“市場決定”下的政府職能轉(zhuǎn)變

摘要：充分發(fā)揮“市場決定”作用對政府職能提出明確要求。當前，我國政府職能中存在職能越位、缺位等不利于發(fā)揮市場決定性作用的突出問題。轉(zhuǎn)變政府職能必須從調(diào)整改革政府職能、改革政府機構(gòu)、推動政府運行機制改革、合理劃分中央地方職責邊界、推進新型公務(wù)員隊伍建設(shè)等突破口入手，加快建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的法治政府和服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：市場決定 政府職能轉(zhuǎn)變

我國改革開放30多年來，“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式創(chuàng)造了世人矚目的巨大成就，但也暴露出資源環(huán)境、社會不公、貧富差距等諸多問題。面對我國經(jīng)濟社會“雙轉(zhuǎn)型”的重大轉(zhuǎn)折，政府主導(dǎo)模式已經(jīng)難以持續(xù)，市場在資源配置中的決定作用必須得到充分發(fā)揮。政府職能的轉(zhuǎn)變與完善程度，決定著市場經(jīng)濟體制的完善程度。市場決定作用能否有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變是否能夠盡快到位。

一、當前政府職能中存在的主要問題

（一）政府職能“越位”

一是直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動。行政審批項目仍然較多，“跑部錢進”現(xiàn)象依然盛行，能源、礦產(chǎn)、土地等要素領(lǐng)域價格管制仍然較多。二是大量存在地方保護、市場分割。地方政府出于自身利益考慮，從事地方保護活動，既當“運動員”，又當“裁判員”。采取行政措施限制外地商品進入本地市場，限制本地稀缺資源從本地流出，嚴重阻礙市場要素的自由流動和全國統(tǒng)一市場的形成。三是盲目追求短期政績。部分地方和部門借助行政權(quán)力，調(diào)動各種資源，追求短期經(jīng)濟增長，專門選擇那些容易出政績的城市基建項目、高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目、乃至競爭性工業(yè)項目，營造政績工程、形象工程，而忽視那些不易短期見效的民生項目、環(huán)境治理項目、科技開發(fā)項目。四是過多包辦社會事務(wù)。各級政府仍然包攬了許多社會可以自主治理的事務(wù)，政事不分、以政代事；政社不分，直接介入社會組織可以自我管理的事務(wù)，出現(xiàn)社區(qū)組織官辦化、社區(qū)服務(wù)行政化的傾向。

（二）政府職能“缺位”

一是宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管不到位。宏觀調(diào)控體系尚不成熟，宏觀調(diào)控措施缺乏預(yù)見性、有效性；市場監(jiān)管體系不完善，現(xiàn)有市場監(jiān)管機構(gòu)存在職能交叉、責任不清、執(zhí)法不嚴、問責不力等問題，政府市場監(jiān)管往往無法到位，市場分割、假冒偽劣商品泛濫、信用環(huán)境惡化、區(qū)域行政壟斷、低水平重復(fù)建設(shè)等問題，屢禁不止。二是環(huán)境資源保護不力。部分地方為了招商引資，有意降低國家環(huán)保標準，或者強制環(huán)保部門放寬環(huán)保標準，致使大量不符合生態(tài)要求的項目上馬。為了增加本地財政收入，對排放不達標的企業(yè)聽之任之，對損害生態(tài)環(huán)境的商業(yè)活動視而不見。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠。不同程度存在著重效率輕公平、重城市輕農(nóng)村、重商輕民等傾向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的力度不夠，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距有越拉越大的趨勢。四是公共服務(wù)供給不足、分配不公。社會公眾對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)的需求快速增長，但政府的公共服務(wù)職能相對薄弱，公共服務(wù)供給不足。

（三）公務(wù)員隊伍建設(shè)有待加強

一是整體素質(zhì)還需進一步提高。工作人員的思想觀念還不能適應(yīng)新形勢要求，存在工作創(chuàng)新不足、主動服務(wù)不夠、工作成效不明顯的問題。部分工作人員對政策、法律法規(guī)、經(jīng)濟規(guī)律等了解不夠，對群眾的疑難問題解釋不清、辦事程序告知不清，知識水平有待提高。行政執(zhí)法行為中存在行為不文明、程序不規(guī)范、運用自由裁量權(quán)較隨意等現(xiàn)象。二是工作作風(fēng)有待進一步轉(zhuǎn)變。行政管理與服務(wù)水平有待于進一步提高，存在辦事程序過多、推諉拖拉等現(xiàn)象。政務(wù)公開工作還需加強，依法行政工作需要加強宏觀上的總體規(guī)劃。三是考核機制有待轉(zhuǎn)型。以GDP為主要指標考核政績的機制尚未根本改變，行政評價體系的輪廓尚不清晰，評價內(nèi)容缺乏科學(xué)設(shè)計，評價標準缺乏量化，考評方式缺乏規(guī)范，實施獎懲缺乏力度。行政許可事項需要繼續(xù)精簡。在如何充分運用評價體系和獎懲機制推進依法行政上，需要更加有效的方法。

出現(xiàn)上述問題的主要原因在于目前尚未形成科學(xué)的權(quán)力利益制約結(jié)構(gòu)和制約機制，由此帶來的一些深層矛盾難以根本解決：一是在行政體制內(nèi)部：計劃經(jīng)濟時代的管理理念、管理制度仍在發(fā)揮作用，政府管理體制內(nèi)部至今沒有建立起有效的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)，權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化現(xiàn)象比較突出，致使公共政策存在扭曲、變異，官員腐敗問題多發(fā)。同時，存在政府內(nèi)部決策與執(zhí)行職能不分，缺乏公共意識與公共責任感等問題。二是在政府與市場的關(guān)系上：當前政府管制仍在限制著市場機制，政府對企業(yè)干預(yù)仍然較多，政府職能依舊存在“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象。三是在改革理論上：立足于我國自身改革實踐的本體化理論研究遠遠不足，一些研究成果與我國實際比較脫節(jié)。這些深層矛盾的存在嚴重制約著政府職能轉(zhuǎn)變的進程。

二、推動政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向

在市場決定資源配置的環(huán)境下，政府職能有其特殊要求：第一，市場經(jīng)濟是有秩序的法治經(jīng)濟，政府必須提供市場經(jīng)濟賴以運行的制度框架和運行規(guī)則。第二，市場經(jīng)濟存在市場失靈，政府則要致力于彌補市場失靈和市場缺陷。第三，市場經(jīng)濟是微觀市場主體追求個體利益最大化從而實現(xiàn)整體利益最大化的經(jīng)濟，政府還要從宏觀上把握和調(diào)控經(jīng)濟運行，做好經(jīng)濟的宏觀總體平衡。提高宏觀經(jīng)濟效率、增進平等和促進宏觀經(jīng)濟的增長與穩(wěn)定。

當前，我國政府職能轉(zhuǎn)變的目標應(yīng)該是：圍繞國家治理現(xiàn)代化目標，充分發(fā)揮市場決定作用，著力健全宏觀調(diào)控體系，創(chuàng)新行政服務(wù)模式，完善行政運行機制，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，推動國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，努力在管理理念、管理手段、權(quán)力配置等方面實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，將政府建設(shè)成為與現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)相銜接、與市場經(jīng)濟體制要求相匹配的，職能優(yōu)化、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府和最重要的國家治理主體。

改變政府主導(dǎo)模式，發(fā)揮市場決定性作用，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對未來政府職能提出了新的更高的要求。政府職能與以往有著根本不同的新內(nèi)容，必須在四個方面實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變：一是在理念上，要求熟悉市場規(guī)律和相關(guān)規(guī)則，確立法治意識、競爭意識和服務(wù)意識，相信市場和企業(yè)、社會自組織的能力。二是在職能上，要求在實現(xiàn)市場決定性作用的同時，政府要妥善處理政府和企業(yè)、市場、社會之間的關(guān)系，將職能重點放到科學(xué)的宏觀調(diào)控與社會管理、公共服務(wù)上，減少對市場經(jīng)濟的直接干預(yù)，同時要依據(jù)精簡、統(tǒng)一與高效的原則，實現(xiàn)政府部門設(shè)置的規(guī)范化與制度化。三是在方式上，要求適應(yīng)現(xiàn)代化、信息化時代要求，變革服務(wù)方式，拓寬服務(wù)空間，增加透明度和實現(xiàn)公開化，并讓公眾的意愿表達變得更為直接與廣泛，創(chuàng)造出公眾積極參與公共決策的良好環(huán)境。四是在行為上，要求依法規(guī)范政府的具體行政行為，不斷推進政府管理的法制化進程。

三、轉(zhuǎn)變政府職能的主要突破口

（一）調(diào)整改革與市場決定不相適應(yīng)的政府職能

一是嚴格約束行政權(quán)力。加快推進行政審批制度改革，全面清理行政許可事項，簡化和規(guī)范許可程序，盡量減少對微觀經(jīng)濟事務(wù)的直接干預(yù)。全面推行負面清單準入管理方式，“法無禁止即可為”。嚴格落實《決定》提出的兩個“一律”，將投資決策權(quán)下放企業(yè)，將由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項管理權(quán)下放給地方。二是健全主要由市場決定價格的機制。大幅度減少政府直接配置資源的范圍，推動政府把資源配置主導(dǎo)權(quán)交還市場。堅持市場定價方向，推動重要領(lǐng)域產(chǎn)品的價格改革。深化水、電、石油、天然氣等資源性產(chǎn)品價格改革，推進交通運輸價格和電信資費價格改革，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。嚴格限定政府定價范圍，加強價格監(jiān)測和預(yù)警，豐富價格調(diào)控手段，防范和應(yīng)對市場價格異常波動。三是加強反壟斷監(jiān)管。建立和完善相對獨立的壟斷行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，逐步實現(xiàn)政監(jiān)分開。加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的價格、質(zhì)量、普遍服務(wù)等的監(jiān)管。積極運用價格上限、反傾銷等手段，促進壟斷行業(yè)提高運營效率。建立健全針對壟斷行業(yè)成本核算體系、服務(wù)質(zhì)量、安全標準、普遍服務(wù)義務(wù)履行的日常持續(xù)性監(jiān)管機制，強化違反規(guī)定的處罰措施。

（二）建立完善市場經(jīng)濟所要求的政府職能

一是強化宏觀調(diào)控職能。健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，完善宏觀調(diào)控目標制定和政策手段運用的體制機制，形成參與國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的機制，推動完善國際經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)。二是強化公共服務(wù)職能。完善國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃，明確基本公共服務(wù)的保障標準、重點內(nèi)容、提供方式，促進基本公共服務(wù)由“?；尽毕颉氨９健鞭D(zhuǎn)變，在增加供給總量的同時，嚴格控制基本公共服務(wù)的供給水平差距。三是強化社會建設(shè)職能。加強對社會組織的培育，幫助社會組織提升內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社會組織、特別是基層社會組織在化解社會矛盾、輔助公共治理反面的獨特作用。同時，要加強社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)建成和諧穩(wěn)定、安居樂業(yè)的美好家園。四是強化市場監(jiān)管職能。推進市場監(jiān)管體系改革，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。清理包括地方保護、分割市場、限制公平競爭的“土政策”和潛規(guī)則，嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為。五是深化財稅體制改革。建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，促進資源優(yōu)化配置、市場高效統(tǒng)一、社會公平公正。

（三）大刀闊斧改革政府機構(gòu)

一是精簡政府機構(gòu)，嚴格控制機構(gòu)編制，推進政府事務(wù)綜合管理，繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的“大部門”制，減少行政層級，優(yōu)化工作流程，完善政務(wù)溝通協(xié)調(diào)體系，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制等。二是調(diào)整不適應(yīng)“市場決定”的機構(gòu)，撤銷一些體現(xiàn)政府意志配置資源的部門，將資源配置權(quán)放歸市場；整合工商、質(zhì)監(jiān)等市場監(jiān)管機構(gòu)，組建市場監(jiān)管部；整合教育、衛(wèi)生等部門，組建國家公共服務(wù)部，強化政府市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能的體制基礎(chǔ)。三是改革政府相關(guān)附屬機構(gòu)。分類推進事業(yè)單位改革， 設(shè)立獨立行政機構(gòu)與事業(yè)法人，打破行政壟斷，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系，促進學(xué)校、醫(yī)院等社會事業(yè)單位去行政化。規(guī)范和發(fā)揮非政府組織作用，完善行政咨詢機構(gòu)，建立健全決策咨詢體制。

（四）推動政府運行機制改革

一是改革干部考核評價制度。建立全面評價政府和干部績效的指標體系，考核政府和政府官員政績不再主要看GDP及其增速，還要設(shè)立和考察資源利用效率、環(huán)境和生態(tài)保護、教育和文化發(fā)展水平、社會保障程度等指標。二是建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的運行機制，健全政府責任體系，完善行政監(jiān)督機制，推行以行政首長為重點的行政問責制。三是繼續(xù)深入推進政務(wù)公開，公正透明地行使公共權(quán)力，建設(shè) “陽光政府”，自覺接受人民群眾監(jiān)督。推進政府服務(wù)的技術(shù)創(chuàng)新，加強電子政務(wù)建設(shè)。四是推動完善社會信用體系。牢固樹立政府良好的信用形象，對于有利于發(fā)展、經(jīng)實踐檢驗效果良好的相關(guān)政策，要保持連續(xù)性、穩(wěn)定性，明確優(yōu)惠政策的導(dǎo)向性。逐步健全社會信用體系，緊緊抓住易發(fā)、多發(fā)商業(yè)賄賂的重點崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，開展治理商業(yè)賄賂專項工作，糾正不正當交易行為。強化監(jiān)督檢查容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的重點領(lǐng)域，認真治理群眾反映強烈的教育亂收費、醫(yī)藥購銷、政府采購、食品安全等突出問題。

（五）合理劃分中央地方職責邊界

中央地方關(guān)系問題的根本是中央地方間利益分配問題，中央地方職責邊界模糊則是利益分配的制度基礎(chǔ)，因此，必須合理劃分中央與地方的職責邊界。中央政府的職責應(yīng)主要包含五項：一是提供只能由中央政府提供，而地方政府提供不了的公共品；二是提供地方政府不愿提供，而從全局來看必須提供的公共品；三是提供雖然中央與地方都能提供，但是由中央政府提供更能節(jié)約資源、提高效率的公共品；四是提供中央與地方均須提供，但因職責分工不同而中央必須承擔的部分公共品，中央職責在于協(xié)調(diào)全國步調(diào)一致、統(tǒng)一行動，加強規(guī)劃引導(dǎo)，推動全國范圍的公平公正；地方職責則是根據(jù)本地特點具體貫徹落實；五是監(jiān)督地方政府落實中央相關(guān)政策。在政府應(yīng)該履行的職責中，除中央政府應(yīng)該履行的上述職責外，其余均應(yīng)一律放權(quán)給地方，由地方政府負責更具效率。同時，地方有義務(wù)配合中央完成中央政府的職責任務(wù)。

（六）推進新型公務(wù)員隊伍建設(shè)改革

一是建立市場與政府間公務(wù)員雙向流動通道。結(jié)合反腐敗、約束國有企業(yè)管理人員薪酬等契機，用市場機制推動新一輪公務(wù)員下海潮。削減公職人員規(guī)模，讓一批認為工資收入低而不想干的公務(wù)員，流出政府供養(yǎng)人員序列。建立完善公務(wù)員隊伍淘汰機制，將不適合在公務(wù)員崗位工作，素質(zhì)和服務(wù)水平相對較差的人員淘汰出局。二是建立與市場機制匹配的公職人員薪酬機制。提高基本工資待遇，推進社會化養(yǎng)老保險，實施廉政金制度，促進福利透明化，推動公務(wù)員住房改革，增加聘任制公務(wù)員。三是切實提高服務(wù)一線干部的待遇，建立與個人利益掛鉤的長效機制，吸引高素質(zhì)人才到服務(wù)一線工作。

參考文獻：

[1]馬慶恒.從“華盛頓共識”與“北京共識”說起[J]. 國防，2010（3）：69

[2]傅殷才，顏鵬飛.自由經(jīng)營還是國家干預(yù)—西方兩大經(jīng)濟思潮概論[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，1995

[3]高尚全.政府轉(zhuǎn)型[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008：28—29

[4]厲以寧.在2010年參加全國政協(xié)經(jīng)濟界別和農(nóng)業(yè)界別聯(lián)組會議上的發(fā)言

[5]遲福林.2011年接受財新網(wǎng)采訪時撰文

[6]曹榮慶.中國政府職能轉(zhuǎn)型的財政學(xué)透視[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004：37

[7]張卓元.2011年接受光明日報記者采訪稿

[8]王慧瑩.淺析我國政府行政體制改革的現(xiàn)狀及對策[J].企業(yè)導(dǎo)報，2012（5）：30—31

（王琛偉，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所科研管理處）