對(duì)推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的思考

張樂(lè)天

【摘 要】治理作為一種對(duì)共同事務(wù)的管理和對(duì)各種利益的調(diào)和，內(nèi)在地寓含著一種制度性。治理能力的現(xiàn)代化，本質(zhì)上是指以良好的先進(jìn)的制度設(shè)計(jì)與制度安排實(shí)現(xiàn)治理能力的發(fā)展。推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化，關(guān)鍵是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。具體而言，就是構(gòu)建政府與學(xué)校、社會(huì)與學(xué)校的新型關(guān)系，構(gòu)建新型的校內(nèi)管理體制，從而促進(jìn)學(xué)校的共治與善治。

【關(guān)鍵詞】學(xué)校 治理能力 現(xiàn)代化 現(xiàn)代學(xué)校制度

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這一總的目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的改革和發(fā)展，都起著引領(lǐng)性作用。

我國(guó)教育事業(yè)也處在全面深化改革中。依據(jù)黨中央關(guān)于深化改革的總目標(biāo)，深化教育改革的目標(biāo)自然應(yīng)該定位于推進(jìn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在深化教育改革的過(guò)程中，這一目標(biāo)不僅已成共識(shí)，而且也在積極地展開(kāi)朝向這一目標(biāo)的行動(dòng)。

本文立足于深化基礎(chǔ)教育學(xué)校變革，就如何理解學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化和如何推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化談一些認(rèn)識(shí)與思考。

一、 對(duì)治理能力現(xiàn)代化的制度性理解

如何理解治理能力的現(xiàn)代化？這首先取決于對(duì)“治理”的理解。在理論界，“治理”一詞已有多種定義，但普遍認(rèn)為，全球治理委員會(huì)在1995年的《我們的全球伙伴關(guān)系》中給治理下的定義最為權(quán)威。其定義是：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

閱讀上述定義，我們可以明確地認(rèn)識(shí)到治理這一概念所具有的制度性意涵。治理作為一種對(duì)共同事務(wù)的管理和對(duì)各種利益的調(diào)和，內(nèi)在地寓含著一種制度性。無(wú)論是對(duì)共同事務(wù)的管理抑或是對(duì)不同利益的調(diào)和，事實(shí)上都無(wú)法與制度分開(kāi)，都需要有對(duì)制度的商定或制定。治理是通過(guò)制度并運(yùn)用制度進(jìn)行的，它必然包含制度安排。離開(kāi)制度，我們無(wú)法想象治理的可能性或可行性。

對(duì)治理的理解自然不能止于以上層面。在今天的語(yǔ)境中，治理是相對(duì)于傳統(tǒng)的管理而言，更是相對(duì)于根深蒂固的統(tǒng)治而言。傳統(tǒng)的管理是一種科層制，具有強(qiáng)烈的行政色彩，具有自上而下的垂直性。而統(tǒng)治，則更是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者的權(quán)威性或威權(quán)性，強(qiáng)調(diào)被統(tǒng)治者的遵從或服從。在全球范圍內(nèi)，治理這一概念之所以受到倡導(dǎo)并開(kāi)始流行，恰恰是基于時(shí)代變革對(duì)管理變革更是對(duì)統(tǒng)治變革的要求。治理的完整表達(dá)是共同治理，強(qiáng)調(diào)的是一種民主性、協(xié)商性、公開(kāi)性與透明性。治理的主體具有多元性，即不僅重視政府的主體作用，也重視社會(huì)和民間的主體作用；不僅重視正式組織的作用，也重視非政府組織的作用。在很大程度上，治理是對(duì)管理的一種揚(yáng)棄與超越。這種揚(yáng)棄與超越，正是需要在也必須在制度層面得到體現(xiàn)。對(duì)治理的呼喚，正是對(duì)制度變革的呼喚；對(duì)治理的要求，也正是對(duì)制度變革的要求。實(shí)施治理的本質(zhì)與核心，恰恰是一種制度的變革與創(chuàng)新。治理與管理或與統(tǒng)治的不同，從根本上看，是制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)行的不同，因而也是制度的力量或制度產(chǎn)生作用與效果的不同。制度的力量本身說(shuō)明其所稟含的能力或功能。由此，我們可以進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，治理能力的現(xiàn)代化乃是與制度的現(xiàn)代化息息相關(guān)。治理能力的現(xiàn)代化，本質(zhì)上是指以良好的先進(jìn)的制度設(shè)計(jì)與制度安排實(shí)現(xiàn)治理能力的發(fā)展。

二、推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化關(guān)鍵是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度

推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化已成為深化教育改革的題中之義。依據(jù)對(duì)治理這一概念的理解，我們不難認(rèn)識(shí)學(xué)校治理與學(xué)校制度的深切關(guān)聯(lián)。如何推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化？這里所要闡述的一種基本觀點(diǎn)是：推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化，關(guān)鍵是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。

首先，我們需要進(jìn)一步明確的一個(gè)基本事實(shí)是：我們之所以要推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化，乃是因?yàn)樵诩韧颥F(xiàn)行的教育中，學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化存有嚴(yán)重的不足與缺陷。而這種不足與缺陷，又是因于制度的制約與障礙。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的教育改革在不斷推進(jìn)，學(xué)校的改革也在不斷行進(jìn)中。20世紀(jì)80年代中期至今，我國(guó)學(xué)校改革的重心乃在學(xué)校制度改革上。如學(xué)校內(nèi)部管理體制的改革，學(xué)校教學(xué)制度、課程制度的改革等。這場(chǎng)堪稱(chēng)曠日持久的學(xué)校改革，也在不斷地顯現(xiàn)出積極的進(jìn)展與成效。然而，總體觀之，或與教育改革總體目標(biāo)要求相比，現(xiàn)行的學(xué)校制度變革，依然存在突出的問(wèn)題與差距。其主要表現(xiàn)是：學(xué)校改革存在著路徑依賴(lài)，也存在著較嚴(yán)重的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。所謂路徑依賴(lài)，是指學(xué)校制度變革受到原有制度慣性的強(qiáng)烈影響。改革在進(jìn)行中，卻不自覺(jué)地走向既有的路徑。人們對(duì)原有學(xué)校制度的習(xí)慣性遵從阻礙了改革的腳步。所謂學(xué)校改革的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，是指學(xué)校制度的改革長(zhǎng)期停留在一種狀態(tài)，缺乏實(shí)質(zhì)性的變化與改觀，從而導(dǎo)致對(duì)改革的麻痹與懈怠。因此，學(xué)校制度變革的艱難或停滯不前，便成為深化改革的動(dòng)因。

另一方面，從推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的需要來(lái)看，現(xiàn)行學(xué)校存在的突出問(wèn)題還表現(xiàn)在：時(shí)至今日，我們學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)者，包括主管學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)者和校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)者，還沒(méi)有形成一種現(xiàn)代治理意識(shí)與治理觀念。對(duì)待學(xué)校事務(wù)和學(xué)校工作，領(lǐng)導(dǎo)者們還習(xí)慣于傳統(tǒng)的行政管理，習(xí)慣于政府對(duì)學(xué)校的控制。而在學(xué)校自身層面，共同治理學(xué)校的意識(shí)也沒(méi)有在學(xué)校校長(zhǎng)和學(xué)校教師中很好地確立。這對(duì)推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化自然形成障礙。

其次，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度已成為現(xiàn)階段深化教育改革的重要內(nèi)容與任務(wù)，這也應(yīng)成為推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的突破口和關(guān)鍵?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對(duì)深化教育體制改革進(jìn)行了全面部署，其中，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度已成為深化教育體制改革的重要內(nèi)容與任務(wù)。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的極端重要性，一方面在于我們指向?qū)崿F(xiàn)教育現(xiàn)代化的教育改革，必須深切地體現(xiàn)在學(xué)校的現(xiàn)代化上。一切的教育改革，其最終目的，都應(yīng)該是為實(shí)現(xiàn)學(xué)校中人的發(fā)展服務(wù)，也是為使學(xué)校的受教育者成為現(xiàn)代人服務(wù)。在教育的現(xiàn)代化中，學(xué)校的現(xiàn)代化是其重要的歸宿與體現(xiàn)。而學(xué)校的現(xiàn)代化，又需要深切地體現(xiàn)在學(xué)校制度的現(xiàn)代化上。制度的現(xiàn)代化永遠(yuǎn)是現(xiàn)代化的重心所向，核心所在。另一方面，《規(guī)劃綱要》確立建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的任務(wù)，也是基于對(duì)我國(guó)現(xiàn)行學(xué)校制度依然存在現(xiàn)代性缺失的判斷上?！兑?guī)劃綱要》在提出建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的同時(shí)，對(duì)如何建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度進(jìn)行了明確的表述，這就是：適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系。從這一表述中，我們能夠認(rèn)識(shí)現(xiàn)代學(xué)校制度的內(nèi)涵，也能認(rèn)識(shí)建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度與推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的密切關(guān)聯(lián)。現(xiàn)代學(xué)校制度所遵循的法治理念，所倡導(dǎo)的自主性、民主性、共同參與性等與學(xué)校治理的要求與特性并無(wú)二致?，F(xiàn)代學(xué)校制度正是遵循現(xiàn)代治理理念而構(gòu)建的學(xué)校制度。走向治理，是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，也為現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)確立了宗旨與方向。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度實(shí)質(zhì)上是建立一種新型的學(xué)校治理制度，是建立一種共治和善治的學(xué)校制度。離開(kāi)了治理理念的引領(lǐng)，我們難以想象建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度；同樣，離開(kāi)了建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，我們難以想象如何推進(jìn)學(xué)校治理的現(xiàn)代化。因此建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度也就理所當(dāng)然地成為推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

三、推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的制度構(gòu)建

推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化，需要致力于推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。這里，依據(jù)《規(guī)劃綱要》的精神與要求，就如何構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度談一些認(rèn)識(shí)。

1.構(gòu)建政府與學(xué)校的新型關(guān)系。

政府與學(xué)校的關(guān)系是影響學(xué)校發(fā)展的最重要的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育的學(xué)校發(fā)展，一方面受惠于政府的領(lǐng)導(dǎo)與大力支持；另一方面，也受到政府權(quán)力的過(guò)強(qiáng)控制甚至干預(yù)，這在一定程度上，限制了學(xué)校發(fā)展的自主性。《規(guī)劃綱要》明確提出，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，需要重新構(gòu)建政府與學(xué)校的關(guān)系。這需要從制度層面，重新明確政府對(duì)學(xué)校的管理權(quán)力和學(xué)校應(yīng)具有的權(quán)力，分清政府職能與學(xué)校職能。政府與學(xué)校的關(guān)系固然具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但更重要的是一種合作伙伴的關(guān)系?！兑?guī)劃綱要》對(duì)政府職能界定為：統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共服務(wù)。這一界定，對(duì)我們今日處理政府與學(xué)校的關(guān)系具有重要意義。這一界定所具有的內(nèi)涵是，政府對(duì)于學(xué)校應(yīng)該實(shí)施宏觀管理，政府是學(xué)校發(fā)展的引領(lǐng)者、監(jiān)督者和公共服務(wù)的提供者。政府不能代替學(xué)校管理，不能“越位”管理。政府把該下放給學(xué)校的權(quán)力還給學(xué)校，讓學(xué)校自主管理。這便是政府與學(xué)校關(guān)系的要旨所在。正是這種新型關(guān)系的構(gòu)建，顯現(xiàn)出政府在改變對(duì)學(xué)校管理的傳統(tǒng)方式與模式，也在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“角色”與“身份”，走向?qū)W(xué)校的治理。

2.構(gòu)建社會(huì)與學(xué)校的新型關(guān)系。

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，需要重構(gòu)社會(huì)與學(xué)校的新型關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育學(xué)校與社會(huì)之間存在著一種隔離的傾向。學(xué)校雖然處在社會(huì)之中，但學(xué)校實(shí)際上也游離于社會(huì)之外。由于學(xué)校自我封閉于社會(huì)，社會(huì)對(duì)學(xué)校的發(fā)展也表現(xiàn)出一種支持的缺乏。社會(huì)對(duì)學(xué)校的關(guān)心，也只是作為社會(huì)成員中的學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)的關(guān)心，對(duì)學(xué)校升學(xué)率的關(guān)心。在較普遍的范圍內(nèi)，我國(guó)的基礎(chǔ)教育學(xué)校，只與政府發(fā)生著聯(lián)系，很少與社會(huì)發(fā)生聯(lián)系。社會(huì)也缺乏對(duì)辦學(xué)的參與。一方面，社會(huì)資源難以投向基礎(chǔ)教育學(xué)校；另一方面，也是更重要的方面，學(xué)校難以適應(yīng)社會(huì)要求而辦學(xué)。學(xué)校對(duì)社會(huì)的不適應(yīng)性事實(shí)上已成為我國(guó)基礎(chǔ)教育辦學(xué)的一種十分嚴(yán)重的弊端。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，需要努力克服這種弊端，重構(gòu)學(xué)校與社會(huì)的聯(lián)系，大力促進(jìn)社會(huì)對(duì)辦學(xué)的參與，促進(jìn)學(xué)校對(duì)社會(huì)的適應(yīng)。因此，構(gòu)建一種新型的社會(huì)與學(xué)校的關(guān)系，更多地激發(fā)社會(huì)參與辦學(xué)的熱情，擴(kuò)大社會(huì)參與學(xué)校管理的渠道，這也成為建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的要求。擴(kuò)大社會(huì)參與，也將從另一個(gè)維度增強(qiáng)對(duì)學(xué)校的共同治理，促進(jìn)學(xué)校治理能力的提升。

3.構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部新型的組織關(guān)系和人際關(guān)系，促進(jìn)學(xué)校的共治與善治。

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，本質(zhì)上也是為了使學(xué)校制度更加民主化和人性化，從而更好地調(diào)動(dòng)學(xué)校師生的積極性，促進(jìn)學(xué)校以人為本的發(fā)展。依據(jù)《規(guī)劃綱要》的要求，在基礎(chǔ)教育學(xué)校內(nèi)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，是與進(jìn)一步深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革相聯(lián)系。而深化基礎(chǔ)教育學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，又是與進(jìn)一步健全與完善中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相聯(lián)系。在我國(guó)中小學(xué)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，本身是教育管理制度的一種變革，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從實(shí)踐層面看，我國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施，在彰顯積極的價(jià)值與作用的同時(shí)，也因種種原因而存在一定的問(wèn)題。如校長(zhǎng)產(chǎn)生的方式問(wèn)題和對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制理解的窄化問(wèn)題等?！兑?guī)劃綱要》在確立建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的改革任務(wù)時(shí)，明確提出要完善中小學(xué)管理制度?；疽笫牵和晟浦行W(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。完善校長(zhǎng)任職條件和任用辦法。實(shí)行校務(wù)會(huì)議等管理制度，建立健全教職工代表大會(huì)制度，不斷完善科學(xué)民主決策機(jī)制。建立中小學(xué)家長(zhǎng)委員會(huì)。引導(dǎo)社會(huì)和專(zhuān)業(yè)人士參與學(xué)校管理與監(jiān)督?！兑?guī)劃綱要》的這些要求，既明晰地闡述了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的完整內(nèi)涵，更對(duì)如何完善中小學(xué)管理制度即完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制指明了方向與路徑。這些要求，目前也在努力實(shí)踐中，但這種實(shí)踐也依然是一種漫長(zhǎng)的過(guò)程。無(wú)論如何，完善中小學(xué)管理制度，是以民主性、人本化為價(jià)值取向，是以共同合作和參與為基本方略。完善中小學(xué)管理制度，也是完善中小學(xué)現(xiàn)代治理體系。

以上從構(gòu)建政府與學(xué)校的新型關(guān)系，構(gòu)建社會(huì)與學(xué)校的新型關(guān)系和構(gòu)建新型的校內(nèi)管理體制等三個(gè)維度對(duì)建設(shè)基礎(chǔ)教育現(xiàn)代學(xué)校制度進(jìn)行了闡述。由此可以得出的一種基本結(jié)論是：現(xiàn)代學(xué)校制度的構(gòu)建是立體的、多維的，同時(shí)也是整合式的。這樣的現(xiàn)代學(xué)校制度，正是一種新型的學(xué)校治理制度。這種制度的良好建構(gòu)與實(shí)施，也必將大力推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化。

（作者系南京師范大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師）