土地流轉(zhuǎn)與職業(yè)農(nóng)民培育

賴作蓮

摘 要：職業(yè)農(nóng)民培育，不僅要構(gòu)建教育培訓(xùn)制度，而且要制定扶持政策，營造良好環(huán)境。在當(dāng)前農(nóng)地細(xì)碎化的大背景下，推動(dòng)土地向職業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)，對于促進(jìn)職業(yè)農(nóng)民培育、成長十分重要。在借鑒美、英等國的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，論述土地向職業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯與路徑。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；職業(yè)農(nóng)民；適度規(guī)模經(jīng)營

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0034-02

引言

隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力特別是青壯年勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，新生代農(nóng)民紛紛棄農(nóng)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺問題日益嚴(yán)重。第二次全國農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果顯示，截至2006年年末，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，20歲以下的占5.3%，21～30歲的占14.9%，50歲以上的占32.5%[1]。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化問題更為嚴(yán)重。例如浙江，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口，50歲以上的占到53%，30歲以下的僅占6%。

正因?yàn)槿绱耍?012年3月，15位兩院院士聯(lián)名上書中央：提防人口大國無人種地[2]。為應(yīng)對“未來誰來種地？” 2012年中央一號文件提出，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)業(yè)部在100個(gè)縣全面啟動(dòng)新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)。培育職業(yè)農(nóng)民，不僅要構(gòu)建教育培訓(xùn)制度，而且要制定扶持政策，營造有利于職業(yè)農(nóng)民成長的環(huán)境。其中，在人均耕地面積狹小的背景下，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)成片土地向新型職業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。

縱覽世界各國，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民是發(fā)達(dá)國家的通行做法。美、英、法、日等國在培育職業(yè)農(nóng)民（農(nóng)場主）的過程中，都積極推動(dòng)土地向職業(yè)農(nóng)民（農(nóng)場主）集中。本文試圖在借鑒美、英、法、日等國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討土地流轉(zhuǎn)對職業(yè)農(nóng)民培育的作用，以及為促進(jìn)職業(yè)農(nóng)民培育，而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的路徑。

一、塑造職業(yè)農(nóng)民要求適度規(guī)模經(jīng)營

何謂職業(yè)農(nóng)民？2005年底，農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)“百萬中專生計(jì)劃”的意見》中首次提出培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。2012年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的1號文件《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》指出“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”。并對新型職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)涵作了界定，即新型職業(yè)農(nóng)民是指以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有一定的專業(yè)技能、收入主要來自農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者。美國人類學(xué)家沃爾夫把職業(yè)農(nóng)民（farmer）看成是與傳統(tǒng)農(nóng)民（peasant）相對的概念。他認(rèn)為，傳統(tǒng)農(nóng)民主要追求生計(jì)，是與市民身份相對應(yīng)的群體；而職業(yè)農(nóng)民則是充分地進(jìn)入市場，將務(wù)農(nóng)作為商品產(chǎn)業(yè)，并利用一切可能的選擇使報(bào)酬最大化?？梢?，我們所指的職業(yè)農(nóng)民在某種程度上大體類似于國外的農(nóng)場主。

職業(yè)農(nóng)民內(nèi)在的要求能獲得較高的收入。農(nóng)村勞動(dòng)力紛紛逃離農(nóng)業(yè)，盡管成因復(fù)雜，但從事農(nóng)業(yè)的低效益、低收入是主要原因之一。要獲得較高的收入就必須適度規(guī)模經(jīng)營，在家庭承包責(zé)任制下，經(jīng)營規(guī)模過于狹小顯然無法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)為保障職業(yè)農(nóng)民以農(nóng)業(yè)為職業(yè)，在農(nóng)業(yè)中實(shí)現(xiàn)有效就業(yè)，至少保證其勞動(dòng)時(shí)間以農(nóng)業(yè)為主，也必須擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。日本在“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的標(biāo)準(zhǔn)中，就有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間占就業(yè)總時(shí)間比例的規(guī)定和要求。

1978年中國戶均耕地為10.83畝，2005年下降至8.53畝。戶均規(guī)模偏小，并呈下降態(tài)勢，這與美、法等農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大的發(fā)展趨勢，截然相反。20世紀(jì)以來，美國農(nóng)場的數(shù)量減少，但是農(nóng)場規(guī)模不斷擴(kuò)大。1920年，農(nóng)場平均規(guī)模為147英畝（1英畝合6.072畝），1990年為457英畝，2002年盡管略有下降，但也達(dá)到441英畝。法國農(nóng)場的平均土地面積1958年為16.5公頃，1970年增加到21公頃，1985年增加到30.5公頃，1997年增加到41.7公頃。

盡管由于各國具體國情不同，土地經(jīng)營規(guī)模的絕對量缺乏可比性，但是規(guī)模過小，不僅不能為農(nóng)戶帶到較高的收入，而且也無法保障有效就業(yè)。當(dāng)然，對于經(jīng)營規(guī)模的大小是動(dòng)態(tài)的，受經(jīng)營類型、技術(shù)水平、市場條件等因素的影響。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況決定最合適的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。

二、實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營要求土地流轉(zhuǎn)

眾所周知，在土地家庭承包制下，面臨著土地細(xì)碎化、耕作拋荒、土地生產(chǎn)率低等問題。正因?yàn)槿绱?，自家庭?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的呼聲和實(shí)踐就持續(xù)不斷。早在20世紀(jì)80年代末，全國各地就先后開始出現(xiàn)“兩田制”、“反租倒包”、股份合作制、“四荒”土地（指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）使用權(quán)拍賣等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式。而到十七屆三中全會就明確規(guī)定農(nóng)村土地可以在依法、自愿的前提下，采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、互換、入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

美、法、英、日等國在培育大農(nóng)場主、大經(jīng)營戶的過程，也積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。

一是制定鼓勵(lì)土地向大農(nóng)場集中的政策。美國政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，通過各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)誘導(dǎo)家庭農(nóng)場土地流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)場規(guī)模的適度擴(kuò)大。為維護(hù)農(nóng)場土地的規(guī)模化和完整性，美國法律規(guī)定，農(nóng)場可注冊公司或合作伙伴；農(nóng)場土地股份可以作為抵押或允許家庭成員擁有或繼承，只允許內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不能退股等。英國1967年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：合并小農(nóng)場政府提供所需費(fèi)用的50%。1960年法國政府頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，該法核心思想是改革農(nóng)場結(jié)構(gòu)，發(fā)展適應(yīng)現(xiàn)代化技術(shù)和能充分利用勞動(dòng)力和經(jīng)營資本的中等家庭農(nóng)場。法國政府還利用農(nóng)業(yè)信貸政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)的土地集中，政府對中等規(guī)模的農(nóng)場在土地購買、貸款和稅收上給予優(yōu)惠，并且中等農(nóng)場對土地有優(yōu)先購買權(quán)[3]。例如，規(guī)定只有耕地面積在30公頃以上的農(nóng)業(yè)企業(yè)才能得到銀行（土地銀行）的貸款。

二是鼓勵(lì)小農(nóng)場、小經(jīng)營戶退出土地。英國1967年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：對愿意放棄經(jīng)營的小農(nóng)場主可以發(fā)給2 000英鎊以下的補(bǔ)助金，或者每年發(fā)給不超過275英鎊的終身年金。法國政府在1962年頒布的《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》中專門規(guī)定，對離開農(nóng)業(yè)的農(nóng)民發(fā)放終身養(yǎng)成老金[4]。endprint

同時(shí)，還嚴(yán)格保護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途。1960年法國政府頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，1962年又頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》，規(guī)定私有土地一定用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕和在耕地上搞建筑[4]。如果棄耕，國家有權(quán)征購，提高土地稅或讓其出租。以法律確保土地的農(nóng)業(yè)用途，保障農(nóng)場主對土地的使用權(quán)。

通過一系列鼓勵(lì)大農(nóng)場主擴(kuò)大規(guī)模，小經(jīng)營戶退出土地和嚴(yán)格保護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途的政策，有效擴(kuò)大了農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模。

三、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)要求強(qiáng)化服務(wù)管理

促進(jìn)職業(yè)農(nóng)民培育、成長，必須強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理，有效降低職業(yè)農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)規(guī)模而進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的交易成本。為扶持大農(nóng)場主（職業(yè)農(nóng)民），美、英、法、日等國采取了一系列政策措施，強(qiáng)化服務(wù)管理，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)向著有利于農(nóng)場主成長壯大的方向發(fā)展。

一是成立非贏利組織及中介組織促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。法國1962年頒布的《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》，第15條規(guī)定：“成立土地整治和農(nóng)村安置公司，利用國家資金優(yōu)先購買市場的土地，經(jīng)過整治轉(zhuǎn)讓給需要土地的農(nóng)民，以利于發(fā)展中等類型的家庭農(nóng)場?！比毡境闪⒉灰在A利為目的的農(nóng)業(yè)土地管理公司及促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的中介組織[4]。農(nóng)業(yè)土地管理公司由國家、地方政府和農(nóng)協(xié)聯(lián)合組成，其主要業(yè)務(wù)是從愿意出讓和出租農(nóng)村土地的農(nóng)戶那里購買或租得農(nóng)村土地，然后再將土地出讓或出租給想購買或租地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位。土地出租期限一般為十年。土地管理公司從農(nóng)戶那里租得土地時(shí)，一次性付出出租農(nóng)戶十年的租金，而從土地管理公司租地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位則只需按年支付租金。降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的經(jīng)營成本和風(fēng)險(xiǎn)。

二是政府實(shí)施宏觀調(diào)控和監(jiān)督監(jiān)測。政府主要為土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行提供公正、安全的制度環(huán)境和運(yùn)作規(guī)范，采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和服務(wù)土地流轉(zhuǎn)。例如英國政府為大農(nóng)場主租地提供資金支持；法國政府對農(nóng)業(yè)土地管理公司和租戶提供資金補(bǔ)助。

三是淡化土地的所有權(quán)。美國的農(nóng)村土地絕大部分屬于私人所有，但在土地流轉(zhuǎn)過程中，一般不涉及土地的所有權(quán)，而是土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。由于土地的使用權(quán)受到法律保障，農(nóng)地的使用權(quán)擁有長久預(yù)期，土地投資和有效利用并未受到不良影響。正因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)得到有效保護(hù)，美國主要耕種自己土地的狀況發(fā)生根本性變化[3]。在19世紀(jì)前95%以上的農(nóng)場主只耕種自己的土地，而到20世紀(jì)90年代這一比例下降到26.5%，2/3以上的農(nóng)場土地是租賃經(jīng)營的[4]。

四是制定優(yōu)惠政策吸引能人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。20世紀(jì)80年代中期以后，為保證從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人擁有足夠大的土地經(jīng)營規(guī)模，通過規(guī)模效益，獲得與其他產(chǎn)業(yè)同等的收入。日本政府提出“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的發(fā)展思路。所謂“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”是指通過其經(jīng)營可以確保主要從業(yè)人員在相同的年勞動(dòng)時(shí)間內(nèi)，獲得與本地區(qū)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)者同等水平的終身收入[5]。終身收入包括工資收入、退職金和養(yǎng)老金。由地方政府制定“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的在土地集中、貸款及固定資產(chǎn)投資等方面由政府給予支持。

簡要結(jié)語

正如中國改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平所說，中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。第二個(gè)飛躍，是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營[6]。要實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)成為必然。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身特性及農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流的情況下，只有依靠職業(yè)農(nóng)民來發(fā)展農(nóng)業(yè)，來推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。這就要求必須積極推動(dòng)有利于職業(yè)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)，使土地真正向經(jīng)營能力強(qiáng)的職業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)。形成土地向職業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)勢頭，為職業(yè)農(nóng)民培育、成長創(chuàng)造良好環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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[6] 鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.[責(zé)任編輯 吳高君]endprint