行政調(diào)解的能與不能：誤區(qū)與防范

康楓翔

摘 要：行政調(diào)解作為我國目前力推的“大調(diào)解”的環(huán)節(jié)之一，在解決糾紛時(shí)受到了行政機(jī)關(guān)的青睞。然而，盲目的推廣可能導(dǎo)致對法治價(jià)值的損害，因此，行政調(diào)解的進(jìn)行需要以尊重法治為前提，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解的過程中，必當(dāng)認(rèn)識(shí)到行政調(diào)解的能力范圍，警惕由于對其范圍、程序、效力、救濟(jì)途徑等認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，從而防范其對法治價(jià)值可能帶來的損害。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；范圍；程序；效力；救濟(jì)途徑

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）34-0076-02

在國內(nèi)構(gòu)建“大調(diào)解”制度的呼聲下，行政調(diào)解作為解決糾紛的重要組成部分，受到了行政機(jī)關(guān)的青睞。近年來，全國各級(jí)行政機(jī)關(guān)也在積極探索行政調(diào)解的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，北京市于2011年6月發(fā)布了《加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》，對行政調(diào)解的意義、原則、對象范圍、工作機(jī)制、工作體制以及社會(huì)參與機(jī)制予以明確。在社會(huì)矛盾凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，行政調(diào)解以其專業(yè)性和靈活性、快捷性的優(yōu)勢，其在糾紛解決方面的重要作用不容輕視?！霸诂F(xiàn)實(shí)中沒有通過訴訟得到解決的糾紛不計(jì)其數(shù)，即通過當(dāng)事者之間的交涉、第三者的斡旋及調(diào)解、仲裁等達(dá)到解決的，甚至通過訴訟外的方式解決的糾紛，相比于通過審判解決的占?jí)旱沟亩鄶?shù)?！盵1]然而，需要注意的是，行政調(diào)解的進(jìn)行需以尊重法治為前提，行政調(diào)解并非萬能，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解的過程中，必當(dāng)警惕由于對其范圍、程序、效力、救濟(jì)途徑等認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，從而防范其對法治價(jià)值可能帶來的損害。

一、行政調(diào)解范圍的能與不能

哪些糾紛可以由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解？對該問題的判斷應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)層次。

一是以法律規(guī)范的規(guī)定為限。只能法律規(guī)范授予行政機(jī)關(guān)調(diào)解職能的，行政機(jī)關(guān)才能進(jìn)行調(diào)解。對于法律規(guī)范確定應(yīng)當(dāng)予以行政處罰、行政強(qiáng)制的案件，不應(yīng)當(dāng)有損其剛性規(guī)定，否則即使達(dá)到了息事寧人、維護(hù)穩(wěn)定的目的，也是以損害法治秩序和權(quán)威為代價(jià)。

二是法律規(guī)范未規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)限于“與行政職責(zé)相關(guān)的民事糾紛”。行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過程中，必然涉及對相關(guān)民事糾紛的處理，如果法律規(guī)范對此沒有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)可以靈活采用調(diào)解方式進(jìn)行調(diào)處，既可以為相關(guān)爭議提供專業(yè)性知識(shí)的支撐，又可以滿足行政管理的需求，符合行政領(lǐng)域的效率原則。

對于與行政職能、職責(zé)無關(guān)的純民事糾紛應(yīng)當(dāng)排除在行政調(diào)解的范圍之外。這樣的制度設(shè)計(jì)是基于以下考慮：首先，社會(huì)的糾紛解決機(jī)制作為一個(gè)整體，其中各種糾紛解決方式在不同方面的作用各有側(cè)重，不能指望行政調(diào)解包打天下，對于與其行政職能無關(guān)的純民事糾紛應(yīng)當(dāng)更多地通過其他方式（如仲裁、人民調(diào)解等）予以解決，這體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對民事糾紛的介入限度；其次，行政機(jī)關(guān)的人力、財(cái)力、物力有限，不應(yīng)在純民事糾紛的調(diào)解中過度耗費(fèi)，否則反而影響了行政機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量和效率；最后，從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部來看，各個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)某個(gè)特定領(lǐng)域的行政管理工作，與行政職能相關(guān)的民事糾紛的解決，是行政機(jī)關(guān)的行政管理職責(zé)所在，不同的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在特定范圍內(nèi)調(diào)解特定糾紛，而不能越俎代庖。在美國，行政調(diào)解也對除了勞工、運(yùn)輸?shù)忍厥忸I(lǐng)域的民事糾紛采取不予介入的態(tài)度，能夠列入行政調(diào)解范圍的民事糾紛通常與行政職權(quán)或行為有關(guān)，或者由于行政機(jī)關(guān)所具有的專業(yè)性可以快速解決的民事糾紛。

二、行政調(diào)解手段的能與不能

行政調(diào)解過程中需謹(jǐn)防強(qiáng)制調(diào)解。為及時(shí)化解社會(huì)矛盾，維護(hù)公共利益，避免延誤糾紛解決時(shí)機(jī)，行政機(jī)關(guān)也可依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。根據(jù)北京市《加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》對于資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的糾紛要主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。

然而，不應(yīng)將主動(dòng)調(diào)解演變?yōu)閺?qiáng)制調(diào)解。自愿原則是調(diào)解行為的精髓，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解并不意味著行政調(diào)解的必然啟動(dòng)，在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)要求調(diào)解時(shí)，如果有任何一方當(dāng)事人明確表示不同意調(diào)解，行政機(jī)關(guān)不能單方啟動(dòng)調(diào)解程序。

另外，行政機(jī)關(guān)可能通過行政調(diào)解進(jìn)行變相的強(qiáng)制，不自覺地將自己的意志強(qiáng)加于相對人，從而異化行政調(diào)解的功能。這樣的擔(dān)憂不無道理，因此，需要通過對行政調(diào)解原則、程序、監(jiān)督和救濟(jì)制度的構(gòu)建，對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行原則和規(guī)則上的約束，行政調(diào)解就不會(huì)淪為變相強(qiáng)制的手段。

三、行政調(diào)解效力的能與不能

“由于行政機(jī)關(guān)具有公權(quán)力屬性和中立第三方的地位，其調(diào)解具有較高的合法性、合理性和規(guī)范性，所主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議效力理應(yīng)高于一般民間調(diào)解協(xié)議。這樣不僅可保障公權(quán)力和資源的合理使用，也有利于敦促當(dāng)事人履行?！盵2]

然而，需要警惕的是，雖然行政調(diào)解協(xié)議效力應(yīng)當(dāng)高于一般民事調(diào)解協(xié)議，但絕對不能有終局的效力，司法對行政調(diào)解的審查應(yīng)當(dāng)是必要的，保障當(dāng)事人的訴權(quán)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公平正義的應(yīng)有之義；其次，不宜直接賦予行政調(diào)解執(zhí)行力，行政調(diào)解過程中沒有行政權(quán)的直接運(yùn)用，不屬于具體行政行為，也就不具備行政行為的執(zhí)行力；最后，若賦予行政調(diào)解協(xié)議不同于一般民事調(diào)解協(xié)議的效力，其前提是程序設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)保證獨(dú)立性、專業(yè)性、公平性，否則必然會(huì)適得其反。

綜上所述，筆者認(rèn)為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定自覺履行行政調(diào)解協(xié)議，但應(yīng)規(guī)定提出異議的期限，若逾期未明確提出異議且不履行的，可以由行政機(jī)關(guān)或一方當(dāng)事人將行政調(diào)解協(xié)議送交有管轄權(quán)的法院進(jìn)行確認(rèn)。經(jīng)法院確認(rèn)有效的行政調(diào)解協(xié)議書，與法院的正式判決效力相同，可以成為申請強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。如此的制度設(shè)計(jì)，既規(guī)定相對人在一定期限內(nèi)可以任意反悔，不違背自愿原則，保障了當(dāng)事人訴權(quán)；又使其不同于一般民事調(diào)解協(xié)議的合同效力，有助于促使當(dāng)事人認(rèn)真對待自己的權(quán)利，有利于秩序的迅速恢復(fù)，是調(diào)解二者矛盾的有效平衡點(diǎn)。

四、行政調(diào)解程序的能與不能

行政調(diào)解的程序設(shè)計(jì)固然重要，可以保證其公平、公正。然而不容忽視的是，行政調(diào)解的優(yōu)勢恰恰在于其靈活快捷性，不宜為其設(shè)置過多的條條框框，因此程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)限定于基本的認(rèn)識(shí)和原則問題，防止將行政調(diào)解程序設(shè)置過于煩瑣嚴(yán)格。

緣于行政調(diào)解的多樣性，其影響的利益大小程度相差甚遠(yuǎn)，因此其程序也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地進(jìn)行雙重構(gòu)建。對于案情簡單、責(zé)任清楚的行政調(diào)解，一般由行政管理人員當(dāng)場調(diào)解，對于程序的要求并不嚴(yán)格。這種非正式的簡易程序?qū)嶋H上是實(shí)踐中行政調(diào)解的常態(tài)形式，最能體現(xiàn)行政程序的靈活性、非正式性、效率性；對于重大、復(fù)雜的行政調(diào)解，應(yīng)當(dāng)適用正式程序。包括啟動(dòng)、確定調(diào)解人員、調(diào)查、實(shí)施調(diào)解、行政調(diào)解的終結(jié)等環(huán)節(jié)。

另外，需謹(jǐn)防久調(diào)不解，通過規(guī)定調(diào)解的時(shí)限，可以保障調(diào)解的效率，逾期不能達(dá)成調(diào)解的，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)終結(jié)調(diào)解，這樣有利于督促當(dāng)事人合理地利用行政調(diào)解這種救濟(jì)方式，有利于消除久調(diào)不解而浪費(fèi)資源的現(xiàn)象發(fā)生。

五、行政調(diào)解救濟(jì)途徑的能與不能

由于行政調(diào)解行為不具有直接強(qiáng)制力，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解人員對上級(jí)調(diào)解或法院判決改變調(diào)解協(xié)議的不承擔(dān)責(zé)任。不宜將其納入行政訴訟的受案范圍，當(dāng)事人對調(diào)解協(xié)議反悔的，可以向法院就原有民事糾紛提起民事訴訟，這在現(xiàn)行法律中已有體現(xiàn)。例如《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”

如果行政調(diào)解過程中調(diào)解員故意或有受賄行為影響調(diào)解的公正，能否就調(diào)解行為本身提起行政訴訟，對此學(xué)界尚有爭議。有學(xué)者認(rèn)為“如果行政機(jī)關(guān)及其工作人員在調(diào)解過程中采取了不適當(dāng)?shù)氖侄?，例如?qiáng)迫當(dāng)事人調(diào)解或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，……對這種行為不服的，應(yīng)允許當(dāng)事人以調(diào)解事項(xiàng)為由向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議或提起行政訴訟”[3]。

這種觀點(diǎn)的不合理之處在于：首先，這是沒有意義的，現(xiàn)行體制已經(jīng)對糾紛提供了充分的救濟(jì)渠道，對原有糾紛的調(diào)解結(jié)果有異議，完全可以通過民事訴訟、仲裁等方式解決，如果對調(diào)解行為提起行政訴訟，經(jīng)過訴訟請求撤銷調(diào)解協(xié)議，再重新進(jìn)行調(diào)解，對調(diào)解結(jié)果仍有異議，再提起民事訴訟，這一系列漫長的過程無異于是對司法資源的極大浪費(fèi)，同時(shí)也可能成為當(dāng)事人有意將行政機(jī)關(guān)牽入糾紛的借口；再次，對行政調(diào)解人員的不端行為，可以用行政訴訟之外的其他手段，例如由監(jiān)察部門按有關(guān)規(guī)定和程序追究相關(guān)人員的責(zé)任。這樣的懲戒措施在現(xiàn)行制度下是可行的，對于約束監(jiān)督調(diào)解員的行為是行之有效的。

六、結(jié)語

有批評(píng)者認(rèn)為行政調(diào)解等替代式糾紛解決方式是對法治主義的威脅，是以法治之外的價(jià)值代替了法治的價(jià)值。對此，也有學(xué)者進(jìn)行了辯解：“誠然，ADR程序所關(guān)注的某些因素，例如成本收益、效率等，可能并不是法治中的核心價(jià)值。但是應(yīng)當(dāng)看到，ADR的適用并不是要重建一個(gè)新的法律價(jià)值體系。恰恰相反，它是在法治主義原則和法律規(guī)則的指引下而運(yùn)行的。當(dāng)事人之間進(jìn)行對話交涉的理據(jù)并不僅僅是對利益的追逐。有效的對話和交涉必須以對原則和規(guī)則的認(rèn)同和尊重為基礎(chǔ)。在法律原則和規(guī)則指引下的交涉與合意，是作為一種生活方式的法治主義的應(yīng)有之義?！盵4]通過本文分析，可以肯定的是，在進(jìn)行行政調(diào)解時(shí)，應(yīng)當(dāng)在解決糾紛的功能和法治秩序構(gòu)建之間尋求合理的平衡點(diǎn)，不能顧此失彼。目前的調(diào)解浪潮應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注法治視野下的行政調(diào)解制度構(gòu)建。

參考文獻(xiàn)：

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