芻議我國(guó)慈善組織的財(cái)務(wù)治理

寧波市紅十字會(huì)備災(zāi)救災(zāi)中心 竺仁軍

長(zhǎng)期以來(lái)，慈善組織的財(cái)務(wù)治理問(wèn)題一直受到我國(guó)慈善領(lǐng)域的廣泛關(guān)注，并且相關(guān)事件層出不窮，無(wú)論是“中國(guó)紅十字會(huì)事件”還是“河南慈善總會(huì)10萬(wàn)元善款事件”都暴露出現(xiàn)階段我國(guó)慈善組織在財(cái)務(wù)管理方面存在的問(wèn)題。這些問(wèn)題的出現(xiàn)在很大程度上扭曲了慈善組織的本質(zhì)價(jià)值所在，甚至阻礙了我國(guó)公益事業(yè)的完善發(fā)展。因此，如何在新時(shí)期強(qiáng)化我國(guó)慈善組織的財(cái)務(wù)治理的確是迫在眉睫。

一、我國(guó)慈善組織財(cái)務(wù)治理所出現(xiàn)的問(wèn)題

(一)法律制度不完善

盡管慈善組織和公益性事業(yè)受到我國(guó)社會(huì)各界的關(guān)注，但是迄今為止我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為慈善組織的財(cái)務(wù)治理制定相應(yīng)的法律使其得到充分的保障，也沒(méi)有推出符合慈善組織“非政府、非營(yíng)利”相關(guān)特性的政策來(lái)為其保駕護(hù)航。一旦慈善組織出現(xiàn)財(cái)務(wù)治理問(wèn)題，只能參照一些相關(guān)的法制來(lái)執(zhí)行，但是仔細(xì)查閱這些法律條文就可以發(fā)現(xiàn)，它們并不完全適用于現(xiàn)階段慈善組織當(dāng)中的財(cái)務(wù)治理問(wèn)題，因而也就無(wú)法取得可觀的效果，甚至?xí)故虑槌喾吹姆较虬l(fā)展。所以說(shuō)，法律法規(guī)上的缺失使得慈善組織的財(cái)務(wù)治理缺少規(guī)范，監(jiān)管缺乏依據(jù)，因而在運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中就會(huì)出現(xiàn)紕漏。我們經(jīng)常會(huì)看到慈善組織內(nèi)部會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不分明而帶來(lái)的負(fù)面影響，最終使得財(cái)務(wù)治理工作名存實(shí)亡。

(二)政府對(duì)慈善組織實(shí)行雙重管理體制

所謂雙重管理體制，主要是指在民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)的管理之下開(kāi)展慈善工作，從表面上來(lái)看，這種雙重管理體制給予慈善組織很大程度上的保護(hù)作用，因?yàn)檫@樣一來(lái)，慈善組織不僅可以得到民政部門(mén)在法律上的維護(hù)，還可以有業(yè)務(wù)主管部門(mén)對(duì)其進(jìn)行有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和具體的日常管理。然而，我們不得不承認(rèn)這種雙重管理體制的確存在很大程度上的問(wèn)題，盡管民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)都有監(jiān)督管理的職責(zé)，但是它們畢竟是兩個(gè)不同的部門(mén)，所代表的的利益和所履行的義務(wù)是不同的，時(shí)常出現(xiàn)“缺位”或“越位”的現(xiàn)象，民政部門(mén)往往注重登記入冊(cè)，對(duì)慈善組織的日常監(jiān)管僅在“年檢”一關(guān)，而主管部門(mén)則直接干預(yù)慈善組織的日常運(yùn)行，使許多“公益行為”演變成“政府行為”，產(chǎn)生了像籌資過(guò)程中強(qiáng)捐、攤派等違背自愿原則的做法。同時(shí)，現(xiàn)有的雙重管理體制還可能影響到慈善組織財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的合理設(shè)計(jì)。

(三)監(jiān)督機(jī)制不完善

我國(guó)對(duì)于慈善組織相關(guān)信息是否公開(kāi)這一方面并沒(méi)有做出具體的規(guī)定，因此我國(guó)目前的慈善組織普遍缺乏信息透明度，尤其是對(duì)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的內(nèi)容、時(shí)間和渠道沒(méi)有明確統(tǒng)一的要求，信息公開(kāi)的隨意性很大，信息的不及時(shí)、不完整，導(dǎo)致大多數(shù)公眾都對(duì)慈善信息公開(kāi)狀況不滿意。從另一個(gè)角度來(lái)看，政府和社會(huì)對(duì)慈善組織多元化的監(jiān)督機(jī)制尚未形成,監(jiān)督渠道不暢，監(jiān)督依據(jù)不足，加上慈善組織與外界信息不對(duì)稱，極其容易產(chǎn)生以訛傳訛、歪曲放大等惡性事件，使慈善組織的公信力遭受?chē)?yán)重質(zhì)疑。另外，我國(guó)對(duì)于慈善組織的進(jìn)入規(guī)制有著嚴(yán)格的要求，因此很多慈善組織就不能夠在民政部門(mén)取得合法的資格，他們只能成為民間草根組織，而監(jiān)管部門(mén)恰恰沒(méi)有權(quán)利對(duì)這些組織進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)，還有的慈善組織和政府利益掛鉤，因此就出現(xiàn)了以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易等腐敗行為，在這些慈善組織當(dāng)中，有的業(yè)務(wù)主管部門(mén)是政府機(jī)構(gòu)，那么工作人員的資金來(lái)源和政府之間都存在明顯的聯(lián)系，這就極大地阻礙了監(jiān)督工作的進(jìn)行。

(四)慈善組織自律意識(shí)淡薄

事實(shí)上，我國(guó)慈善組織普遍缺乏自律意識(shí)，因此也就沒(méi)有形成良好的自律氛圍。但是自律意識(shí)和自律行為又的確能夠在很大程度上幫助慈善組織實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)它也能夠提升慈善組織的權(quán)威和公信力，從而得到更多公眾的支持。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的慈善組織大多都會(huì)按照內(nèi)部自律要求建立內(nèi)部控制機(jī)制，并且主動(dòng)要求披露財(cái)務(wù)信息，盡管這是切實(shí)可靠的方法，但是由于其需要的成本過(guò)高，迄今為止仍然沒(méi)能夠在我國(guó)慈善組織當(dāng)中盛行。

(五)社會(huì)公眾監(jiān)督意識(shí)淡薄

因無(wú)監(jiān)督意識(shí)或者是因?yàn)槟芰τ邢薜纫蛩?，我?guó)公眾普遍缺乏對(duì)慈善組織財(cái)務(wù)方面的監(jiān)督。對(duì)于捐贈(zèng)數(shù)目較小的捐贈(zèng)者往往不會(huì)去在乎慈善組織的資金流向問(wèn)題，也不會(huì)在乎自己的捐贈(zèng)為社會(huì)帶來(lái)的影響。而受益者更不會(huì)主動(dòng)地對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為自己是真正的受益者。這一點(diǎn)導(dǎo)致了慈善組織財(cái)務(wù)管理方面更容易產(chǎn)生問(wèn)題。

二、完善我國(guó)慈善組織財(cái)務(wù)治理的策略

(一)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)

想要從根本上規(guī)范慈善組織的財(cái)務(wù)，就必須按照慈善組織的現(xiàn)有狀況出臺(tái)切實(shí)可行的方針政策和法律法規(guī)，并將立法層次提升到一個(gè)新的層面上來(lái)，從而強(qiáng)化法律效應(yīng)和法制的約束力。與此同時(shí)，違法的成本也不能像以往那么低，而是要被提高，無(wú)論是財(cái)務(wù)管理人員還是財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一旦犯法就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和法律責(zé)任。筆者認(rèn)為，法律法規(guī)的真正貫徹落實(shí)才是重點(diǎn)所在，否則，一切方案只能淪為空談，毫無(wú)實(shí)際意義。

(二)改革雙重管理體制

雙重管理體制應(yīng)該向單一管理體制轉(zhuǎn)變，慈善組織可以直接在民政部門(mén)進(jìn)行登記，政府應(yīng)該明確慈善組織歸口哪個(gè)部門(mén)管理，使慈善組織從原有的主管部門(mén)中脫離出來(lái)，走向民間、走向獨(dú)立自治，構(gòu)筑合理的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，這樣能夠有效地避免多個(gè)部門(mén)之間出現(xiàn)責(zé)任的推卸。同時(shí)，這樣做還能夠有效降低監(jiān)督成本，將監(jiān)督效率提高到一個(gè)新的層面上來(lái)，也避免了多個(gè)部門(mén)同時(shí)工作所帶來(lái)的資源浪費(fèi)。

(三)強(qiáng)制信息公開(kāi)

只有慈善組織定期公開(kāi)財(cái)務(wù)信息，監(jiān)督人員來(lái)能夠?qū)ζ溥M(jìn)行及時(shí)地監(jiān)督，所以強(qiáng)制信息公開(kāi)是不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)然，在現(xiàn)階段要求慈善組織公開(kāi)所有的細(xì)節(jié)并不現(xiàn)實(shí)，一是因?yàn)檫@樣做會(huì)產(chǎn)生巨大的資金成本，二是因?yàn)槠胀ü娭R(shí)水平有限，對(duì)于專(zhuān)業(yè)化信息并不能完全了解，對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)做好詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于公開(kāi)的內(nèi)容和公開(kāi)的程度都要有規(guī)定。事實(shí)上，信息公開(kāi)的主要目的就是為了實(shí)現(xiàn)良好地監(jiān)督，并不是說(shuō)公開(kāi)的信息越多越好，因?yàn)殡s亂的信息可能還會(huì)誤導(dǎo)公眾。對(duì)于普通公眾，應(yīng)當(dāng)盡量提供非專(zhuān)業(yè)類(lèi)信息，這樣不僅能夠節(jié)約成本，還能夠使得公眾對(duì)其有一個(gè)整體上的通俗了解。

(四)加強(qiáng)對(duì)慈善組織的服務(wù)和指導(dǎo)

就我國(guó)現(xiàn)有狀況來(lái)看，很多慈善組織都缺乏實(shí)用性人才，其工作人員也普遍缺乏專(zhuān)業(yè)化水平和較高的道德素養(yǎng)，因此，無(wú)論是規(guī)模還是組織能力都難免會(huì)差強(qiáng)人意，這就需要政府給予強(qiáng)有力的指導(dǎo)。而政府對(duì)于慈善組織的服務(wù)和指導(dǎo)主要包括兩個(gè)方面，一個(gè)是慈善組織未來(lái)發(fā)展方向和發(fā)展策略方面的引導(dǎo)，另一個(gè)是通過(guò)對(duì)慈善組織當(dāng)中工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)來(lái)規(guī)范慈善企業(yè)內(nèi)部機(jī)制的運(yùn)行。這樣不僅能夠使慈善組織的財(cái)務(wù)治理得到良好地規(guī)范，還能夠有效降低財(cái)務(wù)問(wèn)題出現(xiàn)的可能性。

(五)加強(qiáng)行業(yè)自律

首先，要為慈善組織的自律創(chuàng)造一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，要在最大程度上打破政府壟斷的局面，無(wú)論是哪種類(lèi)型的慈善組織都應(yīng)當(dāng)處于公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境當(dāng)中，要在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中平等競(jìng)爭(zhēng)。如此一來(lái)，慈善組織所得到的的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力就會(huì)在很大程度上轉(zhuǎn)化為促進(jìn)其前進(jìn)的動(dòng)力，加強(qiáng)行業(yè)自律意識(shí)和自律行為，可以說(shuō)這是一項(xiàng)客觀上的舉措。其次，要從慈善組織內(nèi)部著手來(lái)加強(qiáng)行業(yè)自律，在慈善組織內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立健全財(cái)務(wù)治理系統(tǒng)和體制，甚至在必要的時(shí)候應(yīng)該組建一個(gè)財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu)，以此來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督工作，確保其有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(六)培養(yǎng)社會(huì)大眾的監(jiān)督意識(shí)

有必要讓每一個(gè)捐贈(zèng)者都意識(shí)到對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督是法律賦予的一種權(quán)利，并且通過(guò)監(jiān)督可以有效維護(hù)自己的權(quán)益，更重要的是，也要讓慈善受益者也充分意識(shí)到對(duì)慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督是極其必要的，只有捐贈(zèng)者和受益者同時(shí)加強(qiáng)對(duì)慈善組織財(cái)務(wù)的監(jiān)督，才能夠?qū)⑵渖鐣?huì)效益充分挖掘出來(lái)。事實(shí)上，在我國(guó)慈善事業(yè)當(dāng)中，受益者普遍缺乏監(jiān)督意識(shí)，因?yàn)槭芤嬲咄际侨鮿?shì)群體，不僅缺乏堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，還缺乏文化水平，并且受到傳統(tǒng)觀念的影響，受益者往往會(huì)認(rèn)為自己受到了恩惠而不必去進(jìn)行監(jiān)督。政府要讓受益者明白，對(duì)慈善組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督也是在維護(hù)自身的利益，并且還要鼓勵(lì)受益者及時(shí)向相關(guān)部門(mén)反饋信息，以此強(qiáng)化慈善組織的財(cái)務(wù)治理。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于慈善組織的財(cái)務(wù)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，并不能一蹴而就，而是需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在這一過(guò)程當(dāng)中，要利用多樣化手段對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理，將內(nèi)部機(jī)制和外部監(jiān)督體系有機(jī)結(jié)合在一起，使其能夠?qū)⑿б婧蛢r(jià)值發(fā)揮到最大化，以此來(lái)推動(dòng)我國(guó)慈善組織的完善和發(fā)展。

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