十年磨劍 重典治亂

楊璇

“《安全生產(chǎn)法》的修訂是時代的呼喚，歷史的必然?！边@是見到記者后，全國人大常委，中國安科院副院長、總工程師張興凱說的第一句話。

2014年8月31日，新《安全生產(chǎn)法》（以下簡稱“新安法”）由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過，自2014年12月1日起開始施行。為了對新安法的修訂背景、過程有一個詳細的了解，本刊記者采訪了全程參與新安法修訂、審議工作的張興凱。

為何要修訂安法

“2002年，我國出臺《安全生產(chǎn)法》。在這之前差不多經(jīng)過10年的時間，我們才建立了《安全生產(chǎn)法》，形成了一把利劍，這叫十年鑄劍。但是這把劍還不是很鋒利?！睆埮d凱打了一個比方。

《安全生產(chǎn)法》出臺已經(jīng)12年之久，社會一直在發(fā)展，人的思想也在進步，特別是黨中央、國務院的執(zhí)政理念也在逐漸發(fā)展。說到這里，張興凱舉了個例子，比如這幾年安全生產(chǎn)工作中遇到的執(zhí)法成本倒置，這是很嚴重的問題。一個守法的企業(yè)安全成本很高，不守法的企業(yè)安全成本反倒很低。另外還有隱患排查治理體系、標準化等新的工作方法，都是這十幾年中出現(xiàn)的。“因此，修訂《安全生產(chǎn)法》是歷史的必然。從2002年到2014年，新安法代替舊安法，我稱之為十年磨劍，如今我們已利刃在手?！?/p>

新安法提出了“以人為本”的要求，把人的生命安全放在更加重要的位置；明確了安全生產(chǎn)格局，使企業(yè)安全生產(chǎn)管理部門在履行安全管理職責方面有了法律保障，為基層安監(jiān)工作提供了新思路?！斑@一定會推動我國安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)?！?/p>

張興凱介紹，《安全生產(chǎn)法》的修訂可歸結(jié)為5個方面。一是我國法制建設的整體實踐，給《安全生產(chǎn)法》的修訂帶來很多啟示，這些啟示必須融入到新安法里面。二是黨中央、國務院全面深化體制改革，其中包括法制體制建設、現(xiàn)代社會治理能力建設和治理體系建設，這對安全生產(chǎn)工作改革，特別是安全生產(chǎn)法制建設，提出了新要求。三是這十幾年來，《安全生產(chǎn)法》在實施過程中總結(jié)了一些新成果，這些成果需要融入法律之中。四是在新的時代，面對黨中央、國務院的新要求，我們在《安全生產(chǎn)法》的實施中也遇到了一些新問題。五是國際、國內(nèi)安全生產(chǎn)工作的新實踐，需要以法的形式固定下來。

新安法是怎樣產(chǎn)生的

據(jù)張興凱介紹，我國一部法律的修訂，按照中華人民共和國《立法法》的規(guī)定，一般是這樣的過程：第一步，法律的修訂首先得有人提出修訂，或提出立法建議。“這些人可以是人大代表，也可以是人大常委，人大代表要30人以上，人大常委數(shù)目可以少一些，1個人也可以?！?/p>

提出立法建議之后，由國務院直接組織前期的立法工作，或者由人大各專門委員會或者人大常委會直接組織立法工作?！皩ｍ椃ㄒ话闶怯蓢鴦赵褐苯咏唤o相關的部委，由部委準備前期的立法工作。比如《安全生產(chǎn)法》，就是由國家安監(jiān)總局組織相關立法工作?！睆埮d凱介紹說，早在2008年，就已經(jīng)有人大常委代表提出了《安全生產(chǎn)法》的修法建議，那時國務院和國家安監(jiān)總局就已經(jīng)開始準備修法工作了。

第二步就是成立工作組。國家安監(jiān)總局在2012年正式成立了新安法立法工作組，由副局長楊元元任組長，張興凱負責其中技術方面的問題。

第三個階段，列入國家立法計劃。全國人大常委會每年都要制定立法計劃，新的法律必須經(jīng)過人大常委會審議通過，才能確定立法。2013年，《安全生產(chǎn)法》修訂列入了2014年的國家立法計劃。

進入立法計劃以后，這個法律條文就可以開始準備工作了?！按蟛糠址墒且蛉窆嫉?，也就是征詢意見。比如新安法，2013年上半年，國務院法制辦開始通過網(wǎng)絡等不同渠道，向全國征求意見?！闭髑笠庖娭?，將意見匯總提交人大常委會。張興凱表示，“像這種專門法，要經(jīng)專項委員會先進行預審，新安法就是由法制委員會和經(jīng)濟委員會進行預審的。”

預審之后，如果可以上全國人大常委會審議，那么進行一審。一審之后，還要做必要的調(diào)研、修改工作，然后就進行二審。如果二審爭議比較大，再進行三審，甚至四審、五審?！坝械姆山?jīng)過五審才出來，比如《環(huán)境保護法》。新安法的一審是在2014年2月份，二審是在8月份，兩次就通過了。”

按照中華人民共和國《立法法》的規(guī)定，一般法律的修訂要經(jīng)過三審，但新安法二審就通過了。對此，張興凱認為這體現(xiàn)了黨中央、國務院對安全生產(chǎn)工作的高度重視，特別是對安全生產(chǎn)法制的高度重視。另外，這說明國家安監(jiān)總局、國務院法制辦等部門的立法準備工作做得十分充分，法條基本沒有特別大的爭議。而且得票通過率也非常高，“二審一共有170個人參加投票，其中有165票贊成，沒有反對票。”

投票審議通過之后，國家主席簽發(fā)主席令，然后正式發(fā)布、實施。

審議階段的爭論

雖然新安法得票通過率非常高，但張興凱認為“安法修訂實際上是一個非常大的修訂，審議階段也出現(xiàn)了一些爭議比較大的地方。”從最后修訂的結(jié)果看，舊安法共97條，新安法變成了114條，凈增17條?！岸倚抻喌姆确浅４?。新增加了17條，64款；修改了58條，69款。修改的條數(shù)占了總條數(shù)的60%，比例非常大?！?/p>

據(jù)張興凱介紹，新安法在審議階段，普遍存在爭議的主要集中在以下幾個方面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)的政府部門，在安全生產(chǎn)職能上怎么定位？審議階段出現(xiàn)了不同觀點。一種觀點認為，按照我們國家四級行政體制的規(guī)定，具有行政執(zhí)法權(quán)的部門最低到縣級，那么就不應該賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)的執(zhí)法權(quán)。另外也有人表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道沒有能力和條件去執(zhí)法。第二種觀點認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道代表我國的基層政府，國家只要給他們這個權(quán)利，他們就能做好。如果他們不重視安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)工作是做不好的。

對于這個問題，張興凱認為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須負有一定的安全生產(chǎn)責任，并且能夠行使一定的安全生產(chǎn)權(quán)利。但是這種權(quán)利和責任，特別是權(quán)利，應該是符合我們國家的憲政和法制的。”最后新安法也基本按這個觀點修改的，如舊安法第八條為：……縣級以上人民政府對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題應當及時予以協(xié)調(diào)、解決。新安法增加為：……鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)等地方人民政府的派出機關應當按照職責，加強對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級人民政府有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。endprint