從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”新預(yù)算法專(zhuān)題

韋森

2014年8月下旬，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議，討論預(yù)算法修改的四審稿，并于8月31日下午對(duì)預(yù)算法修正案進(jìn)行投票，結(jié)果以161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)而獲得高票通過(guò)，這是應(yīng)該值得慶賀的事。

預(yù)算法有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)，這次預(yù)算法的修訂，歷時(shí)十多年，全國(guó)各界參與人員之廣，討論問(wèn)題之深，乃至全國(guó)人大和政協(xié)代表發(fā)言之多，在中國(guó)立法史上都是創(chuàng)紀(jì)錄的。

四審稿接近“天花板”

總體而言，這次預(yù)算法四審稿在中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家制度安排中有這么多和這么大進(jìn)步，已經(jīng)是相當(dāng)不容易了。當(dāng)然，按照一些專(zhuān)家如中央財(cái)大的王雍君教授、上海財(cái)大的蔣洪教授、以及中國(guó)政法大學(xué)的施政文教授的看法，四審稿還有許多不完善和不盡人意的地方。比較其他國(guó)家的預(yù)算法，我們的新預(yù)算法仍然較虛，許多條款都是原則規(guī)定，不像其他國(guó)家的預(yù)算法那樣條條都告訴財(cái)政部門(mén)和政府部門(mén)如何做。盡管如此，新的《預(yù)算法》無(wú)論是在立法宗旨、保留央行國(guó)庫(kù)的原來(lái)?xiàng)l款，還是在人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督方面，以及在允許地方政府發(fā)債，但發(fā)債要經(jīng)人大批準(zhǔn)方面，都有很大進(jìn)步，已經(jīng)接近目前我們國(guó)家基本政治制度格局中修預(yù)算法的“天花板”。因此，在這個(gè)問(wèn)題上我比較贊同武漢大學(xué)熊偉教授的一個(gè)說(shuō)法，不能把中國(guó)未來(lái)政治體制改革的全部寄托于一部預(yù)算法的修改上，那是《預(yù)算法》修改的“不能承受之重”。

具體說(shuō)到近幾年來(lái)圍繞著預(yù)算法修改而逐漸發(fā)生的中國(guó)預(yù)算民主理念的變化，最重要的還是在中共十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)關(guān)于《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，兩者都把加強(qiáng)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算監(jiān)督列入政治體制改革第一條，十八屆三中全會(huì)決定還把“落實(shí)稅收法定原則”寫(xiě)入第二十七條。這應(yīng)該是一個(gè)重大的理論突破?，F(xiàn)在新的預(yù)算法終于通過(guò)了，盡管還不盡滿意，但是這將使中國(guó)國(guó)家預(yù)算管理制度從“稅收法定”慢慢向“預(yù)算法定”的方向走。譬如，新的《預(yù)算法》將原第九條改為第十三條，修改為：“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！庇中略隽说谑臈l：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。這些都應(yīng)該說(shuō)是很大的階段性進(jìn)步了。因?yàn)椋龅健邦A(yù)算法定”，可能還有很長(zhǎng)的路子要走，這要改變我們的人大制度，要進(jìn)行深層次的政治體制改革，這都是現(xiàn)階段單憑預(yù)算法的修改所做不到的。

至于說(shuō)中國(guó)的預(yù)算民主政治建設(shè)會(huì)有什么實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，這方面我個(gè)人還不是太過(guò)于樂(lè)觀。主要的問(wèn)題是：新的《預(yù)算法》是這樣修定了，但如何實(shí)施？具體的實(shí)施細(xì)則和條列又如何制定？尤其是如何真正做到“預(yù)算法定”？這已經(jīng)超越了新通過(guò)的預(yù)算法，而有賴(lài)于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度方面的深層次改革和基本建設(shè)，或者具體說(shuō)人大制度和功能方面的基本建設(shè)。換言之，這要等到中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化整個(gè)完成了，才有可能最終達(dá)到這一點(diǎn)?？赡軣o(wú)人懷疑，在這方面我們國(guó)家還有很長(zhǎng)的路要走，只有到那時(shí)候，如果再修預(yù)算法，那才是預(yù)算民主建設(shè)的真正組成部分。

政治改革和現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)

這些年我和李煒光教授、蔣洪教授、葉青教授等財(cái)政學(xué)界的學(xué)者在呼吁從預(yù)算法修改方面推動(dòng)中國(guó)的政治體制改革，建立符合現(xiàn)代預(yù)算民主的政府預(yù)算管理體制，總是有社會(huì)各界的朋友提出一些不同意見(jiàn)，認(rèn)為做不到。我們自己何嘗樂(lè)觀？但是，一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家，首先要有一個(gè)現(xiàn)代的國(guó)家預(yù)算管理制度，這個(gè)問(wèn)題是繞不過(guò)去的。這正如我在2010年的一篇訪談中所講的那樣，修改預(yù)算法，開(kāi)啟中國(guó)的預(yù)算民主政治建設(shè)，應(yīng)該是中國(guó)政治體制改革和現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。盡管當(dāng)時(shí)講覺(jué)得很難，講預(yù)算民主理念背后自己感覺(jué)還有絲絲涼意，但這些年下來(lái)，特別是在2012年圍繞著預(yù)算法二審稿所發(fā)生的全國(guó)社會(huì)各界的大討論，預(yù)算民主是一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家制度的基本要件這一點(diǎn)，已經(jīng)開(kāi)始在我們?nèi)鐣?huì)各界中深入人心，尤其是被許多人大代表和政府官員所接受。

這些年來(lái)，我也和財(cái)政學(xué)界、政治學(xué)界的學(xué)者參加了一些有省市人大預(yù)算工委主任參與的學(xué)術(shù)討論會(huì)，我也多次給一些省市廳級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部作有關(guān)預(yù)算民主與現(xiàn)代化國(guó)家制度建設(shè)的講座，得到的反饋全是正面的，得到的幾乎全是支持和贊同。這說(shuō)明這些年預(yù)算民主和預(yù)算法治的理念正在全社會(huì)普及。只有理解這一點(diǎn)，才能理解為什么2012年預(yù)算法二審稿上會(huì)，最后沒(méi)有通過(guò)，乃至今年四月份“三審稿”上會(huì)討論，人大常委會(huì)也沒(méi)有啟動(dòng)表決通過(guò)程序。這次四審稿最后經(jīng)中共中央政治局會(huì)議敲定，又在立法宗旨、人大監(jiān)督、允許地方政府發(fā)債、乃至恢復(fù)保留央行國(guó)庫(kù)條款等方面做了重大修改后，8月31日終于通過(guò)了，這本身就說(shuō)明中國(guó)公民的預(yù)算民主理念在進(jìn)步和覺(jué)醒。

我們相信，在21世紀(jì)，中國(guó)會(huì)慢慢建成一個(gè)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的現(xiàn)代化國(guó)家制度，這其中包括國(guó)家的預(yù)算管理制度、人大制度、政府體制和整個(gè)社會(huì)的法律制度。當(dāng)然，我們也深知，任何進(jìn)一步的改革都會(huì)更難。故現(xiàn)在新的預(yù)算法總算通過(guò)了，但這并不是萬(wàn)事大吉了，還要慢慢推進(jìn)。這才是中國(guó)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的開(kāi)始，未來(lái)的路子還很長(zhǎng)、很遠(yuǎn)，還需要我們不斷地探討，更需要學(xué)界不斷深入地傳播現(xiàn)代化國(guó)家制度尤其是現(xiàn)代國(guó)家的預(yù)算管理制度的理念。

預(yù)算報(bào)告須公開(kāi)、透明和細(xì)化

預(yù)算法要求，政府每年的預(yù)算報(bào)告要公開(kāi)、透明和細(xì)化。

這牽涉到兩方面的問(wèn)題：第一，預(yù)算公開(kāi)和預(yù)算報(bào)告要細(xì)化到什么程度，我們?cè)嶙h要“預(yù)算收入公開(kāi)細(xì)化到目級(jí)科目”。但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在我們這個(gè)大國(guó)，這么大的預(yù)算收支，各級(jí)政府的預(yù)算報(bào)告要細(xì)化到目，可能不是每位人大代表有時(shí)間全看的，這就牽涉第二個(gè)問(wèn)題，即在人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和具體的功能機(jī)構(gòu)來(lái)審查政府每年的預(yù)算草案。這些人是專(zhuān)家，他們能看懂，知道每年預(yù)算的核心和關(guān)鍵問(wèn)題在哪里，然后在全國(guó)人大會(huì)議提出這些問(wèn)題來(lái)審議。endprint

現(xiàn)在按新的預(yù)算法第二十二條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)中央預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、中央預(yù)算調(diào)整初步方案和中央決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)”。在今年6月中旬，在北京召開(kāi)的預(yù)算法修改討論上，我們八位稅法學(xué)、財(cái)政學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的教授曾建議在人大設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，叫“人大預(yù)算委員會(huì)”。我們的具體意見(jiàn)是：在縣級(jí)以上人民代表大會(huì)設(shè)立“預(yù)算委員會(huì)”，專(zhuān)司財(cái)稅立法和每年預(yù)算的審查、監(jiān)督和制衡。同時(shí)，強(qiáng)化人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的職能，擴(kuò)大編制，增加人員，便于其協(xié)助“預(yù)算委員會(huì)”的工作。特別是，可以將預(yù)算審計(jì)的職能賦予預(yù)工委，使其與政府預(yù)算、公共單位內(nèi)部審計(jì)并列，大大提升人大對(duì)政府預(yù)算的審查、監(jiān)督和制衡能力。

這次新的預(yù)算法修正案，沒(méi)有采納我們的建議，因?yàn)樵O(shè)立人大專(zhuān)門(mén)的預(yù)算委委員會(huì)已經(jīng)超越《預(yù)算法》本身的功能了，以后要通過(guò)啟動(dòng)人大的組織法或其他法律來(lái)決定。但是，值得注意的是，這個(gè)新的《預(yù)算法》第二十二條還是留了一個(gè)口子，原話是：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、本級(jí)預(yù)算調(diào)整初步方案和本級(jí)決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)?！薄霸O(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、本級(jí)預(yù)算調(diào)整初步方案和本級(jí)決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)，未設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見(jiàn)。”這里所說(shuō)的“專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”，可以是目前各級(jí)省人大的“預(yù)算工作委員會(huì)”，即“預(yù)工委”，當(dāng)然也可以是之后設(shè)立的“人大預(yù)算委員會(huì)”。能做到這一點(diǎn)，“稅收法定原則”和“預(yù)算法定原則”就能落到實(shí)處了。到那時(shí)，我們才能說(shuō)我們國(guó)家的預(yù)算民主建設(shè)才真的有了起步。

預(yù)算法首次允許地方發(fā)債是一大進(jìn)步

這次新修訂的《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)債，是一大進(jìn)步。新的《預(yù)算法》還設(shè)了“防火墻”，即在第三十五條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”

至于人們所擔(dān)心的地方債會(huì)給未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，我自己多年來(lái)一直并不是很擔(dān)心，因?yàn)橹袊?guó)各級(jí)政府的債務(wù)目前占GDP的比重，與其他國(guó)家比還不是很高，還在可控范圍之內(nèi)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的隱患，是企業(yè)負(fù)債率過(guò)高，而不是政府負(fù)債的問(wèn)題。并且這次新的《預(yù)算法》修訂，還特別設(shè)立另一道防火墻，即規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督?！本痛硕?，這一次預(yù)算法修訂也有很大的進(jìn)步。endprint