論治安管理手段的創(chuàng)新

張敬

摘 要：在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，傳統(tǒng)的治安管理手段已不能滿足實(shí)踐的需要。城鎮(zhèn)化建設(shè)和治安管理是相輔相成的關(guān)系。治安管理手段的改革和創(chuàng)新需從理念和實(shí)踐手段兩個(gè)方面著手進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；治安管理；手段創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：C911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）07-0109-03

自十八大以來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)引起高度重視。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)給治安管理提出了很多新的要求，傳統(tǒng)治安管理手段已不能滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，需從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

一、治安管理及其手段

治安管理是公安機(jī)關(guān)依照國家法律和法規(guī)，依靠群眾，運(yùn)用行政手段，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障社會(huì)生活正常進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。①我國目前治安管理主要包括公共秩序管理、戶政管理、道路交通管理、消防管理、出入境管理、內(nèi)部單位治安保衛(wèi)工作和群眾性治安防范工作等六個(gè)方面的業(yè)務(wù)范圍。

（一）治安管理的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來，我國公安機(jī)關(guān)致力于強(qiáng)化治安管理工作，社會(huì)治安防控體系全面建立，成效斐然。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，各種各樣的人員流動(dòng)日益頻繁，給治安管理工作帶來了亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

1.治安管理任務(wù)較重，警力配備嚴(yán)重不足，民警“心有余而力不足”。我國民警的比例大約是11？酃，發(fā)達(dá)國家的該比例已達(dá)30？酃以上。②這一問題在我國西部地區(qū)更為突出，即使是省會(huì)城市，警力比例也很低，甚至出現(xiàn)“一人所”、“兩人所”的現(xiàn)象。以如此低的警力比例應(yīng)對(duì)日益繁重的治安管理工作，結(jié)果可想而知。尤其是很多地區(qū)的辦公設(shè)備、警力用車的缺乏，給治安管理工作帶來了很多的難題。

2.城市社區(qū)治安管理問題突出。新型城鎮(zhèn)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、基本建制不規(guī)范，給社區(qū)的治安管理造成了極大限制。同時(shí)，社區(qū)建制渙散，發(fā)展極不完善，治安管理無論在思想上還是行動(dòng)上都體現(xiàn)出極大的不科學(xué)性和滯后性。雖然近些年我國對(duì)于城市社區(qū)治安管理進(jìn)行了一系列的改革與創(chuàng)新，但是從社區(qū)治安管理的客觀現(xiàn)狀和改革效果來看，還是存在著許多的問題與矛盾，不少違法犯罪活動(dòng)依舊會(huì)在社區(qū)甚至居民家中發(fā)生，社區(qū)中依舊存在不少治安隱患。這些都表明社區(qū)中的治安管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)，傳統(tǒng)治安管理手段有待革新。

（二）治安管理手段

我國公安機(jī)關(guān)治安管理部門通過專業(yè)手段、法律手段、一般行政手段、教育改造手段、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)手段等方法實(shí)施各項(xiàng)治安管理，預(yù)防違法犯罪的管理活動(dòng)。治安秩序的管理和維護(hù)依賴于治安管理手段的正確運(yùn)用，尤其是為了滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，治安管理手段也亟需不斷改革和創(chuàng)新。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)與治安管理

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)與治安管理的聯(lián)系

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)與治安管理的相互關(guān)系。城鎮(zhèn)化建設(shè)和治安管理是相輔相成的關(guān)系，整個(gè)社會(huì)的治安管理是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。加強(qiáng)社會(huì)治安管理，優(yōu)化社會(huì)治安環(huán)境，能為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持和保障。同時(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)也可以解決不少治安管理問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，提高了國民素質(zhì)，可以消除和減少因貧困和無知導(dǎo)致的謀生性犯罪和愚昧性犯罪，③減輕治安管理壓力。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)中的治安管理問題。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，社會(huì)利益格局發(fā)生改變，開始凸顯一些治安管理問題。農(nóng)村中的犯罪率有所增加；大量人口的頻繁流動(dòng)也給社會(huì)帶來了不穩(wěn)定因素；農(nóng)村人口大量流向城鎮(zhèn)的過程中行政配套管理服務(wù)缺乏；新型城鎮(zhèn)地區(qū)人們價(jià)值觀念變化，犯罪之亞文化蔓延腐蝕；城鎮(zhèn)化生活方式空間局限給違法犯罪分子可乘之機(jī)；一些犯罪分子利用現(xiàn)代化交通和通訊工具，跳躍作案，快進(jìn)快出，長(zhǎng)途奔襲，導(dǎo)致突發(fā)性案件大增，犯罪時(shí)空跨度顯著增加等等。這些均是城鎮(zhèn)化過程中亟需解決的治安管理問題。

3.傳統(tǒng)治安管理對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約。傳統(tǒng)治安管理中從嚴(yán)執(zhí)法的執(zhí)法理念和以罰代管治安管理的首選手段等都嚴(yán)重制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。我國傳統(tǒng)的治安管理手段被人民群眾總結(jié)為“一管、二嚇、三治”，在過去法制不健全、民眾法制意識(shí)不強(qiáng)時(shí)，曾有效地加強(qiáng)了社會(huì)治安管理。但是，“隨著我國民主法治建設(shè)的逐步深入，廣大人民群眾的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)公安機(jī)關(guān)和公安民警的執(zhí)法能力、執(zhí)法水平提出了更高的要求?！雹軅鹘y(tǒng)的治安管理手段已經(jīng)不能適應(yīng)其需要，亦不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。傳統(tǒng)的治安管理手段無法體現(xiàn)文明執(zhí)法、人文關(guān)懷，更無法促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。公安機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念和手段方式，使人民群眾真正感受到的是法律的威嚴(yán)，而不是警察身份的權(quán)威，更不是對(duì)非法執(zhí)法淫威的屈服。

（二）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)對(duì)治安管理的要求

1.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)理念對(duì)治安管理指導(dǎo)思想的要求。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的理念，是在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路模式下，既強(qiáng)調(diào)以人為本，又要求堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)還注重綠色環(huán)保的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的理念必須也體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)治安管理過程中，治安管理也就必須堅(jiān)持執(zhí)法為民，體現(xiàn)執(zhí)法的人文關(guān)懷；治安管理手段就應(yīng)當(dāng)重視統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)部分，對(duì)破壞資源環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的違反治安管理的行為應(yīng)當(dāng)從重依法嚴(yán)懲。同時(shí)，治安管理本身也應(yīng)該加強(qiáng)警察隊(duì)伍管理和建設(shè)，杜絕鋪張浪費(fèi)；優(yōu)化警力資源配置，不斷探索社會(huì)管理基本規(guī)律，提高治安管理效果的同時(shí)，節(jié)約執(zhí)法成本。

2.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)對(duì)治安管理手段的具體要求。首先，新型城鎮(zhèn)化提出城鄉(xiāng)一體化，要求公共服務(wù)要均等。城鄉(xiāng)要配備均等的警力資源，完善農(nóng)村地區(qū)、新城鎮(zhèn)化地區(qū)警務(wù)建制和治安防控體系，使得城鄉(xiāng)居民享受基本相當(dāng)?shù)墓卜?wù)。同時(shí)，在城市內(nèi)部合理分配警力資源，既能提高警務(wù)效率，又能滿足維持城鎮(zhèn)整體治安、服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。其次，新型城鎮(zhèn)化提出城鎮(zhèn)化建設(shè)要以人為本，將以處罰善后為主的治安管理手段逐步轉(zhuǎn)向以防范教育為主要手段。同時(shí)，治安管理主體在行使行政許可等治安管理手段時(shí)，對(duì)有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相對(duì)人的行政申請(qǐng)，則相對(duì)放寬限制，反之則實(shí)行限制，或者不予批準(zhǔn)。對(duì)于已經(jīng)審批但已不符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的應(yīng)當(dāng)依法取締。最后，新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展要求適用于治安管理領(lǐng)域，即治安管理手段也需科技化。在加強(qiáng)治安管理、服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，投入更多的科技手段和資源，比如現(xiàn)代通訊技術(shù)、報(bào)警技術(shù)、警用電視監(jiān)控技術(shù)、安全檢測(cè)技術(shù)、滅火技術(shù)和警用電子計(jì)算機(jī)技術(shù)等加強(qiáng)治安管理，完善新型城鎮(zhèn)化中公共資源設(shè)施配套服務(wù)。

三、治安管理手段的創(chuàng)新

（一）治安管理手段理論研究的創(chuàng)新

1.治安管理手段學(xué)術(shù)研究的創(chuàng)新。任何社會(huì)制度的改革和創(chuàng)新必須由理論研究作為突破點(diǎn)，理論指導(dǎo)著實(shí)踐不斷取得進(jìn)步，并在實(shí)踐中得到發(fā)展和突破。治安管理的手段要?jiǎng)?chuàng)新，首先需在理論研究方面取得突破，得到法制政策的認(rèn)同和許可，治安管理主體運(yùn)用起來才稱得上依法管理。長(zhǎng)期以來，治安管理手段的學(xué)術(shù)研究依舊停留在原有的理論基礎(chǔ)上，只是簡(jiǎn)單地通過法理邏輯進(jìn)行推斷，研究者沒有從社會(huì)形勢(shì)的新發(fā)展、社會(huì)規(guī)律的新探討等角度出發(fā)，也少有研究者采用實(shí)證研究等研究方法來進(jìn)行治安管理研究。治安管理手段本身的專制、強(qiáng)制等特征，決定了其未能主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)形式的變化。而今新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全面展開，治安管理手段的改革和創(chuàng)新勢(shì)在必行，其理論研究必須更為深入實(shí)踐。

2.治安管理手段政策法制規(guī)制的創(chuàng)新。治安管理執(zhí)法理念的研究和突破須通過法律政策予以規(guī)定實(shí)施后，才能產(chǎn)生社會(huì)效益。治安管理制度、機(jī)制的研究也必須在國家將其付諸實(shí)踐之后才有現(xiàn)實(shí)作用。在現(xiàn)有治安行政管理手段中，治安管理主體可以使用行政指令、行政審批、監(jiān)督檢查、禁止取締手段加強(qiáng)治安管理。法理邏輯是執(zhí)法主體依法進(jìn)行監(jiān)督檢查，若檢查不合格則將禁止取締。農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，其中有各種思想理念交織，治安管理手段的運(yùn)用都需慎重。禁止取締“一刀切”的執(zhí)法行為是不符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和諧、以人為本等要求的。

（二）治安管理手段實(shí)踐運(yùn)用的創(chuàng)新

總而言之，治安管理手段創(chuàng)新要以服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為目標(biāo)，以堅(jiān)持基本社會(huì)規(guī)律和體現(xiàn)人文關(guān)懷的和諧社會(huì)構(gòu)建為宗旨的基本改革路徑。落實(shí)到實(shí)踐方面，治安管理手段必須轉(zhuǎn)變理念，使用新的治安管理手段和方式。使用新手段和方法的時(shí)機(jī)也需準(zhǔn)確選擇，同時(shí)綜合運(yùn)用各種治安管理的有效手段也尤為必要。具體說來，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.治安管理法律手段實(shí)踐運(yùn)用的創(chuàng)新。法律手段實(shí)踐運(yùn)用的革新是關(guān)鍵。治安管理法律手段包括治安管理處罰、治安行政強(qiáng)制措施等，是治安管理各種手段中與行政相對(duì)人直接利益沖突的手段，也是最容易滋生問題的環(huán)節(jié)。它要求執(zhí)法者在運(yùn)用法律手段執(zhí)法時(shí)，必須充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，采取恰當(dāng)?shù)姆绞?，選擇恰當(dāng)?shù)奶幜P措施，輔助于行政教育等治安手段，讓違反治安管理的相對(duì)人心悅誠服地接受處罰，并且自覺改正。使得治安管理手段的運(yùn)用既能達(dá)到維持社會(huì)治安的目的，又能起到促進(jìn)和諧社會(huì)、不破壞警民和諧的作用。如此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，社會(huì)能夠維持持久穩(wěn)定和諧，政府能夠一心一意全力建設(shè)新城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化步伐才能加快，效率質(zhì)量才能得到提高。

2.治安行政管理手段實(shí)踐運(yùn)用的創(chuàng)新。治安行政管理手段實(shí)踐運(yùn)用的創(chuàng)新，最主要的就是戶籍管理制度的革新。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)就是村民的市民化，身份轉(zhuǎn)化首先要涉及到戶籍的變化。對(duì)這些戶籍人口的管理，則需要行政管理手段的創(chuàng)新。根據(jù)十八屆三中全會(huì)的決定，進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐漸把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開中小城市落戶限制。戶籍制度的管理應(yīng)該著眼于人的可持續(xù)發(fā)展，解決農(nóng)村人口進(jìn)城后的問題。落實(shí)好他們的身份制度，以保障他們身份轉(zhuǎn)變后的利益和待遇問題，減少因身份不同造成的不公平待遇。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，戶籍制度改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)在于剝離其附著的權(quán)益差距，縮小乃至消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)公共資源的平均分配和公共服務(wù)、福利待遇的均等化。

3.治安管理公安專業(yè)手段實(shí)踐運(yùn)用的創(chuàng)新。城市治安管理防控可以成為治安管理公安專業(yè)手段實(shí)踐運(yùn)用創(chuàng)新的主要突破口。各治安管理主體全面落實(shí)“向科技要警力”、“科技強(qiáng)警”的現(xiàn)代化警務(wù)建設(shè)理念，利用先進(jìn)現(xiàn)代科技信息手段，建立起全面的社會(huì)治安防范監(jiān)控體系。逐步從傳統(tǒng)的依靠警力身體力行的調(diào)查巡邏向依靠“電子眼”、移動(dòng)警務(wù)辦公系統(tǒng)、現(xiàn)代電子科學(xué)技術(shù)等監(jiān)控手段的轉(zhuǎn)變，既能提高警務(wù)執(zhí)勤效率，又能切實(shí)提高城鎮(zhèn)化治安管理綜合水平，真實(shí)提高人民的安全感。

4.治安管理輔助手段的推廣。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，可將治安管理責(zé)任承包制⑤和治安聯(lián)防制⑥作為輔助手段進(jìn)行推廣。治安管理責(zé)任承包手段的使用有利于全面調(diào)動(dòng)基層民警的積極性，增強(qiáng)其工作的責(zé)任心，有效緩解部分區(qū)域警力不足、部分區(qū)域警力閑置的問題。通過加強(qiáng)治安聯(lián)防，不僅能有效服務(wù)于城鎮(zhèn)化治安管理，同時(shí)也是堅(jiān)持群眾路線、基層自治政策理念的生動(dòng)體現(xiàn)和靈活運(yùn)用。這種輔助手段在部分地區(qū)已進(jìn)行了試點(diǎn)，結(jié)果是有效地維護(hù)了社會(huì)治安，著實(shí)提高了城鎮(zhèn)治安管理水平。

5.治安管理手段綜合運(yùn)用的探究。治安管理手段綜合運(yùn)用能圍繞警力資源充分利用的目標(biāo)，以治安管理社會(huì)規(guī)律為依據(jù)，以教育手段為主導(dǎo)，以治安管理法律手段、行政管理手段和公安專業(yè)手段為基本形式，以技術(shù)手段和經(jīng)濟(jì)手段為補(bǔ)充，通過教育、法規(guī)、行政、經(jīng)濟(jì)手段的有機(jī)結(jié)合和綜合運(yùn)用，形成全方位的治安管理手段綜合運(yùn)用機(jī)制。通過綜合運(yùn)用各種治安管理手段，可以充分發(fā)揮各種管理手段的優(yōu)勢(shì)，克服各自的局限，最大限度地提高治安管理的水平，維持好新型城鎮(zhèn)良好的治安秩序。

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注 釋：

①熊一新，李健和.治安管理學(xué)概論[M].中國人民公安大學(xué)出版社，2004.3.

②公安部：中國警力比約萬分之十一，規(guī)模要增加[J/OL].中國新聞網(wǎng)，2007-01-23.

③劉宏斌.城鎮(zhèn)化對(duì)小城鎮(zhèn)社會(huì)治安的影響[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（1）：54.

④孟建柱.不會(huì)辦百姓關(guān)心的小事就辦不成大事[J/OL].人民網(wǎng)·高層動(dòng)態(tài)，2008-11-19.

⑤治安管理責(zé)任承包制是以公安機(jī)關(guān)作為發(fā)甲方，將特定區(qū)域內(nèi)的治安防范與治安管理業(yè)務(wù)，以承包的方式委托給公安機(jī)關(guān)的相關(guān)部門、民警或其他社會(huì)組織、個(gè)人，以提高治安管理與防范效果的一種社會(huì)公共安全治理模式。

⑥治安聯(lián)防制實(shí)際上是一種群眾性的自防、自治組織，是預(yù)防、制止、打擊犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)治安秩序的輔助力量。

（責(zé)任編輯 張海鵬）