我國公務(wù)員治理能力維度分析

胡正杰

(中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢430073)

現(xiàn)代人力資源理論指出,崗位差異,即不同崗位之間的非一致性。它是對企事業(yè)單位內(nèi)部所有崗位,按照工作性質(zhì)、責任輕重、難易程度、所需資格條件等因素進行區(qū)分的結(jié)果[1]。隨著政府改革的進一步深化,公務(wù)員制度的進一步完善,公務(wù)員不同崗位之間雖有千絲萬縷的聯(lián)系,但各自的工作內(nèi)容、工作責任、工作性質(zhì)及所需要的能力是不盡相同的,崗位間存在著較大的差異,對公務(wù)員的治理能力要求也就大相徑庭。

當前,我國處于改革發(fā)展的攻堅階段,治理能力現(xiàn)代化意味著國家治理從一元單向管理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)變化,但這并不會妨礙政府治理的主體地位,公務(wù)員作為政府解決各種實際問題,實現(xiàn)各項既定目標的具體執(zhí)行人。因此,推進國家治理能力現(xiàn)代化離不開公務(wù)員的治理能力的提升。

一、公務(wù)員治理能力運行現(xiàn)狀

2003年,人事部印發(fā)《國家公務(wù)員通用能力標準框架〔試行)》文件,人事部要求,各地、各部門在公務(wù)員培訓(xùn)、錄用、競爭上崗、考核等工作中,要以標準框架為參考依據(jù),體現(xiàn)通用能力的要求,并根據(jù)不同職務(wù)公務(wù)員的特點制定細化的標準。根據(jù)國家公務(wù)的公務(wù)員通用能力標準框架,部分地區(qū)也進行了實踐和探索。深圳市于2005年構(gòu)建了深圳市公務(wù)員能力標準框架和能力體系。江蘇省于2007年對全省公務(wù)員實行“5+X”能力培訓(xùn),以此來提高公務(wù)員的整體能力素質(zhì)。湖北省在2010年出臺《湖北省省直機關(guān)公務(wù)員通用能力席位標準(試行)》文件,標準分廳級、處級、科級、科辦員四級各12項指標,要求努力提升公務(wù)員的履責能力和服務(wù)水平,為促進全省經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展作出積極貢獻。

美國公務(wù)員能力架構(gòu)包括對變革的領(lǐng)導(dǎo)、對人的領(lǐng)導(dǎo)、結(jié)果驅(qū)動、敏銳的商業(yè)管理、建立聯(lián)盟/溝通5個緯度,共27個能力指標[2]。英國政府于2005年開始實施基于PSG勝任力框架(Professional Skills for Government Competency Framework)的公務(wù)員能力建設(shè)戰(zhàn)略行動,并于2008年以PSG勝任力框架為基礎(chǔ),制定了公務(wù)員能力建設(shè)的推進戰(zhàn)略及其具體舉措,整個計劃由國家技能局統(tǒng)籌負責[3]。對比國外,我們會發(fā)現(xiàn),我國的公務(wù)員能力建設(shè)在以下幾方面需要我們作進一步思考。

首先,我國公務(wù)員能力框架的構(gòu)建應(yīng)堅持“能力本位”的原則,破除“官本位”、“權(quán)本位”觀念,做到人職匹配,人崗匹配,構(gòu)建科學(xué)、全面、系統(tǒng)的公務(wù)員治理能力維度框架。對公務(wù)員進行職位分類,明確各職位類別的公務(wù)員應(yīng)具備哪些崗位能力,才能科學(xué)合理對公務(wù)員治理能力進行維度分析,使公務(wù)員的各項治理能力建設(shè)工作有據(jù)可依、目標明確。

其次,我國公務(wù)員的能力框架應(yīng)作進一步的層次劃分。目前,我國公務(wù)員能力架構(gòu)屬于通用型的,沒有考慮到各類別公務(wù)員的崗位差異性,缺乏科學(xué)的分層分類能力框架。美國的公務(wù)員能力架構(gòu)分為5個緯度,共27個能力指標,崗位的針對性很強,著重強調(diào)高級公務(wù)員所具備的能力[2]。而我國的能力架構(gòu)是通用的能力架構(gòu),不管是綜合管理類、行政執(zhí)法類還是專業(yè)技術(shù)類都適用此九項能力架構(gòu)。這樣就缺乏針對性。對不同崗位,不同級別、領(lǐng)導(dǎo)職位和非領(lǐng)導(dǎo)職位的能力架構(gòu)進行的有效合理的區(qū)分是非常有必要的。缺乏區(qū)分必將影響對整個公務(wù)員能力的培訓(xùn)機制,從而影響公務(wù)員治理能力的進一步提升。

再次,公務(wù)員能力要求覆蓋面相對狹小,缺乏動態(tài)性,配套的道德建設(shè)體系不完善。人事部出臺的《國家公務(wù)員通用能力標準框架(試行)》指出,我國公務(wù)員需具備九種通用能力,即政治鑒別能力、公共服務(wù)能力、依法行政能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力和心理調(diào)適能力。公務(wù)員道德建設(shè)是公務(wù)員自身能力完善和發(fā)展必不可少的一部分。公務(wù)員應(yīng)當是全社會的表率,“以身作則,廉潔自律”是各級公務(wù)員必備的品格,也是黨和政府對公務(wù)員的起碼要求。我們應(yīng)將道德建設(shè)納入公務(wù)員治理能力建設(shè)之中。

二、公務(wù)員職位分類及其特征

《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定:我國實行公務(wù)員職位分類制度,公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要,劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。《公務(wù)員法》第十四條還規(guī)定:“國務(wù)院根據(jù)本法,對于具有職位特殊性,需要單獨管理的,可以增設(shè)其他職位類別。”例如法官、檢察官這類性質(zhì)特殊的職務(wù),在本文中不作具體解釋。

根據(jù)上述職位分類標準,我們繪制了公務(wù)員職位分類框架如圖1。

圖1 公務(wù)員職位分類框架

綜合不同類別公務(wù)員的職位差異,我們可以歸納出三類公務(wù)員的職位差異及職位特征,如表1。

表1 公務(wù)員職位分類及其特征

三、公務(wù)員治理能力維度劃分——變化了的“冰山素質(zhì)模型”

麥克萊蘭(McClelland)的冰山素質(zhì)模型對崗位勝任素質(zhì)的構(gòu)成要素進行了形象的描述(如圖2所示)。“冰山以上部分”包括基本知識、基本技能,是外在表現(xiàn),是容易了解與測量的部分;而“冰山以下部分”包括社會角色、自我認知、品質(zhì)和動機,是內(nèi)在部分[4]。

圖2 冰山素質(zhì)模型

根據(jù)麥克萊蘭(McClelland)的冰山素質(zhì)模型,結(jié)合公務(wù)員的職業(yè)特征,我們提煉出5個緯度作為各職位ust Want To Be Free類別的公務(wù)員治理能力分析框架如圖3、如表2所示。

圖3 變化了的“冰山模型”-公務(wù)員治理能力5個維度

表2 公務(wù)員治理能力構(gòu)成要素匯總表

根據(jù)麥克萊蘭(McClelland)的冰山素質(zhì)模型,結(jié)合公務(wù)員不同職位類別的特征,我們構(gòu)建了5個維度,分別是基本能力維、職業(yè)素養(yǎng)維、情感智力維、行為能力維、知識技能維。其中基本能力維是各級國家公務(wù)員進入公務(wù)員序列必須具備的“門檻”能力,屬于基礎(chǔ)型通用能力,主要指《國家公務(wù)員通用能力標準框架〔試行)》的9個通用能力。職業(yè)素養(yǎng)維是各級公務(wù)員對環(huán)境與各種信息所表現(xiàn)出來的穩(wěn)定的行為特征,個人內(nèi)在的穩(wěn)定的品質(zhì)能力,包括責任意識、團隊意識、責任意識等。情感能力維是指各級國家公務(wù)員內(nèi)化的處理情緒的能力,包括控制情緒能力、自我約束能力等。行為能力維是指各級國家公務(wù)員處理具體事件應(yīng)具備的能力。這一維度具有很大差異,不同職位的公務(wù)員具備的行為能力維會有不同,主要包括公共服務(wù)能力、決策領(lǐng)導(dǎo)能力、培養(yǎng)下屬能力等。技術(shù)能力維是指各級國家公務(wù)員針對不同職務(wù)所需的技術(shù)與知識,完成某項具體工作的能力,主要包括崗位相關(guān)知識、崗位相關(guān)技能、相關(guān)業(yè)務(wù)能力等。

四、公務(wù)員治理能力維度分析

綜合管理類公務(wù)員是政府部門中履行綜合管理以及內(nèi)部管理等職責的職位的公務(wù)員。他們在國家機關(guān)中更多地擔負著政治領(lǐng)導(dǎo)責任和重大決策任務(wù),包括規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等各項內(nèi)部管理工作[5]。強調(diào)綜合管理類公務(wù)員的決策性、領(lǐng)導(dǎo)性。行政執(zhí)法類公務(wù)員指行政機關(guān)中直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責的職位。這是行政執(zhí)法類職位的本質(zhì)特征。強調(diào)行政執(zhí)法類公務(wù)員的純粹執(zhí)行性、現(xiàn)場強制性等特征。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員一般是指政府機關(guān)中從事專業(yè)技術(shù)工作,提供專業(yè)技術(shù)保障的公務(wù)員。公務(wù)員職位分類序列下的專業(yè)技術(shù)類職位具有純技術(shù)性、不可替代性、技術(shù)權(quán)威性等特點。綜合綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職位差異及其特征,結(jié)合變化了的“冰山模型”關(guān)于公務(wù)員治理能力的5個維度,我們總結(jié)出不同職位類別公務(wù)員所應(yīng)具備的能代表其職位性質(zhì)的治理能力如表3。

表3 公務(wù)員治理能力緯度分析分類匯總表

五、結(jié)語

十八屆三中全會首次將“治理”思想納入國家高層文件,成為引領(lǐng)中華民族偉大復(fù)興、實現(xiàn)中國夢的總方針和行動綱領(lǐng),意義十分重大。全會將“國家治理體系和治理能力”兩者放在一起,作為全面深化改革的總目標。這里所說的“國家治理體系和治理能力”,實質(zhì)上指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國家治理體系和治理能力是一個有機整體,推進國家治理體系的現(xiàn)代化與增強國家的治理能力,是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系,才能提高國家的治理能力。反之,只有提高國家治理能力,才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。公務(wù)員作為政府具體事務(wù)的實際執(zhí)行者,實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化必然要求公務(wù)員治理能力的提升。

本文在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下,結(jié)合人力資源管理相關(guān)理論,進行大量的文獻搜索整理工作,并根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員職位分類標準確定不同職位類別公務(wù)員應(yīng)具備不同的治理能力,以此為基礎(chǔ)構(gòu)建公務(wù)員治理能力的5維度并進行分析。研究結(jié)果表明,公務(wù)員的工作崗位和性質(zhì)決定了其應(yīng)該具備的治理能力,兩者之間存在著正相關(guān)關(guān)系,決定不同崗位公務(wù)員工作績效的能力結(jié)構(gòu)也是不同的。因此,在實際工作中,需結(jié)合崗位需求,按照人崗匹配、人職匹配的原則,綜合考慮單位、部門和崗位的要求和特點,進行公務(wù)員治理能力的培訓(xùn)、績效等相關(guān)公共部門人力資源管理活動。

[1]孫宗虎.人力資源管理咨詢工具箱[M].北京:人民郵電出版社,2009.

[2]祁光華.美國高級公務(wù)員的能力架構(gòu)及對我國公務(wù)員能力建設(shè)的啟示[J].探索,2005(3).

[3]唐亞林.基于PSG勝任力框架的英國公務(wù)員能力建設(shè)推進戰(zhàn)略及其啟示[J].中國行政管理,2011-11.

[4]溫亞震.基于勝任力模型的專業(yè)技術(shù)人員管理指南[M].北京:中央編譯出版社,2011.

[5]趙夢迪.綜合管理類公務(wù)員職業(yè)生涯管理研究[D].大連理工大學(xué),2009.