農(nóng)民工市民化過程中戶籍政策設(shè)計的比較研究

李鵬+王慶華

近年來，隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，但囿于城鄉(xiāng)二元體制的身份制約，農(nóng)民工進入城市后，在戶籍、安居、就業(yè)等方面受到不同程度的限制。針對這一新問題，黨的十八屆三中全會決定指出：“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。”隨后召開的中央城鎮(zhèn)化會議將農(nóng)民工市民化列入推動城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)，重點解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題。國家的高度重視使得農(nóng)民工市民化這一問題逐步在全國發(fā)酵，各地都在實踐中摸索。

在農(nóng)民工市民化的過程中，戶籍制度作為牽一發(fā)動全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是整個改革設(shè)計中的重中之重。以戶籍為基礎(chǔ)演化發(fā)展的社會公共治理制度，將民眾個體的各種生活與居住福利與所處地區(qū)的城鄉(xiāng)性質(zhì)綁定，使得二元戶籍制度成為“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的重要推手，進一步強化了我國的社會結(jié)構(gòu)分割，限制了勞動力要素的自由流動。改革開放后隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，我國的戶籍制度也在不斷的進行改革。在2014年7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，標志著我國實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式退出了歷史舞臺。盡管《意見》中明確規(guī)定建制鎮(zhèn)和小城市落戶政策全放開，但考慮到附加在戶籍制度上的各種福利以及對應(yīng)的政策調(diào)整也要同步實現(xiàn)，而由于地方財力、制度壁壘、歷史原因等因素的制約，各地城市如何因地制宜，構(gòu)建與基本公共服務(wù)均等化相適應(yīng)的戶籍改革推進，仍然是接下來一段時間內(nèi)工作的重點和難點。位于我國西部的成都在本地農(nóng)民工市民化和東部的嘉興在外來農(nóng)民工市民化的戶籍全方位改革方面進行了長期的探索實踐并取得了寶貴的經(jīng)驗，本文希望在總結(jié)二者戶籍改革的基礎(chǔ)上進行比較和討論，為更好的政策設(shè)計提供借鑒參考。

一、側(cè)重就地市民化的戶籍改革——成都模式

從2003年開始成都就著手進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戶籍改革，2007年6月，成都市成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，為戶籍改革提供了強大的動力。

2003年《關(guān)于調(diào)整現(xiàn)行戶口政策的意見》，取消了進城戶口指標限制，以合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源等戶口準入條件代替了“進城指標”；2004年《關(guān)于推行一元化戶籍管理制度的實施意見》打破了二元戶籍制度，取消“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”；2006年，成都市進一步放寬了戶口的準入條件，農(nóng)民租住房屋等都可隨遷入戶。這一規(guī)定打破了長久以來只能“買房落戶”的限制。2010年，成都出臺《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》被認為是當時我國最徹底的戶籍改革方案，提出改革的目標為“徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，推進戶籍、居住一元化管理，充分保障城鄉(xiāng)居民平等享受各項基本公共服務(wù)和參與社會管理的權(quán)利”?！兑庖姟窂膽艏贫缺旧怼⒕蜆I(yè)、社會保障、住房保障、計劃生育、義務(wù)教育、政治權(quán)利等方面提出改革的方向和內(nèi)容，以戶籍改革為突破點促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展，對我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有著重要的意義。

縱觀成都十余年的改革，可以看出是一個循序漸進的過程，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷對政策制度進行調(diào)整和完善，并且力度也持續(xù)加大。成都模式始終將公共服務(wù)均等化作為戶籍改革的目標并成效凸顯。據(jù)統(tǒng)計，成都城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)投入的差距從2004年的1542.8元縮減至2009年的136.2元。成都模式取得的成功來源于改革的三大特色。一是建立戶籍、居住一元化管理機制。成都的戶籍改革實現(xiàn)了“戶隨人走”，破除了長期以來束縛城鄉(xiāng)居民自由遷徙的制度障礙，還原了戶籍本來的登記管理職能，從制度上為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進行了積極的探索，是我國戶籍改革史上的首創(chuàng)。二是農(nóng)民可帶產(chǎn)權(quán)進城務(wù)工。成都的戶籍改革是在農(nóng)村土地確權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。農(nóng)民進城務(wù)工不以犧牲宅基地、承包地等財產(chǎn)權(quán)為代價，可以帶產(chǎn)權(quán)進城，改變了一些地區(qū)“土地換社保”的做法。至此，農(nóng)民不再是一種身份的象征，而是一種職業(yè)的體現(xiàn)。三是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)居民在實現(xiàn)統(tǒng)一戶籍背景下享有平等的社保、教育、住房、就業(yè)等基本公共服務(wù)和社會福利。

二、側(cè)重落地新居民的戶籍改革——嘉興模式

浙江嘉興地處我國東部沿海，與中西部相比，經(jīng)濟較為發(fā)達。因而與成都的農(nóng)民工從人員結(jié)構(gòu)上來看有較大的不同，外地外省的務(wù)工人員較多，且增長速度較快，從2001年的31.4萬人猛增到2010年的193萬人，10年間數(shù)量增長6倍。目前，嘉興的外來務(wù)工人員占全市總?cè)丝诘囊话胍陨稀＞薮蟮耐鈦砣丝跀?shù)量使得嘉興在戶籍制度的改革上與成都有所不同，從政策的演變過程來看，大致可分為三個階段。第一階段為初步改革階段（2002—2004年）。2002年嘉興發(fā)布《嘉興市人民政府辦公室關(guān)于深化戶籍管理制度改革的實施意見》，以合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為準入條件，實行按居住地登記戶口的管理制度。第二階段為改革推進階段（2004—2008年）。2006年嘉興市委、市政府專門針對外來務(wù)工人員出臺《關(guān)于加強嘉興新居民服務(wù)管理工作的若干意見（試行）》，對嘉興新居民全面實施居住證制度。根據(jù)新居民來嘉興工作時間長短、技術(shù)技能等具體情況和基本條件，實行臨時居住證、居住證和技術(shù)員工居住證分類登記管理。2007年，嘉興市成立新居民事務(wù)局，成為全國首家地級市流動人口常設(shè)服務(wù)管理機構(gòu)。第三階段為2008年至今。2008年1月1日，嘉興在全國率先告別“暫住證”。2008年5月，嘉興市委、市政府發(fā)布《中共嘉興市委嘉興市人民政府關(guān)于改革戶籍管理制度進一步推進城鄉(xiāng)一體化的若干意見（試行）》，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，改革附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會公共政策。

嘉興模式的戶籍改革使得新居民人數(shù)持續(xù)增加，據(jù)統(tǒng)計，位于江浙滬交界的嘉善縣高峰時新居民占總?cè)丝诘?2%，最低時也達73%。嘉興模式的成功主要有以下三點原因。一是摸清現(xiàn)狀，抓住重點。嘉興市常住人口中一半為外來務(wù)工人員，市政府專門成立新居民事務(wù)局為外來務(wù)工人員服務(wù)，并以新居民稱謂，使得外來人員歸屬感倍增。通過調(diào)研座談發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的外來務(wù)工人員都表示未感受到用工歧視，并表示自己想扎根嘉興。二是因地制宜，量身打造。從目前嘉興的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)屬于勞動技術(shù)密集型，需要一定的文化水平。嘉興通過居住證分類制度，吸引具有一定知識技能的外來務(wù)工人員，對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展起到了促進作用。三是剝離福利，平等對待。嘉興通過多次的政策調(diào)整，逐步分離附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會保障，使居住證得以享受市民的同等待遇。

三、成都和嘉興模式的比較討論

李克強總理提出：“2020年，全國努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶”。實現(xiàn)這一宏偉目標對于助力中國經(jīng)濟發(fā)展和加快城市化進程具有重要的意義。但是在落實到具體實踐過程中時我們?nèi)匀灰３智逍训恼J識，城鄉(xiāng)二元戶籍差別的形成是一個累進的過程，完全解決這一歷史遺留問題也必然需要做好充分的系統(tǒng)考量和選擇明晰的實施路徑，尤其是考慮到在以人為本的新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民工可以用腳投票選擇自己就業(yè)和居住的城市和區(qū)域，這就使得政策設(shè)計者在推進改革時需要更加尊重農(nóng)民工的主觀意愿，關(guān)注城市間的稟賦和發(fā)展階段差異，到底選擇“就地市民化”還是“落地居民化”，要結(jié)合農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的流動趨勢和本地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的實際特點進行設(shè)計，通過探索符合市場化運作和本地區(qū)發(fā)展的模式試點推廣，從而最終實現(xiàn)“戶籍改革為形，公共服務(wù)為實”城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一的政策目標。正因為此，成都和嘉興兩個城市在城鄉(xiāng)二元人口的戶籍改革方面先行先試的經(jīng)驗實踐就顯得更為可貴，成都和嘉興在沒有既定范式可以借鑒的情況下結(jié)合自身實際形成了不同特色的戶籍改革路徑：作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的成都充分利用好政策紅利，采取“中心輻射”模式實施區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)籌平衡，推動城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)政策向城市周邊農(nóng)民延伸，將農(nóng)村勞動者向城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)“就地市民化”；而作為財政基礎(chǔ)良好、產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的嘉興則保持開放態(tài)勢，采取“海納百川”模式，將外來農(nóng)民工統(tǒng)一作為城市新居民做好服務(wù)管理，按照貢獻年限而不是戶籍有無追加公共服務(wù)，吸收高素質(zhì)技術(shù)工人全面融入，實現(xiàn)“落地居民化”。尊重差異，順勢而為，成都和嘉興為未來的戶籍改革推廣提供了有益的借鑒和參考。

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〔本文系國家社科基金青年項目“跨區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化條件下公共品的供給和財政融資設(shè)計研究”（項目編號：14CJY045）階段性成果〕

（李鵬，1983年生，助理研究員，國家信息中心博士后工作站。研究方向：城市經(jīng)濟學(xué)、房地產(chǎn)。王慶華，1984年生，助理研究員，國家信息中心科研處。研究方向：環(huán)境政策研究）