十八屆三中全會以來,多項改革在不斷推進(jìn),一系列改革舉措有力釋放了市場主體活力?!稕Q定》提出336項分解落實的具體改革事項,在近半年多時間的進(jìn)展中,有些創(chuàng)新效應(yīng)顯著,社會對今年改革進(jìn)展和成效普遍十分關(guān)注。同時,也出現(xiàn)了關(guān)于改革進(jìn)展緩慢的一些質(zhì)疑。半年以來的一些改革情況值得梳理和跟蹤觀察。要加強改革推進(jìn)的動態(tài)監(jiān)測與落實跟蹤,制定動態(tài)圖,為全面深化改革做好“導(dǎo)航”服務(wù),及時用客觀公正的改革進(jìn)展成果最大限度凝聚共識,讓新階段的各項改革更加取信于民。
一、改革推進(jìn)中的幾個新動態(tài)
(一)廣東珠海橫琴新區(qū)公布市場違法經(jīng)營行為提示清單
橫琴新區(qū)是改革創(chuàng)新的先行區(qū)?!跋日蘸笞C”、“一址多照”、“注冊資本認(rèn)繳登記制”、“企業(yè)年報制度”等做法均是全國“第一個吃螃蟹”。2014年5月22日,橫琴新區(qū)又推出監(jiān)管領(lǐng)域改革創(chuàng)新重大舉措,向社會公開發(fā)布市場違法經(jīng)營行為提示清單(工商行政管理類),列明國民經(jīng)濟96類行業(yè)1748種涉及工商行政管理的違法經(jīng)營行為。同時,將違法經(jīng)營行為按96個行業(yè)類別、15個市場主體類型、7大行為種類進(jìn)行分類,并提供橫琴新區(qū)稅收優(yōu)惠政策分類查詢與關(guān)鍵字查詢,使系統(tǒng)自動實現(xiàn)企業(yè)根據(jù)實際需求提供“專屬清單”。提示清單自5月22日發(fā)布以來,在一個月內(nèi)點擊率就達(dá)到15000多次,獲得了社會各界的廣泛關(guān)注。目前,廣州、江門等地工商局均表示將復(fù)制該提示清單。
(二)中央編辦等建立重大改革事項第三方評價機制
簡政放權(quán)是本屆政府的先手棋,是轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手。為有效推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,中央編辦成立國務(wù)院轉(zhuǎn)變政府職能專家評估組。十幾人的評估組,履行的是第三方評估的職能,對部門提出的取消和下放行政審批事項等清單,提出評估意見。目前,主要是對報上來的取消和下放清單,提出哪些不適宜取消,哪些適合下放到地方等意見,中編辦基本都采納了評估組的意見。
(三)安徽滁州三農(nóng)指揮部對涉農(nóng)重大事項上墻動態(tài)跟蹤
滁州市成立“三農(nóng)”總指揮部,運轉(zhuǎn)已經(jīng)4年,創(chuàng)新“三農(nóng)”工作領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)機制,效果顯著??傊笓]部對包括農(nóng)村改革在內(nèi)的年度重點事項上墻進(jìn)行動態(tài)跟蹤,建立動態(tài)進(jìn)展圖,及時召開推進(jìn)協(xié)調(diào)會,定期不定期進(jìn)行督查檢查和工作通報??傊笓]部以“重點工作目標(biāo)化、項目化、工程化”為要求,抓重點帶全面。建立常態(tài)化的總指揮部辦公會和調(diào)度會,明確時間節(jié)點和責(zé)任人等。通過實行集中辦公,扁平化管理,直接參與,直接決策,改變了多層級、多部門、多交叉等相互影響和掣肘的現(xiàn)實,重點項目和改革事項的推進(jìn)速度明顯提高。
(四)溫江區(qū)和順德區(qū)創(chuàng)新基層改革需求反饋與評價機制
企業(yè)關(guān)切、群眾需要的改革事項是什么,改革清單怎么制定?成都市溫江區(qū)建立了需求調(diào)查機制。農(nóng)民是村級公共服務(wù)和社會管理的直接受益者,公共服務(wù)的提供要以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向。一是建立入戶需求調(diào)查制度,由群眾需求調(diào)查決定提供服務(wù)和改革事項。二是加強群眾民主決策,公諸于眾征集意見,并提交村民大會投票表決。三是以民情信息中心為載體,建立群眾訴求表達(dá)渠道。民情信息中心對收到的信息進(jìn)行分類匯總,鎮(zhèn)黨委以督辦件形式交分管領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)科室站所限時辦結(jié)。最終辦理結(jié)果由民情信息服務(wù)中心通過民情信息員告知群眾,并將群眾是否滿意處理結(jié)果的意見反饋給民情信息中心。通過公布辦結(jié)率與滿意率,顯著改變了群眾對改革目標(biāo)的支持度,真正起到了在基層最大限度凝聚改革合力的效果。
廣東省佛山市順德區(qū)推進(jìn)黨代會常任制,全區(qū)10個鎮(zhèn)(道)、200個村(社區(qū))全部建立黨代表工作室。工作室對群眾提出的問題以組織的形式轉(zhuǎn)交職能部門回復(fù)和辦理。對于群眾反映的問題不能立即解決的,要求必須在5個工作日內(nèi)送達(dá)到有關(guān)職能部門,并要求職能部門在15個工作日內(nèi)處理,將結(jié)果答復(fù)黨代表和群眾。專門開發(fā)建設(shè)了黨代表工作室OA系統(tǒng),通過工作室、網(wǎng)絡(luò)、微博收集的群眾意見建議統(tǒng)一錄入OA系統(tǒng)后即時轉(zhuǎn)辦,辦理進(jìn)度實時跟蹤,辦理期限短信提醒,辦理結(jié)果分類統(tǒng)計生成臺帳,供社情民意分析參考。全程無紙化辦公、電子化操作、信息化跟蹤、人性化提醒。系統(tǒng)不但提高了效率,而且流程更清晰,保證群眾意見事事有落實、件件有回音。2012年3月系統(tǒng)投入使用,目前群眾滿意率達(dá)95.5%。順德的這一做法形成了強有力的基層事務(wù)問題反饋和落實機制。
二、當(dāng)前改革推進(jìn)值得關(guān)注的幾個問題
(一)部分地方對推進(jìn)改革創(chuàng)新存在等待和觀望現(xiàn)象
三中全會《決定》提出了300多項具體改革事項,特別是對以經(jīng)濟體制改革為重點的改革事項做了詳細(xì)部署。中央提出了穩(wěn)步、有序推進(jìn)改革的要求,但也成了地方不愿主動作為的理由?!稕Q定》推進(jìn)實施半年多來,部分地方在觀望、在等待,如土地、國有企業(yè)、生態(tài)文明體制、權(quán)力清單和負(fù)面清單等方面的改革創(chuàng)新,不少地方在等中央的具體意見,在看其他地方的動作進(jìn)度,這在一定程度上約束了地方的主動性和創(chuàng)造性。
(二)一些地方為穩(wěn)增長有回避或選擇性改革的傾向
整體來看,今年經(jīng)濟形勢比較嚴(yán)峻,經(jīng)濟保持在中高速增長區(qū)間將是常態(tài)化趨勢。短期內(nèi)消費增長仍然乏力,出口受外部環(huán)境影響較大,房地產(chǎn)和鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)投資不容樂觀。上半年,在穩(wěn)增長的壓力下,中央層面遵循市場配置資源起決定性作用的原則,出臺一系列激發(fā)市場活力的改革措施,例如推出一批鼓勵社會資本參與的項目、定向降準(zhǔn)激發(fā)小微企業(yè)活力等。然而地方政府在碰到穩(wěn)增長的挑戰(zhàn)時,則大多采取了放棄或者變相回避改革的方式,以為要增長就是投資刺激,投資刺激就是要大上項目,最終又回到上項目靠投資拉動的老路上來。對于自貿(mào)區(qū)這種既能夠符合中央政策指向,更能夠爭取到土地、優(yōu)惠稅收和投資的項目充滿熱情,缺少對改革實事求是的理性認(rèn)識。因此在第三季度要擇機出臺進(jìn)一步激發(fā)發(fā)展活力的改革,理順改革與發(fā)展的關(guān)系,以更加精準(zhǔn)的改革舉措釋放發(fā)展動力。
(三)部門出于改革風(fēng)險和利益等考慮不愿擔(dān)責(zé)
《決定》提出的具體改革事項,有的在地方權(quán)限內(nèi)就能操作,有的則需要中央部門統(tǒng)籌推進(jìn),即這類改革能否破題的權(quán)限在地方之上。條條管理的改革創(chuàng)新權(quán)限,進(jìn)展程度主要取決于部門。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),金融等改革社會需求迫切,財稅等改革等地方也需求迫切,有些領(lǐng)域地方想改,有些領(lǐng)域沿海等地區(qū)想先行先試,但部門出于風(fēng)險、利益等考慮,不愿意突破,或者說風(fēng)險成了最好的擋箭牌。改革都有風(fēng)險,當(dāng)前,穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)和防風(fēng)險要有機結(jié)合,如果都以規(guī)避風(fēng)險、懼怕風(fēng)險為由,部門不愿擔(dān)責(zé),地方擔(dān)不起責(zé),那該破的領(lǐng)域還是難以實質(zhì)性突破。
(四)整體設(shè)計與地方自主創(chuàng)新不銜接的問題
地方基層在改革創(chuàng)新中探索了一些新經(jīng)驗、新方式,有時與上面的整體推進(jìn)又出現(xiàn)不銜接的問題。如某地行政體制改革的創(chuàng)新舉措,組建廉政辦公室,將紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門職能聯(lián)合防治腐敗,內(nèi)設(shè)綜合部、紀(jì)檢監(jiān)察部、審計監(jiān)督部等部門。廉政辦是前瞻性體現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的改革方向。地方的廉政辦公室各部門對內(nèi)是轄區(qū)內(nèi)的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等內(nèi)設(shè)機構(gòu),對上級黨政部門分別是上級紀(jì)委、監(jiān)察局、審計局派駐機構(gòu),實現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)由多個職能部門“協(xié)作反腐”向整合力量“整體防治”轉(zhuǎn)變的嘗試和突破。但下面改了,上級機構(gòu)管理體制運行機制沒有變,地方的創(chuàng)新就容易出現(xiàn)上下難銜接的問題?,F(xiàn)在,審計的主體地位、監(jiān)察的獨立性等都出現(xiàn)上對接難的問題。
(五)有些改革事項的選擇同需求對接尚不緊密
在地方的調(diào)研中也得到一些反饋信息,政府部門羅列的改革事項單子很多,特別是取消和下放行政審批等改革事項,中央層面已有468項,地方更多。企業(yè)和群眾反映還好,但不解渴,企業(yè)和群眾想要的,還沒有放,沒有改,或者還沒放夠放到位。體制改革供方和需方的對接還沒有完全順暢。
(六)第三方評估的實際效力還不夠
目前,在綜合配套改革試驗區(qū)、醫(yī)改、行政審批制度改革等方面,都嘗試了第三方評估。編辦成了專家評估組,也是要起到第三方評估的作用,但需要進(jìn)一步發(fā)揮和提升。實踐中,目前能夠顯示的第三方評估效力還十分有限,多半還停留在表達(dá)建議的層次,發(fā)揮作用的方式也還有待完善。
三、加快建立健全改革監(jiān)測評價機制的幾點建議
(一)加快形成改革的緊迫性、可能性和關(guān)聯(lián)性評價標(biāo)準(zhǔn)
三中全會《決定》提出的改革事項,經(jīng)濟和生態(tài)文明領(lǐng)域,就達(dá)160余項,哪些先,哪些后,要有一定的標(biāo)準(zhǔn)。不能一味先易后難,也要按照改革事項邏輯關(guān)系有序布局,否則有很多改革事項會遲遲不能進(jìn)展,或者最后階段改革項目集中“擁堵”。建議緊迫性的衡量標(biāo)準(zhǔn)要從改革本身的邏輯關(guān)系、改革與發(fā)展的關(guān)聯(lián)度,以及時機和窗口去評判??赡苄缘暮饬繕?biāo)準(zhǔn)主要有工作條件看,前提具備;從改革成熟度看,水到渠成;從思想共識看,有最大公約數(shù)。關(guān)聯(lián)性衡量標(biāo)準(zhǔn),一是改革的相對獨立性,二是和其他改革的配套性。
(二)將改革督察落實機制常態(tài)化和制度化
今年2月28日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上,中央提出要建立科學(xué)的評價機制。5月30日,國務(wù)院常務(wù)決定對已出臺政策措施落實情況開展全面督察。提出既有各級政府的自查與實地檢查,又要引入第三方評估和社會評價。為消除“中梗阻”,要加強對改革事項推進(jìn)落實的跟蹤、檢查,將督察落實機制常態(tài)化、制度化。
(三)建立改革需求調(diào)查機制
今后,建議加強改革需求端的管理。改革的供給端主要是政府部門和地方,改革的需求端主要是市場主體的企業(yè)、居民和社會各類組織等。按照緊迫性、可能性、關(guān)聯(lián)性推進(jìn)什么改革,政府從供給端可以提出計劃,但更要通過需求調(diào)查,讓需求決定改革供給,以更有效提升改革事項的針對性。
(四)加強用改革評價評估成果取信于民
三中全會半年多來,全面深化改革的進(jìn)展和效果,社會普遍關(guān)注,年度改革進(jìn)展成績,更有可能影響來年的市場預(yù)期。健全改革監(jiān)測評價報告體系,不僅要有年度報告,也要有改革事項的最終報告。參照政府投資項目后評估機制,研究實施重大改革事項的后評估辦法。今年,重點要做好三中全會以來半年、一年的改革評價報告,以有效回應(yīng)社會期盼。
(五)做好對改革事項的風(fēng)險評估和風(fēng)險管控
改革創(chuàng)新就可能有風(fēng)險,不能因噎廢食,重在科學(xué)評估和有力管控風(fēng)險。特別是我國處在各種矛盾多發(fā)時期,統(tǒng)籌處理好穩(wěn)增長、促改革和防風(fēng)險的關(guān)系更加重要而緊迫。今后,要在改革事項的方案制定中,增加或體現(xiàn)推進(jìn)某項改革的事前風(fēng)險評估、事中的風(fēng)險監(jiān)測,以及如果出現(xiàn)風(fēng)險的事后應(yīng)對處置等內(nèi)容。重點做好土地、金融、收入分配等領(lǐng)域的改革風(fēng)險評估和管理。在有評估的基礎(chǔ)上,要勇于鼓勵地方、基層和群眾創(chuàng)新。
(孫長學(xué),國家發(fā)展改革委體管所研究員)