區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)合

張占斌　孫志遠

【摘要】中西部地區(qū)是少數(shù)民族集聚區(qū)、生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)區(qū)，也是國土安全保障區(qū)，中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展，既要充分利用好絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)提供的寶貴歷史機遇，也要立足于我國中西部地區(qū)的現(xiàn)實國情，將經(jīng)濟社會進步、人民安居樂業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、國土安全保障有機統(tǒng)一起來。

【關(guān)鍵詞】絲綢之路經(jīng)濟帶 中西部地區(qū) 新型城鎮(zhèn)化

【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A

“絲綢之路經(jīng)濟帶”是2013年9月7日習近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講時提出的一個戰(zhàn)略構(gòu)想，2014年政府工作報告將其列為本屆政府的一項重要工作。從新型城鎮(zhèn)化的視角看，這一戰(zhàn)略構(gòu)想有利于增強中西部地區(qū)對人口集聚的吸引力，為中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了一個良好的歷史機遇，將對“引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略目標產(chǎn)生重大而積極的影響。

絲綢之路經(jīng)濟帶對中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極意義

我國目前倡導的絲綢之路經(jīng)濟帶，是對古代陸上絲綢之路的繼承和發(fā)展。“絲綢之路經(jīng)濟帶”有廣義和狹義之分，廣義上的絲綢之路經(jīng)濟帶東面銜接充滿發(fā)展活力的亞太經(jīng)濟區(qū)、西面聯(lián)通發(fā)達進步的歐洲經(jīng)濟區(qū)，共涉及30多個國家、約30億人口，可以說如果這一經(jīng)濟帶建設(shè)繁榮起來，將成為世界上覆蓋最廣、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮慕?jīng)濟長廊。狹義上的絲綢之路經(jīng)濟帶是指我國正在計劃出臺的絲綢之路經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃中涉及的我國中西部地區(qū)，例如西北的陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等五省區(qū)和西南的重慶、四川、云南、廣西等四省市區(qū)，另外河南、內(nèi)蒙古等省區(qū)也積極參與其中。絲綢之路經(jīng)濟帶將使廣大中西部地區(qū)受益匪淺，并通過經(jīng)濟輻射作用對全國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生積極影響，對中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展而言，絲綢之路經(jīng)濟帶積極作用主要體現(xiàn)在：經(jīng)濟發(fā)展上的帶動支撐作用、國家安全上的戰(zhàn)略保障作用、科技人文交流上的交流互信作用。

第一，絲綢之路經(jīng)濟帶的經(jīng)濟支撐作用。一是從就業(yè)保障的角度看，絲綢之路經(jīng)濟帶拉動相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)的興盛和就業(yè)機會的增多，為中西部城鎮(zhèn)的發(fā)展繁榮提供了有力的產(chǎn)業(yè)支撐。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要避免拉美化城市病、保證城鎮(zhèn)居民過上有尊嚴的生活，根本出路在于以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)。二是從城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)角度看，加強互聯(lián)互通能力是絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的基本要求，這為中西部城鎮(zhèn)增強內(nèi)外部聯(lián)通能力、激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力奠定了堅實的硬件基礎(chǔ)。在絲綢之路經(jīng)濟帶和國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的雙重政策傾斜下，中西部地區(qū)除交通等一系列基礎(chǔ)設(shè)施都有望得到進一步完善和提升，進一步提高中西部城鎮(zhèn)的宜居水平和可持續(xù)發(fā)展能力。三是從城鎮(zhèn)建設(shè)融資角度看，絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)通過政府和市場的有機結(jié)合，必將增強中西部地區(qū)的經(jīng)濟造血功能，為中西部城鎮(zhèn)建設(shè)投融資提供有力保障。四是從全方位開放新格局的角度看，絲綢之路經(jīng)濟帶使中西部地區(qū)由開發(fā)的“腹地”變?yōu)殚_放的“前沿”，為中西部城鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展提供了一個難得的機遇。這不僅可以促進西部沿邊城市進一步擴大貿(mào)易規(guī)模、實現(xiàn)持久的發(fā)展繁榮，而且可以通過內(nèi)陸港、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等將中西部內(nèi)陸節(jié)點城鎮(zhèn)與沿邊開放城市緊密聯(lián)系在一起，增強沿邊開放城市對區(qū)域經(jīng)濟的輻射帶動作用，廣大中西部城鎮(zhèn)必將從沿海、沿江、沿邊、內(nèi)陸全方位開放體系中受益匪淺。

第二，絲綢之路經(jīng)濟帶的安全保障作用。一是絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)對恐怖主義、分裂主義和極端主義三股勢力的預防打擊標本兼治，為中西部城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的社會氛圍。絲綢之路經(jīng)濟帶能夠繁榮經(jīng)濟、增加就業(yè)、提高居民收入水平，從根本上消除三股勢力興風作浪的社會土壤；絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)帶動各國家、民族、宗教間的交流聯(lián)系，提高了民族融合性和宗教寬容性，有利于消除三股勢力產(chǎn)生的思想根源；絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)需要沿途國家建立相關(guān)協(xié)作機制，共同維護地區(qū)的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟繁榮，這樣便可以對三股勢力形成聯(lián)合打壓之勢。二是絲綢之路經(jīng)濟帶是我國能源、糧食進口的重要來源，也是我國剩余產(chǎn)能的重要輸出地，為我國提供了一條較為穩(wěn)定可靠的經(jīng)濟安全保障線。三是絲綢之路經(jīng)濟帶各國間相互尊重、平等對話的協(xié)作機制，有利于消除國際社會對中國發(fā)展的擔憂和疑慮，為我國和平發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。與某些國家提出的“新絲綢之路”計劃截然不同，我國在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)過程中，不壟斷話語權(quán)也不謀求經(jīng)濟帶發(fā)展主導權(quán)，更不對抗其他任何國家或組織，而是致力于建立互信、互利、平等、協(xié)作的合作機制。

第三，絲綢之路經(jīng)濟帶的科技人文交流作用。在綠色城市、智慧城市、人文城市建設(shè)過程中，我們除了要積極利用國外豐富的農(nóng)產(chǎn)品、資源、能源等物質(zhì)資源外，還要積極加強人文交流，認真總結(jié)、吸取國外城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的各種經(jīng)驗教訓，將國外先進的科學技術(shù)、管理理念以及相關(guān)優(yōu)秀人才引入國內(nèi)，助力我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而絲綢之路經(jīng)濟帶構(gòu)想為加強各國間的科技人文交流提供了一個廣闊的舞臺。

中西部城鎮(zhèn)化建設(shè)需要牢牢把握五個關(guān)鍵問題

中西部地區(qū)是少數(shù)民族集聚區(qū)、生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)區(qū)，也是國土安全保障區(qū)，中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展，既要充分利用好絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)提供的寶貴歷史機遇，也要立足于我國中西部地區(qū)的現(xiàn)實國情，將經(jīng)濟社會進步、人民安居樂業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護與國土安全保障有機統(tǒng)一起來。在建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶、推動中西部城鎮(zhèn)化健康發(fā)展過程中，需要妥善處理好以下五個關(guān)鍵問題：

第一，嚴格劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展受到生態(tài)環(huán)境的嚴重束縛，中西部生態(tài)處于十分脆弱的“緊平衡”狀態(tài)，如果借絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)之名，發(fā)展“攤大餅”式的粗放型城鎮(zhèn)化，可能對生態(tài)環(huán)境造成無法彌補的損失，因此在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必須嚴格劃定城鎮(zhèn)發(fā)開邊界，為自然和生態(tài)留出充足的生存空間。這就要做好三方面的工作，一是走內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，提高建設(shè)用地，特別是工業(yè)用地的利用效率，從而通過生產(chǎn)空間的高效利用為生活空間、生態(tài)空間留出更大余地；二是嚴守耕地紅線和生態(tài)紅線，為國家糧食安全和生態(tài)安全保駕護航，同時通過倒逼機制促進城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化利用；三是提高城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的科學性和權(quán)威性，對各種違反規(guī)劃的行為嚴厲懲處，確保一張藍圖干到底。

第二，科學規(guī)劃城鎮(zhèn)布局和形態(tài)。以城市群作為主體形態(tài)、促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工是推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要戰(zhàn)略思路，從資源環(huán)境承載能力角度看，城市群和大中型城市建設(shè)發(fā)展的重點應該放在東部地區(qū)，中西部地區(qū)則應該慎重發(fā)展；而從區(qū)域均衡發(fā)展、國土安全的角度看，中西部地區(qū)也應該適度發(fā)展部分城市群和大中型城市。在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)過程中，應該對經(jīng)濟帶沿線地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃、整體布局，一方面以一部分發(fā)展水平較高、資源環(huán)境承載能力較強的城市為基礎(chǔ)著力構(gòu)建中西部城市群，另一方面也應該考慮絲綢之路經(jīng)濟帶發(fā)展需要，重點發(fā)展一些具有貿(mào)易、交通優(yōu)勢的中心節(jié)點城市，利用城市群和中心節(jié)點城市的經(jīng)濟帶動作用，連點成線、輻射成帶，使絲綢之路帶來經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶動中西部城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

第三，增強城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。產(chǎn)城融合是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要條件。增強中西部城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐應該著重把握好兩大歷史機遇：一是抓住國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的歷史機遇，積極做好東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的對接、落地工作，沿海地區(qū)紡織、普通機械加工等低端制造業(yè)正在逐步向內(nèi)地和東南亞地區(qū)大量轉(zhuǎn)移，這些產(chǎn)業(yè)基本屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，雖然產(chǎn)品附加值相對較低，但可以大量解決普通勞動者的就業(yè)問題，因而對中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展具有特別重要的意義。二是積極從絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中尋找內(nèi)在商機，一方面要利用好互市貿(mào)易區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等好業(yè)已成熟的貿(mào)易模式，努力擴大與經(jīng)濟帶相關(guān)國家的貿(mào)易規(guī)模；另一方面也要積極鼓勵企業(yè)、個人走出去，建立跨境經(jīng)濟合作區(qū)和境外農(nóng)業(yè)、工業(yè)加工區(qū)，積極探索、創(chuàng)新經(jīng)濟帶合作新模式。

第四，加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中西部城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然較為薄弱，在今后一個時期仍需不斷加強。一是要加強城鎮(zhèn)之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用好絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)契機，加快中西部地區(qū)公路、鐵路、機場建設(shè)步伐，加強邊疆和內(nèi)地、中國和周邊國家的聯(lián)系，特別是要積極探索高原、高寒、沙漠化等極端復雜地質(zhì)、氣象條件環(huán)境下的高速公路、快速鐵路建設(shè)模式、維護方式創(chuàng)新。二是要加強道路、地下管線、垃圾處理等城鎮(zhèn)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最大程度避免各類城市病，要充分利用西部大開發(fā)、絲綢之路經(jīng)濟帶給中西部帶來的各種政策優(yōu)惠，科學規(guī)劃城鎮(zhèn)交通線路，減少道路擁堵現(xiàn)象，方便居民出行并實現(xiàn)行人、非機動車和機動車的和諧共處；著力解決中西部城鎮(zhèn)地下管網(wǎng)老化問題，提高新建城區(qū)地下管網(wǎng)建設(shè)標準，避免城市內(nèi)澇、路面塌陷、管線泄漏爆炸等事件的發(fā)生；三是做好醫(yī)療垃圾、生活垃圾無害化處理，盡可能避免城鎮(zhèn)生活給本已脆弱的中西部生態(tài)環(huán)境造成更大負擔。

第五，完善城鎮(zhèn)基本公共服務。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，既要注重硬件設(shè)施建設(shè)，也要注重軟件環(huán)境改善，對于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移人口而言，城鎮(zhèn)最重要的軟件環(huán)境條件就是住房、教育、醫(yī)療等社會基本公共服務。在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)過程中，要適當提高生活用地的供給比例和供給數(shù)量，為當?shù)卣推髽I(yè)增加保障性安居工程住房供給、滿足中低收入家庭的住房需求奠定堅實的基礎(chǔ)；要堅持以流入地為主、以公辦學校為主解決農(nóng)民工隨遷子女入學入托問題，將農(nóng)民工子女納入城鎮(zhèn)普通幼兒園、中小學招生范圍，堅持教育資源均等化配置，盡可能保證基礎(chǔ)教育階段的“起點公平”，同時積極鼓勵農(nóng)民工及其子女接受崗位技能培訓和職業(yè)教育，提高其勞動技能水平和工資報酬水平；要盡快實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險向常住人口全覆蓋，嚴格貫徹勞動合同法，提高農(nóng)民工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險投保比例解除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的后顧之憂。

中西部城鎮(zhèn)化建設(shè)需要正確處理五大關(guān)系

“引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展史上的一個重大事件，但中西部城鎮(zhèn)化建設(shè)不可能一蹴而就，需要我們進行長期的艱苦努力，需要我們運用系統(tǒng)思維，妥善處理城鎮(zhèn)化實踐探索過程中的各類復雜關(guān)系，使中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展少走彎路。

第一，政府和市場的關(guān)系。經(jīng)濟社會相對落后、財政收入少不應成為中西部地方政府推卸責任的借口，社會力量相對弱小也不應成為政府干預正常市場活動的理由，在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，中西部地方政府要做到“不缺位、不越位、不錯位”，正確處理好政府和市場的關(guān)系，明確二者的作用邊界。與東部地區(qū)相比，中西部地方政府，特別是基層政府在行政權(quán)力運行的規(guī)范、效率方面還有一定欠缺，在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中，要充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督的作用，對各類不作為、亂作為、不規(guī)范作為現(xiàn)象應堅決予以曝光查處；要堅持“放水養(yǎng)魚”，進一步做好簡政放權(quán)工作，加快建立政府的權(quán)力清單制度和，為市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境，為市場機制決定性作用的發(fā)揮創(chuàng)造良好的條件。

第二，頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新。絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展都需要中央從國家戰(zhàn)略層面進行通篇謀劃布局，從而提高相關(guān)政策、規(guī)劃的科學性和權(quán)威性，避免經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)走彎路。城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計適用于解決那些具有長期性、戰(zhàn)略性、宏觀性問題，對城鎮(zhèn)化過程中遇到的各種問題具有重要的指導作用，但并不能給出直接的解決方案。同時由于我國地域差異性巨大，城鎮(zhèn)化發(fā)展不可能有一個統(tǒng)一的、普適的模式，因此中西部城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中也要尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，更多地利用基層創(chuàng)新助力城鎮(zhèn)化發(fā)展。這就要求將頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新有機結(jié)合起來，通過頂層設(shè)計確立城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體制度框架的同時，允許、鼓勵人民群眾和基層政府通過政策試點、基層創(chuàng)新優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體實現(xiàn)路徑，并適時將其中的成功經(jīng)驗向其他地區(qū)宣傳推廣，最終形成富有中西部地方特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

第三，對內(nèi)開放和對外開放。中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展不可能閉門造車、獨善其身，絲綢之路經(jīng)濟帶為我們擴大中西部地區(qū)對外開放水平，加強與周邊國家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)、科技、人員往來提供了一條新路，有利于將國外豐富的資源、力量引入中西部助推城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。顯而易見的是，國內(nèi)地區(qū)間的經(jīng)濟文化交流不會像對外交往那樣容易受到各種因素干擾制約，東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)對中西部具有更大的借鑒意義和帶動作用，因此我們在集中精力擴大對外開放、形成全方位開放新格局的同時，也不能忽視對內(nèi)開放。對于中西部地區(qū)而言，就要消除狹隘的地方保護主義和做法，積極吸引東部地區(qū)的企業(yè)、投資者投身中西部經(jīng)濟建設(shè)，清理撤銷各種不合理的關(guān)卡、壁壘，實現(xiàn)東中西各地區(qū)的商品、服務、資金等自由流動，并可以考慮通過聯(lián)席會議制度、定期協(xié)調(diào)溝通機制等體制機制措施在東中西之間建立溝通協(xié)調(diào)的中介橋梁。

第四，經(jīng)濟發(fā)展和文化保護。中西部地區(qū)各民族大雜居、小聚居，使傳統(tǒng)文化和民族文化相得益彰，在中西部城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要充分尊重地方風俗、更多體現(xiàn)地方特色，應盡量避免東部地區(qū)鋼筋水泥、高樓大廈、千城一面的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。在堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時，也要做好優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、特色民族文化的保護和傳承。要切實做好各類物質(zhì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護工作，特別是要進一步做好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護名錄及其傳承人的確立、培養(yǎng)工作，將這些口傳心授的活態(tài)文化嵌入到經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程中。要在傳承、發(fā)展中保護，創(chuàng)新保護模式，充分挖掘傳統(tǒng)文化、民族文化的現(xiàn)代價值，為傳統(tǒng)文化、民族文化注入新的生機和活力，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和文化保護的良性互動。

第五，城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。我們正在努力推動新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但同時應該注意到，即使1億農(nóng)民在中西部順利實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，甚至將來城鎮(zhèn)化水平達到相當高的程度，我國仍會有大量人口生活在農(nóng)村，因此應該堅持新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)并行不悖。中西部地區(qū)在努力推進城鎮(zhèn)化、積極吸引農(nóng)業(yè)人口進入城鎮(zhèn)定居的同時，也要選擇一部分自然條件相對優(yōu)越、農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)推進新農(nóng)村建設(shè)，通過良好的住房、基礎(chǔ)設(shè)施配套吸引農(nóng)民集中居住，并通過便利的交通將城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村連接起來，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的便捷流通。另外，無論推進新型城鎮(zhèn)化還是進行新農(nóng)村建設(shè)，都應該充分尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)，避免“被城鎮(zhèn)化”、“被集中居住”等現(xiàn)象的發(fā)生，使城鎮(zhèn)化還是進行新農(nóng)村建設(shè)真正實現(xiàn)以人為本。

責編 / 張曉