共服務(wù)外包給具有較高工作效率的民營企業(yè)的做法，逐漸被西方國家政府廣泛采用，提升了政府公共服務(wù)的效益。

無論是在西方國家還是在中國，政府公共服務(wù)外包自產(chǎn)生以來就引起廣泛探討與爭議，而外包過程中的相關(guān)問題也成為人們廣泛關(guān)注的重要問題。受西方國家影響，我國先后有不少專家學(xué)者和政府官員提出公共服務(wù)外包的理念。2013年7月31日，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。會議提出：“政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)”，②這就既解決了地方債給公共服務(wù)投資領(lǐng)域帶來的制約，同時也給民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域提供了機(jī)會。

推行政府公共服務(wù)外包制度，政府可以按照相應(yīng)的決策程序，對通過國家財(cái)政提供某一種公共服務(wù)擁有決策權(quán)，但是并不意味著必須通過政府公務(wù)人員和政府設(shè)施提供此項(xiàng)服務(wù)，政府可以通過合同招標(biāo)的方式讓民營經(jīng)濟(jì)部門為社會公共提供服務(wù)，政府只需向民營經(jīng)濟(jì)部門支付相關(guān)費(fèi)用。對于政府公共服務(wù)外包的范圍界定問題，通常情況下，所有的由政府經(jīng)辦、涉及社會生活各個方面的和民眾利益相關(guān)的可以收費(fèi)或者不能收費(fèi)的公用事業(yè)，均應(yīng)屬于政府公共服務(wù)外包的范疇。公共服務(wù)是政府提供的公共品的特殊形式，其具有非排他性和非競爭性。所謂非排他性，即公共服務(wù)不能排除他人共享；所謂非競爭性，即公眾對公共服務(wù)的享用，并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。

我國大部分學(xué)者普遍認(rèn)為，政府公共服務(wù)是不可進(jìn)行收費(fèi)的并且是難以實(shí)現(xiàn)盈利的，正因如此，政府需要對承包者提供相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。具體而言，公共服務(wù)包括治安維護(hù)、應(yīng)急救災(zāi)、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、河道清理和維護(hù)等。在推進(jìn)公共服務(wù)外包的過程中，不能忽視公共服務(wù)的屬性，過度限制和擴(kuò)展公共服務(wù)外包的范圍，可能嚴(yán)重妨礙政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，可能導(dǎo)致公眾對政府滿意度的降低，政府在推行公共服務(wù)外包機(jī)制時，應(yīng)詳細(xì)考察所選擇的外包項(xiàng)目是否存在法律上的障礙。

當(dāng)前我國政府公共服務(wù)外包實(shí)施中的問題

西方國家政府將本來應(yīng)該由其向社會公眾提供的城市化綠化、街道清潔、垃圾清理等基礎(chǔ)性的服務(wù)承包給民營經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，之后還將外包的公共服務(wù)擴(kuò)充到醫(yī)療衛(wèi)生、能源供給、社會保障等更高層次的公共管理服務(wù)。這些經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒，但是其推行政府公共服務(wù)外包、政府管理民營化過程中也有許多教訓(xùn)應(yīng)引起我們的高度重視。在我國推行公共服務(wù)外包能夠較大程度地提升政府公共服務(wù)的效益，但在政府公共服務(wù)外包機(jī)制的實(shí)施過程中依然存在諸多問題：

政府招標(biāo)中可能產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。政府公共服務(wù)外包的過程中需要進(jìn)行公開招標(biāo)，其目的是以最低的成本付出使那些有實(shí)力的民營經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)為社會民眾提供公共服務(wù)。政府負(fù)責(zé)組織的招標(biāo)活動必須依法進(jìn)行，按照公開、公平、公正的原則，保障競標(biāo)人合法權(quán)益不受侵害。但是，招投標(biāo)領(lǐng)域是我國當(dāng)前腐敗重災(zāi)區(qū)，極少數(shù)腐敗官員可能通過公共服務(wù)外包招標(biāo)中徇私舞弊謀取私利，為具有決定權(quán)的官員提供權(quán)力尋租的空間，由此產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)恼趶V大人民群眾中的形象。

政府公共服務(wù)外包合同缺乏可操作性。政府公共服務(wù)外包的過程中，政府需要和承包公共服務(wù)的民營經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)簽訂合同，以保障社會民眾能夠享受到應(yīng)有的服務(wù)。但是，政府公共服務(wù)通常情況下均是一些“軟”性服務(wù)，對民營機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是否符合標(biāo)準(zhǔn)難以進(jìn)行確定，這就給政府公共服務(wù)外包合同的擬定帶來了極大的挑戰(zhàn)。擬定此類合同，牽涉多種多樣的行業(yè)知識，是一項(xiàng)十分專業(yè)的工作。服務(wù)合同的細(xì)則是否具有可操作性，直接關(guān)系到外包公共服務(wù)的效益。目前，政府公共服務(wù)外包合同缺乏可操作性，雙方對合同條款的理解產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致產(chǎn)生許多行政合同糾紛案件。

政府公共服務(wù)外包合同的履行缺乏必要監(jiān)督。政府公共服務(wù)外包是一種典型的委托代理模式，政府作為委托方，而承包公共服務(wù)的民營經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)作為代理方。民營經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)承包政府公共服務(wù)的目的是為了盈利，其具有天然的趨利性，如果這些民營機(jī)構(gòu)在為社會民眾提供公共服務(wù)的過程中缺乏必要的監(jiān)督制約，在其不受約束的情形之下，可能通過降低服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)數(shù)量或者提高服務(wù)價格等追求更高利潤，而這和政府推行公共服務(wù)外包機(jī)制的目的完全相反。在具體實(shí)踐中存在的問題是，政府和民營機(jī)構(gòu)簽訂了服務(wù)承包合同之外，政府并沒有對民營機(jī)構(gòu)開展公共服務(wù)的情況進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，極少數(shù)民營機(jī)構(gòu)在履行合同的過程中雖然從表面上看積極為社會民眾提供了優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，實(shí)則不斷謀取企業(yè)自身的利益，導(dǎo)致公共服務(wù)的質(zhì)量和效益不盡人意。

政府責(zé)任不夠明確。政府將公共服務(wù)外包給民營經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)之后，部分地方政府認(rèn)為政府對公共服務(wù)已經(jīng)完全沒有責(zé)任了，認(rèn)為其只要向承包公共服務(wù)的民營經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用之后，為社會公眾提供服務(wù)的責(zé)任已經(jīng)完全轉(zhuǎn)移到民營經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的身上。此種認(rèn)識是極其錯誤的，政府始終具有為社會民眾提供公共服務(wù)的義不容辭的責(zé)任，擔(dān)負(fù)著對市場發(fā)展、公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)行調(diào)查研究，采取措施提升服務(wù)效能的職責(zé)，同時擔(dān)負(fù)著在公共服務(wù)外包之后對民營經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督評估的職責(zé)。與此同時，更為嚴(yán)重的問題是：部分地方政府將公共服務(wù)外包之后，逐步使公共服務(wù)市場化，最終讓民眾享受的并非免費(fèi)的公共服務(wù)，而是民眾直接花錢購買服務(wù)，政府向社會民眾提供公共服務(wù)的職責(zé)被弱化。比如，我國部分地方進(jìn)行的商業(yè)化、市場化的醫(yī)療衛(wèi)生改革，嚴(yán)重違背了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的規(guī)律，導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)的公平性下降，政府簡單地將公共醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行市場化處理，政府的投入逐步減小，導(dǎo)致看病難、看病貴的問題難以根除。

政府公共服務(wù)外包的實(shí)施機(jī)制

政府公共服務(wù)外包是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府行政效能的重要舉措，同時也是民營化浪潮的重要組成部分，在現(xiàn)代公共服務(wù)供給機(jī)制當(dāng)中扮演十分重要的角色。針對我國政府公共服務(wù)外包中存在的問題，有必要構(gòu)建卓有成效的公共服務(wù)外包實(shí)施機(jī)制，以確保社會公眾能夠享受優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，提升百姓對政府的滿意度。

構(gòu)建政府公共服務(wù)外包總體框架體系。政府公共服務(wù)外包制度的實(shí)施，首先取決于是否建立了科學(xué)合理的總體性框架。政府公共服務(wù)外包實(shí)施機(jī)制，包含了公共服務(wù)的生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)等每一個環(huán)節(jié)，對其進(jìn)行制度安排之時應(yīng)注重對基準(zhǔn)的設(shè)定、財(cái)政資金支持的安排、適用范圍的確定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和定價、付費(fèi)、監(jiān)督、管理、評價等方面的具體設(shè)計(jì)。政府公共服務(wù)外包機(jī)制的實(shí)施，總體上必定是更加有效地公共服務(wù)供應(yīng)機(jī)制，決定了其有效性。但是，具體制度框架卻對政府公共服務(wù)外包的性質(zhì)、服務(wù)方式、服務(wù)范圍、服務(wù)水平等具有十分重大的影響。為此，只有在事先制定健全完善的制度體系，即構(gòu)建科學(xué)合理的政府公共服務(wù)外包總體框架，才能在該機(jī)制的實(shí)施過程中有法可依、有章可循。在總體設(shè)計(jì)上，要在憲法政治的層次明確政府公共服務(wù)外包機(jī)制，明確政府公共服務(wù)外包的目的、服務(wù)對象、提供服務(wù)的原則等具有根本性的問題，決定政府公共服務(wù)外包的發(fā)展方向。同時，構(gòu)建政府公共服務(wù)外包的基本制度，理清我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府、市場、社會之間的關(guān)系，解決由誰來外包、外包何種內(nèi)容公共服務(wù)等問題。

構(gòu)建政府公共服務(wù)外包決策機(jī)制體系。并非所有的政府公共服務(wù)均可進(jìn)行外包，哪些公共服務(wù)可以外包、通過何種形式途徑外包，就涉及到政府決策。構(gòu)建政府公共服務(wù)外包的決策機(jī)制，是保障政府決策正確性、保障社會民眾能夠享受到優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的前提條件。在當(dāng)前我國中央政府高度重視政府公共服務(wù)外包、將此作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政改革重要內(nèi)容的關(guān)鍵時刻，各級政府領(lǐng)導(dǎo)對此務(wù)必高度重視，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，對政府公共服務(wù)外包的必要性、極端重要性有著正確的認(rèn)識，從而有利于在推行政府公共服務(wù)外包過程中獲得政府官員的支持，為制度的實(shí)施提供強(qiáng)有力的政治保障。

在具體決策層面，要對政府公共服務(wù)外包是否“經(jīng)濟(jì)”的問題進(jìn)行研究決策，即分別計(jì)算由政府直接提供公共服務(wù)、外包由承包者向社會民眾提供公共服務(wù)的成本。只有在外包公共服務(wù)所花費(fèi)成本較低，并能保障服務(wù)的品質(zhì)之時，才能推行具體公共服務(wù)的外包。要充分考慮公共服務(wù)外包涉及的成本核算、合同的招標(biāo)與定制、成效評估等諸多方面的環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)均需大量專業(yè)人才的經(jīng)濟(jì)參與，有必要時，政府應(yīng)聘請專家學(xué)者參與可行性研究，為政府決策提供參考。

構(gòu)建政府公共服務(wù)外包合同約束體系。一旦政府將其公共服務(wù)外包給民營經(jīng)濟(jì)組織，民營經(jīng)濟(jì)組織須按照合同的約定為社會民眾提供公共服務(wù)，民營經(jīng)濟(jì)組織開展公共服務(wù)的目的是為了盈利，其具有天然的趨利性特征，如果政府和民營經(jīng)濟(jì)組織之間所簽訂的合同存在缺陷，承包公共服務(wù)的民營經(jīng)濟(jì)組織就可能充分利用這一缺陷降低公共服務(wù)的質(zhì)量水平，后者減少公共服務(wù)的工作量，以此獲得更多的利潤。構(gòu)建科學(xué)合理的政府公共服務(wù)外包合同體系，是實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)外包預(yù)期目標(biāo)的重要保障。制定合理科學(xué)的公共服務(wù)外包合同，有利于促使承包公共服務(wù)外包的民營經(jīng)濟(jì)組織按照合同的約定，為社會群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，提升人民群眾對公共服務(wù)的滿意度。具體而言，政府公共服務(wù)外包合同體系包含招標(biāo)合同、服務(wù)合同等方面。在招標(biāo)合同方面，競標(biāo)投標(biāo)者的資質(zhì)要求必須清楚、明確和全面，注意招標(biāo)投標(biāo)合同用語的規(guī)范性、準(zhǔn)確性，避免用語歧義而產(chǎn)生意見分歧甚至糾紛矛盾。合同的具體內(nèi)容方面，應(yīng)明確服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)數(shù)量、合同有效期、政府和服務(wù)提供商違約賠償責(zé)任等內(nèi)容。

構(gòu)建政府公共服務(wù)外包透明公正的招標(biāo)體系。招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域素來是政府官員腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，自然容易對公共服務(wù)外包的招標(biāo)活動產(chǎn)生影響，如果公共服務(wù)外包招標(biāo)活動缺乏公開性、透明性、公正性，容易為政府官員腐敗提供“溫床”，導(dǎo)致政府形象受損，廣大人民群眾難以享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，這就與實(shí)施公共服務(wù)外包機(jī)制的目標(biāo)背道而馳。在開展政府公共服務(wù)招標(biāo)活動中，應(yīng)牢固遵循公平競爭的原則，據(jù)此構(gòu)建公開、公平、公正和透明的招標(biāo)體系，避免產(chǎn)生招標(biāo)活動中的腐敗現(xiàn)象。為了讓那些擁有良好資質(zhì)條件的民營經(jīng)濟(jì)組織競標(biāo)成功，政府應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙以及其他多種方式對招標(biāo)說明書進(jìn)行廣泛的宣傳，并預(yù)留充分的時間讓投標(biāo)商準(zhǔn)備競標(biāo)。評標(biāo)委員會的成員組成，按照《招投標(biāo)法》的規(guī)定組建，并且保障評標(biāo)委員會能夠獨(dú)立于政府、獨(dú)立于政府官員而開展評標(biāo)工作，避免個別競標(biāo)者通過賄賂政府官員或者其他非法手段競標(biāo)成功，有損政府公共服務(wù)外包投標(biāo)活動的公平性。與此同時，由于公共服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)的質(zhì)量水平和廣大人民群眾密切相關(guān)，對招標(biāo)內(nèi)容等面，應(yīng)通過相應(yīng)的制度性安排保障公民參與權(quán)。

構(gòu)建政府公共服務(wù)外包監(jiān)督評估體系。由于思想認(rèn)識等方面的欠缺，極少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)想當(dāng)然地認(rèn)為，政府將其公共服務(wù)外包給民營經(jīng)濟(jì)組織并簽訂了服務(wù)合同之后，政府的義務(wù)就是支付相應(yīng)經(jīng)費(fèi)給民營經(jīng)濟(jì)組織，一切有關(guān)公共服務(wù)均全權(quán)由民營經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。這樣的觀念很顯然是錯誤的，政府將其公共服務(wù)外包給民營經(jīng)濟(jì)組織，而民營經(jīng)濟(jì)組織的最終目標(biāo)是獲得利潤，其具有趨利性特征。為此，政府必須始終參與公共服務(wù)的全過程，只不過是參與的方式不同而已。

政府在將公共服務(wù)外包給民營經(jīng)濟(jì)組織之后，應(yīng)該對民營經(jīng)濟(jì)組織開展公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督評估，發(fā)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)存在瑕疵或者其他問題之時，及時督促民營經(jīng)濟(jì)組織予以改正、改善，在必要之時必須向民營經(jīng)濟(jì)組織索賠。同時，構(gòu)建一整套科學(xué)合理的公共服務(wù)評估體系，對民營經(jīng)濟(jì)組織向社會公眾提供的服務(wù)質(zhì)量水平進(jìn)行科學(xué)評估，在評估過程中注重征求服務(wù)對象即社會公眾的意見建議，社會公眾對服務(wù)質(zhì)量水平的評價在評估體系中占據(jù)一定分值。為了保障民營經(jīng)濟(jì)組織向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，可在簽訂合同之時約定按照評估結(jié)果支付傭金，評估結(jié)果超過一定分值可予以額外獎勵，而如果低于一定分值，則必須扣除一定比例的傭金。

（作者為中共唐山市委黨校副教授）

【注釋】

①[美]薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第6頁。

②唐其民：“李克強(qiáng)出牌：‘推公共服務(wù)外包謀一箭雙雕”，鳳凰網(wǎng)，2013年8月2日。

責(zé)編 / 韓露（實(shí)習(xí)）