推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放必須從理論上解決幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題

王海峰

服務(wù)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，不僅有利于促進(jìn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，而且可以提供大量的就業(yè)崗位，更是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，服務(wù)業(yè)開放正成為全球化新特征。但是，我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期落后于制造業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)開放總體上也滯后于制造業(yè)開放。我國(guó)在服務(wù)領(lǐng)域的開放水平不僅落后于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，甚至落后于很多發(fā)展中國(guó)家。這種現(xiàn)象，在一定程度上是由于對(duì)服務(wù)業(yè)開放存在認(rèn)識(shí)上的不足和誤解，擔(dān)心開放帶來風(fēng)險(xiǎn)。但更主要的可能是某些部門和局部利益，導(dǎo)致服務(wù)領(lǐng)域的改革和開放相互掣肘。推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放必須首先從理論上解決幾個(gè)認(rèn)識(shí)上的問題。

一、服務(wù)業(yè)開放是市場(chǎng)化的本質(zhì)要求

服務(wù)業(yè)開放是市場(chǎng)化的本質(zhì)要求。從全球看，服務(wù)市場(chǎng)早已成為最大的市場(chǎng)，服務(wù)產(chǎn)品種類在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷豐富、質(zhì)量不斷提升，而價(jià)格則逐步下降。企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)也從低端的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向品牌、技術(shù)、人才、服務(wù)等高端要素競(jìng)爭(zhēng)。最近幾年，財(cái)富500強(qiáng)企業(yè)中，絕大多數(shù)為金融、運(yùn)輸、電信、網(wǎng)絡(luò)等跨國(guó)服務(wù)類企業(yè)，以制造業(yè)為基礎(chǔ)的跨國(guó)企業(yè)均具有很強(qiáng)的專業(yè)服務(wù)能力。從國(guó)內(nèi)看，2013年我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值首次超過制造業(yè)，絕大多數(shù)制造業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力也主要體現(xiàn)在品牌、技術(shù)、人才等服務(wù)方面。

2001年“入世”標(biāo)志著我國(guó)服務(wù)業(yè)開放進(jìn)入新階段。2001年制定的“十五”計(jì)劃綱要提出“有步驟地開放銀行、保險(xiǎn)、電信、外貿(mào)、內(nèi)貿(mào)、旅游等服務(wù)領(lǐng)域”?！笆濉币?guī)劃綱要再次提出“擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放、提高服務(wù)貿(mào)易在對(duì)外貿(mào)易中的比重”。從“有步驟地開放”到“擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放”反映了我國(guó)服務(wù)業(yè)對(duì)外開放思路的戰(zhàn)略調(diào)整。“入世”以來，服務(wù)業(yè)開放，特別是金融、電信、運(yùn)輸、專業(yè)服務(wù)的對(duì)外開放正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放的核心領(lǐng)域，也成為國(guó)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)則進(jìn)一步明確“推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計(jì)、會(huì)計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制”。由“開放”到“放開”表明我國(guó)服務(wù)業(yè)對(duì)外開放進(jìn)入到又一個(gè)新的時(shí)期，已成為新時(shí)期改革開放的重點(diǎn)任務(wù)。不難看出，服務(wù)業(yè)對(duì)外開放是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，服務(wù)于我國(guó)新一輪的改革開放總體戰(zhàn)略，上海（中國(guó)）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)則成為我國(guó)服務(wù)業(yè)對(duì)外開放的試驗(yàn)田。

我國(guó)服務(wù)業(yè)對(duì)外開放包括三方面內(nèi)容：一是服務(wù)市場(chǎng)的對(duì)外開放，即我國(guó)服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開放，境外服務(wù)提供者可以通過跨境服務(wù)提供的四種方式進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)；二是放開服務(wù)的準(zhǔn)入限制，即放松直至取消對(duì)境外服務(wù)提供者的股權(quán)限制，放寬直至取消服務(wù)管理限制和業(yè)務(wù)限制；三是簡(jiǎn)化服務(wù)業(yè)對(duì)外開放相關(guān)政策法規(guī)體系，接軌國(guó)際先進(jìn)監(jiān)管制度，即在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的情況下，由事前審批管理轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，既能提高市場(chǎng)效率，又能有效管控風(fēng)險(xiǎn)。必須清醒地看到，服務(wù)業(yè)開放是市場(chǎng)化的本質(zhì)要求，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的內(nèi)在需要，因此必須以我國(guó)主動(dòng)開放為主，理想狀況下為雙向開放。同時(shí)，放開對(duì)外資準(zhǔn)入、管理和業(yè)務(wù)限制，首先應(yīng)該放開對(duì)內(nèi)資的相應(yīng)限制。

二、服務(wù)業(yè)開放可以有效增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力

服務(wù)業(yè)對(duì)外開放不同于制造業(yè)對(duì)外開放，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心在很大程度上影響了服務(wù)業(yè)對(duì)外開放步伐。相比制造產(chǎn)品，服務(wù)產(chǎn)品不以實(shí)物形態(tài)出現(xiàn)，是不可視和易逝的，生產(chǎn)和消費(fèi)又常常同時(shí)完成。同時(shí)，服務(wù)產(chǎn)品既包括高度市場(chǎng)化的產(chǎn)品，比如零售和餐飲；也包括大量不完全市場(chǎng)化的公共服務(wù)產(chǎn)品，比如教育、文化和醫(yī)療；有很多服務(wù)壟斷仍然非常普遍，比如電信、金融、運(yùn)輸。對(duì)制造業(yè)開放來講，關(guān)稅和各種形式的非關(guān)稅壁壘在風(fēng)險(xiǎn)防范中可以發(fā)揮一定作用。但是，服務(wù)業(yè)開放主要是市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，一旦市場(chǎng)放開，就很難采取其它限制性和歧視性措施。因此，很容易造成服務(wù)業(yè)開放大于制造業(yè)開放的錯(cuò)覺。

從我國(guó)改革開放歷程看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，對(duì)外開放水平不斷提高，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力不斷完善，對(duì)外開放風(fēng)險(xiǎn)總體呈下降趨勢(shì)。改革開放初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)外開放水平很低，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)大，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱，改革開放并沒有帶來大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。上世紀(jì)90年代，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的改革開放，進(jìn)一步激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)明顯下降，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不斷增強(qiáng)，對(duì)外開放水平也不斷提高?！叭胧馈币詠恚S著對(duì)外開放水平的全面提升，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步下降，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力則進(jìn)一步增強(qiáng)，較為成功地應(yīng)對(duì)了2008年金融危機(jī)以及之后歐債危機(jī)的沖擊。

實(shí)際上，服務(wù)業(yè)開放更有利于提升市場(chǎng)自身緩沖、吸納、釋放和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，而服務(wù)業(yè)管制限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，反而容易積累結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。服務(wù)業(yè)開放風(fēng)險(xiǎn)包括管理風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面，二者可以相互轉(zhuǎn)化。在理想狀況下，高效的政府管理可以降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也必然在一定程度上限制市場(chǎng)活力。實(shí)踐中，政府管理常常是低效的，不僅難以有效防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且還會(huì)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。相反，開放競(jìng)爭(zhēng)、充滿活力、規(guī)范有序的市場(chǎng)不僅不會(huì)誘發(fā)大規(guī)模系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而且還會(huì)在很大程度上緩沖、釋放、化解和吸納風(fēng)險(xiǎn)。2008年美國(guó)次貸危機(jī)，實(shí)際上就是一次由于政策和監(jiān)管失誤導(dǎo)致的信譽(yù)危機(jī)，而市場(chǎng)在緩沖、釋放、吸納和化解風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了極其重要的作用。

從各國(guó)服務(wù)業(yè)開放實(shí)踐看，只要實(shí)體經(jīng)濟(jì)不出大的問題，服務(wù)業(yè)開放本身不會(huì)誘發(fā)大規(guī)模系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)80年代拉美債務(wù)危機(jī)、90年代中期以來日本的通縮、1997年亞洲金融危機(jī)、2008年全球金融危機(jī)乃至此后的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，表面上表現(xiàn)為金融危機(jī)，實(shí)際上是實(shí)體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性問題。實(shí)際上，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，制造業(yè)生產(chǎn)和貨物貿(mào)易的收縮大于服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易的收縮，服務(wù)業(yè)整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力大于制造業(yè)。近年來，國(guó)內(nèi)普遍擔(dān)心的房地產(chǎn)、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上反映了我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)中累積的結(jié)構(gòu)性矛盾，與服務(wù)業(yè)開放并沒有必然的聯(lián)系。

三、服務(wù)業(yè)開放可以提升我國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的能力

2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)格局變化，要求我國(guó)不僅要主動(dòng)與國(guó)際先進(jìn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則接軌，而且還要積極參與全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定。全球經(jīng)濟(jì)治理需要新興大國(guó)的參與，作為全球最大的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)被國(guó)際社會(huì)寄予厚望。但長(zhǎng)期以來我們習(xí)慣于被動(dòng)地接受已有經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并不善于主動(dòng)利用日益增加的經(jīng)濟(jì)影響和市場(chǎng)開放水平來積極參與規(guī)則制定，主動(dòng)拓展自身發(fā)展空間。近年來，面對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的TTP、TISA、BIT和TTIP談判，我們必須轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)參與，積極應(yīng)對(duì)。從參與全球經(jīng)濟(jì)治理視角看，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放，有利于提升服務(wù)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)水平，不僅可以支撐國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，而且也會(huì)為我國(guó)參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判創(chuàng)造條件。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之所以能夠在全球治理中處于主導(dǎo)地位，主要原因是這些國(guó)家自身開放程度高，市場(chǎng)化程度高，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)。從世界銀行公布的服務(wù)開放限制指數(shù)看，德國(guó)、美國(guó)總體限制水平最低，分別為17.5和17.7；韓國(guó)、日本次之，分別為23.1和23.4。主要新興市場(chǎng)國(guó)家中，巴西總體限制水平最低為22.5，南非次之為34.5，中國(guó)為36.6，印度最高為65.7。從主要經(jīng)濟(jì)體服務(wù)進(jìn)口占本國(guó)服務(wù)業(yè)增加值比重看，德國(guó)、韓國(guó)服務(wù)業(yè)實(shí)際開放程度最高，2012年分別為5.2%和5%；印度、南非次之，分別為3.3%和2.4%。日本、美國(guó)服務(wù)業(yè)實(shí)際開放水平并不高，2012年分別為2.0%和1.8%。相比，巴西、中國(guó)最低，分別為1.7%和1.4%。無論從哪個(gè)角度看，中國(guó)服務(wù)業(yè)開放程度均處于較低水平。

服務(wù)業(yè)開放水平較低，政策限制多，在很大程度上制約了我國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的能力，與我國(guó)日益上升的國(guó)際地位極不相符。近年來，我國(guó)在世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的投票權(quán)、話語權(quán)大幅提升，林毅夫、朱民、易小準(zhǔn)先后出任世界銀行副行長(zhǎng)、IMF副總裁、WTO副總干事。但是，由于國(guó)內(nèi)金融改革滯后，資本賬戶尚未完全開放，盡管人民幣跨境結(jié)算規(guī)模不斷擴(kuò)大，但還不是真正意義上的國(guó)際貨幣，不能在國(guó)際市場(chǎng)上自由兌換。同時(shí)，國(guó)有銀行缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，而真正意義上的民資銀行尚未出現(xiàn)，不僅限制了我國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的能力，也影響到上海國(guó)際金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的建設(shè)，制約了整個(gè)服務(wù)領(lǐng)域的對(duì)外開放和健康發(fā)展。

四、服務(wù)業(yè)開放應(yīng)該是全方位和主動(dòng)的

WTO將服務(wù)業(yè)分為市場(chǎng)化的商業(yè)服務(wù)和非市場(chǎng)化的政府服務(wù)，比如公共教育、公共醫(yī)療兩大類別，WTO相關(guān)框架協(xié)議和機(jī)制主要針對(duì)商業(yè)服務(wù)。在WTO商業(yè)服務(wù)的150多個(gè)類別中，既有高度市場(chǎng)化的行業(yè)比如旅游、零售、計(jì)算機(jī)和信息；也有壟斷比較普遍的行業(yè)比如電信、能源、航空運(yùn)輸；還有一些特許性行業(yè)比如銀行和保險(xiǎn)。其中，市場(chǎng)化程度高的行業(yè)大多限制很少，有的是完全開放的，服務(wù)業(yè)開放的重點(diǎn)領(lǐng)域是那些壟斷比較普遍，尚未完全開放的行業(yè)。

商業(yè)服務(wù)是各國(guó)服務(wù)業(yè)對(duì)外開放重點(diǎn)，而教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等帶有公共服務(wù)性質(zhì)的政府服務(wù)開放程度普遍很低。理論上，商業(yè)服務(wù)對(duì)外開放，通過引入外來競(jìng)爭(zhēng)者，改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于打破行業(yè)壟斷，可以拉低服務(wù)價(jià)格，提高服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，增加服務(wù)產(chǎn)品供給。同時(shí)，教育、醫(yī)療等帶有公共服務(wù)性質(zhì)的行業(yè)對(duì)外開放，則有利于提高政府效率，增加行業(yè)的透明度，降低整個(gè)社會(huì)成本，增加公共產(chǎn)品的有效供給。因此，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，商業(yè)服務(wù)開放程度很高；同時(shí)也在教育、醫(yī)療等方面主動(dòng)擴(kuò)大開放。

從全球范圍看，開放程度較低的商業(yè)服務(wù)依次為專業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)、電信服務(wù)、零售服務(wù)。就我國(guó)而言，專業(yè)服務(wù)和電信服務(wù)兩個(gè)行業(yè)限制最多，金融服務(wù)次之，零售和運(yùn)輸服務(wù)相對(duì)限制較少。在金融領(lǐng)域，我國(guó)銀行業(yè)的政策限制水平為32.5，好于印度、巴西的50和46.3，但高于南非的21.3；相比，日本、德國(guó)、韓國(guó)銀行業(yè)的政策限制水平為0，美國(guó)為21.3。類似地，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的政策限制水平為38.3，好于印度的45，但高于巴西和南非的20和16.7；相比，日本、德國(guó)、韓國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的政策限制分別為3.3、5.0和5.8，美國(guó)為21.7。不難看出，我國(guó)金融服務(wù)仍有較大開放空間。

十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放”，表明金融是我國(guó)服務(wù)開放的重點(diǎn)，同時(shí)也說明政府希望主動(dòng)加快在教育、文化、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的對(duì)外開放。同樣，在專業(yè)服務(wù)、電信、運(yùn)輸、零售等方面我國(guó)也應(yīng)主動(dòng)加大開放力度。在電信服務(wù)方面，我國(guó)政策限制水平為50，與印度和韓國(guó)處于同一水平，而美國(guó)、德國(guó)、巴西限制水平為0，日本和南非為25。在交通運(yùn)輸方面，我國(guó)政策限制水平為19.3，低于美國(guó)、巴西、日本的7.9、9.6和15.6，好于韓國(guó)、德國(guó)、南非和印度的20.8、24.4、40.6和62.4。在零售方面，我國(guó)政策限制水平為25，與日本和南非處于同一水平，僅好于印度的75，而美國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)和巴西為0。因此，十八屆三中全會(huì)提出的服務(wù)業(yè)開放不僅是重點(diǎn)領(lǐng)域的主動(dòng)開放，而且也是全方位的對(duì)外開放。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所）