論排污權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制及現(xiàn)實(shí)意義

段曉凱

摘 要：排污權(quán)交易制度是一種以市場(chǎng)為導(dǎo)向的效率型環(huán)境污染治理制度。本文深入探討了外部性理論、科斯定理等排污權(quán)交易制度產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)以及排污權(quán)交易制度的運(yùn)行機(jī)制，在此基礎(chǔ)上具體分析了構(gòu)建和完善排污權(quán)交易制度對(duì)我國(guó)環(huán)境污染治理和生態(tài)文明建設(shè)的重大現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；理論基礎(chǔ)；運(yùn)行機(jī)制；現(xiàn)實(shí)意義

中圖分類號(hào)：D58 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）07-0082-04

一、引言

黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。面對(duì)我國(guó)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，促進(jìn)建立有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，積極探索國(guó)際上有效的排污權(quán)交易制度無疑顯得至關(guān)重要。

所謂排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場(chǎng)機(jī)制，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制，從而達(dá)到減少排放量、保護(hù)環(huán)境的目的[1]。排污權(quán)交易理論最早可追溯至對(duì)“外部性”問題的研究。1920年，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中提出，可以采取對(duì)污染者征稅或收費(fèi)的辦法來解決外部性問題，其稅收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)等于污染的外部成本，這時(shí)企業(yè)最優(yōu)的產(chǎn)量決策就等于社會(huì)最優(yōu)的產(chǎn)量決策，污染水平也是社會(huì)最低的[2]。這種稅被稱為庇古稅，它是現(xiàn)行排污收費(fèi)的理論依據(jù)。由于排污收費(fèi)在實(shí)踐中存在諸多缺陷且效果不佳，致使其逐漸受到學(xué)者的質(zhì)疑。1960年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在《社會(huì)成本問題》的著名論文中提出了將污染權(quán)作為一種商品通過市場(chǎng)交易手段來解決環(huán)境污染問題的思想，這一思想突出了環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定的重要性。1968年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯基于科斯定理最先提出了排污權(quán)交易的理論，即管制當(dāng)局制定排污總量上限，按此上限發(fā)放排污許可證在市場(chǎng)上買賣，也就是將環(huán)境的使用權(quán)作為特殊商品使其進(jìn)入市場(chǎng)。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局首先將這一思想用于環(huán)境污染源的治理，而后德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易實(shí)踐。當(dāng)前，我國(guó)部分省市也進(jìn)行了排污權(quán)交易實(shí)踐并取得了一定成效，排污權(quán)交易已成為受到各國(guó)關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一。

二、排污權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)

從排污權(quán)交易制度產(chǎn)生和發(fā)展的歷史來看，資源稀缺理論、外部性理論、科斯定理和“公地的悲劇”理論是排污權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)。

（一）資源稀缺理論

資源稀缺性的問題是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)。任何社會(huì)可用來生產(chǎn)的資源無論在質(zhì)上還是在量上都是有限的，如自然資源、勞動(dòng)力和資本等。資源的有限性和欲望的無限性之間的矛盾產(chǎn)生了資源配置優(yōu)化這一歷史性命題。經(jīng)濟(jì)學(xué)所研究的就是如何將有限的資源進(jìn)行合理的配置以最大程度地滿足人們的需要。

根據(jù)資源稀缺理論的觀點(diǎn)，環(huán)境問題歸根結(jié)底屬于經(jīng)濟(jì)問題。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展使環(huán)境資源的稀缺性日益顯著。一方面，環(huán)境容量是有限的，這導(dǎo)致排污權(quán)成為稀缺的“資源”。另一方面，環(huán)境自身的凈化功能是有限的，難以滿足人類不斷排污的需求。這種環(huán)境功能資源的稀缺性和環(huán)境容量資源的稀缺性正是總量控制的理論基礎(chǔ)，也是排污權(quán)交易的前提[3]。

（二）外部性理論

外部性理論也稱“庇古”理論，主要是由馬歇爾和庇古在20世紀(jì)初提出的。作為福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人，庇古對(duì)外部性尤為重視。庇古認(rèn)為，外部性可分為正外部性和負(fù)外部性兩種類型。正外部性是指某種產(chǎn)品的生產(chǎn)或消費(fèi)會(huì)使生產(chǎn)者或消費(fèi)者以外的社會(huì)成員受益，而他們卻無需支付任何報(bào)酬，此時(shí)私人邊際成本大于社會(huì)邊際成本，私人企業(yè)的供給將不足，從而帶來福利損失。例如，人們注射預(yù)防傳染病的疫苗，使他人也因此減少了傳染上這種疾病的可能性。而負(fù)外部性正好相反，是指某種產(chǎn)品的生產(chǎn)或消費(fèi)會(huì)使生產(chǎn)者或消費(fèi)者以外的社會(huì)成員遭受損失，而他們卻無法為此得到補(bǔ)償，此時(shí)私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本，私人企業(yè)的實(shí)際供給量將大于帕累托最優(yōu)的供給量，這也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。例如，工廠向空氣或河流中排放廢氣或廢水，會(huì)嚴(yán)重污染環(huán)境卻不必對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償。由此看來，外部性會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。

庇古認(rèn)為，需要政府糾正外部性以解決這種市場(chǎng)失靈的狀況。當(dāng)存在正外部性時(shí)，一方面政府可以直接提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，另一方面政府也可以給私人企業(yè)提供補(bǔ)貼，降低私人企業(yè)的邊際生產(chǎn)成本，從而使企業(yè)在一定的價(jià)格下擴(kuò)大供給量。當(dāng)存在負(fù)外部性時(shí)，政府可以向有關(guān)企業(yè)和個(gè)人課以相當(dāng)于他所造成的邊際外部成本的罰款或稅收。庇古的這一理論可以將環(huán)境問題的外部性內(nèi)在化，促使企業(yè)發(fā)展新的治污環(huán)保技術(shù)，達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。這為排污權(quán)交易制度提供了有益啟示。

（三）科斯定理

科斯在其著名論文《社會(huì)成本問題》中對(duì)庇古在解決外部性問題上主張以政府管制，通過稅收手段解決污染問題的核心觀點(diǎn)作了修正。他認(rèn)為，外部性從根本上說是產(chǎn)權(quán)界定不夠明確或界定不當(dāng)引起的，所以只需界定并保護(hù)產(chǎn)權(quán)，而隨后產(chǎn)生的市場(chǎng)交易就能達(dá)到帕累托最優(yōu)。他非?？粗厥袌?chǎng)本身的糾正外部性的能力。關(guān)于科斯定理，通行的說法是：只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時(shí)將財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí)，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的，都能實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。根據(jù)科斯定理，只要產(chǎn)權(quán)已明確界定并受到法律的有效保護(hù)，就可以通過利益雙方的談判來自然實(shí)現(xiàn)沒有或較少社會(huì)成本的環(huán)境優(yōu)化管理。

實(shí)際上，產(chǎn)權(quán)不明確是市場(chǎng)失靈的一個(gè)重要原因，對(duì)于追求自身利益最大化的企業(yè)而言，如果排放污染物的代價(jià)沒有被算在其生產(chǎn)成本之中，必將造成污染泛濫，環(huán)境惡化。排污權(quán)交易恰恰是在法律明確界定產(chǎn)權(quán)的前提下進(jìn)行的交易活動(dòng)。因此，科斯定理為排污權(quán)交易制度的實(shí)施提供了最直接的理論依據(jù)。

（四）“公地的悲劇”理論

“公地的悲劇”理論來自哈丁1968年發(fā)表的《公地的悲劇》一文。該文描述了一個(gè)公共牧場(chǎng)的悲劇結(jié)局。在公共牧場(chǎng)上無償放牧本來是一件造福于民的事，但是，由于每個(gè)牧民都養(yǎng)盡可能多的牛羊，隨著牛羊數(shù)量無節(jié)制地增加，公地牧場(chǎng)最終因“超載”而成為不毛之地，牧民的牛羊最終全部餓死。通過此例，哈丁向我們揭示出對(duì)公共產(chǎn)品或勞務(wù)無休止地盲目使用必然會(huì)使其遭到無法挽回的破壞，結(jié)果是沒有一個(gè)人能享受到公共產(chǎn)品或勞務(wù)的好處，最終釀成人類的共同悲劇。

根據(jù)“公地的悲劇”理論，必須重新界定環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)，明確其歸屬，充分利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行有效配置，以此才能解決環(huán)境資源使用中一部分人免費(fèi)“搭便車”的問題。而推行排污權(quán)交易制度的實(shí)質(zhì)就是要使環(huán)境資源通過交易實(shí)現(xiàn)有償使用，這一制度的實(shí)施有利于解決“公地的悲劇”這一難題。

三、排污權(quán)交易制度的運(yùn)行機(jī)制

排污權(quán)交易制度是一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的污染控制制度，其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)包括五個(gè)基本環(huán)節(jié)（如圖1所示），一是排污權(quán)交易對(duì)象的確定；二是排污總量的控制；三是排污權(quán)的初始分配（一級(jí)市場(chǎng)）；四是排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓（二級(jí)市場(chǎng)）；五是排污權(quán)交易運(yùn)行的監(jiān)督及信息反饋。

（一）排污權(quán)交易對(duì)象的確定

排污權(quán)交易制度的成功運(yùn)行首先在于建立合法的污染物排放權(quán)利，確定排污權(quán)交易對(duì)象。由于環(huán)境污染物的排放包含了時(shí)間和空間的概念，因此，并非所有的環(huán)境污染物都適合采用排污權(quán)交易的方式實(shí)現(xiàn)低成本減排，應(yīng)當(dāng)確保在時(shí)間和空間上分割排污權(quán)后其仍然是同質(zhì)的。排污權(quán)交易對(duì)象主要包括各種環(huán)境污染物，根據(jù)污染物的性質(zhì)、特征、治理難易程度及結(jié)合排污權(quán)自身的特點(diǎn)進(jìn)行綜合分析，目前較為適宜采用排污權(quán)交易方式進(jìn)行污染治理的污染物主要是一些空氣污染物和水污染物，包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、NH3-N、鉛、鎘、化學(xué)需氧量等。

（二）排污總量的控制

排污總量的控制是實(shí)施排污權(quán)交易的前提。排污總量的控制一般是指在一定的區(qū)域內(nèi)，政府環(huán)保部門以該區(qū)域的環(huán)境容量為依據(jù)確定出該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并據(jù)此推算出污染物的最大允許排放量，從而保護(hù)該區(qū)環(huán)境的控制措施。其實(shí)質(zhì)是以法律形式確定出一定區(qū)域的排污總量，是一種限量排放的規(guī)定，目的在于將污染控制在事先測(cè)定的環(huán)境容量之內(nèi)。不管是初始分配還是自由交易，排污總量的控制都是必須的。如果排污權(quán)份額不夠，政府就增加排污權(quán)的總量，那么，排污權(quán)交易就沒有存在的必要了，地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量必然是日趨惡化。在現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境容量受多種不確定因素的影響，很難準(zhǔn)確得出，因而實(shí)際確定的排污總量只是一個(gè)目標(biāo)總量，更多時(shí)候它表現(xiàn)為最優(yōu)污染排放量（由邊際私人純收益和邊際外部成本共同決定）。

（三）排污權(quán)的初始分配

排污權(quán)的初始分配也就是排污權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行，是指政府環(huán)保部門將一定區(qū)域的最大允許排污量分割成若干規(guī)定的排放量，即將若干排污權(quán)按不同方式和方法分配給企業(yè)。政府通過選擇不同的方式分配初始排污權(quán)，政府免費(fèi)分配、固定價(jià)格出售和公開拍賣是目前主要的三種分配方式。實(shí)踐中，實(shí)行無償分配還是有償分配要依據(jù)本區(qū)域具體情況來確定，分配過程必須遵循“公開、公平、公正”的原則。此外，還應(yīng)根據(jù)一定的方法確定各個(gè)污染源可得到的具體排污份額。為了確定參與主體的排污分配額度，一般會(huì)采用歷史數(shù)據(jù)法和排放績(jī)效法。

（四）排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓

排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓即排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行，是指建立一個(gè)合法的排污權(quán)交易平臺(tái)使各方能夠通過市場(chǎng)平臺(tái)交易排污權(quán)，從而滿足減排的目標(biāo)要求。排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)主要由交易主體、交易客體、排污權(quán)交易中心以及必要的交易規(guī)則組成，是排污權(quán)交易制度的關(guān)鍵。排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)更加注重交易中的公平性制度設(shè)計(jì)，這樣排污企業(yè)才能從自身利益出發(fā)，自主決定其污染程度，并通過排污權(quán)交易市場(chǎng)公平買入或賣出排污權(quán)。為保證排污權(quán)交易的有效進(jìn)行，有必要建立專門的排污權(quán)交易市場(chǎng)。

（五）排污權(quán)交易運(yùn)行的監(jiān)督及信息反饋

排污權(quán)交易制度的有效運(yùn)行還取決于健全的排污權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制。因此，要使排污權(quán)交易有效運(yùn)行，就必須對(duì)排污權(quán)交易的全過程進(jìn)行全面監(jiān)管，也就是要在排污總量確定、初始分配、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的各個(gè)環(huán)節(jié)上進(jìn)行全面、有效的監(jiān)督和管理。

從排污權(quán)交易制度的運(yùn)行機(jī)制來看，通過立法將環(huán)境容量進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定并確定排污權(quán)交易對(duì)象是第一步，是保證排污權(quán)交易得以順利進(jìn)行的必要條件；排污總量控制是排污權(quán)交易制度運(yùn)行的前提；排污權(quán)的初始分配主要涉及公平問題，是排污權(quán)交易制度能夠推行的基礎(chǔ)；排污權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)上的轉(zhuǎn)讓是排污權(quán)交易制度運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；對(duì)排污權(quán)交易運(yùn)行的全過程進(jìn)行全面監(jiān)管也是必不可少的環(huán)節(jié)。總之，排污權(quán)交易制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)具有相互聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣的特征，每一個(gè)環(huán)節(jié)都不能缺失，否則排污權(quán)交易制度便無法順利運(yùn)行。

四、構(gòu)建和完善排污權(quán)交易制度的現(xiàn)實(shí)意義

排污權(quán)交易制度的確是一個(gè)雙贏的制度安排，折射了政府干預(yù)和市場(chǎng)化交易這兩大學(xué)術(shù)思想的交融，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和必然結(jié)果，其背后是市場(chǎng)的自由運(yùn)行，是政府角色和職能的轉(zhuǎn)換，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度保障的完善[5]。在中國(guó)環(huán)境問題日益嚴(yán)重的今天，它的構(gòu)建與完善對(duì)我國(guó)環(huán)境污染治理和生態(tài)文明建設(shè)具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）有利于完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

排污權(quán)交易制度并非是一種孤立的制度，它的可操作性在很大程度涉及老制度的銜接以及新制度的配合[6]。傳統(tǒng)的排污收費(fèi)制度存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以確定、信息成本較高等問題，而排污權(quán)交易制度是在政府總量控制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)排污的市場(chǎng)化自由調(diào)整。因此，政府在進(jìn)行排污權(quán)初始分配時(shí)，可能出現(xiàn)的不合理也會(huì)隨著二級(jí)交易市場(chǎng)上的價(jià)格機(jī)制不斷進(jìn)行調(diào)整。由此來看，排污權(quán)交易制度是一種充分利用行政管理機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的新型環(huán)境保護(hù)制度，在防治我國(guó)的環(huán)境污染方面比較有優(yōu)勢(shì)。它的應(yīng)用能夠更好地銜接和配合傳統(tǒng)的排污收費(fèi)制度，有利于完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制。此外，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要有完善的激勵(lì)約束機(jī)制，排污權(quán)交易制度作為一種將政府和市場(chǎng)聯(lián)系起來的有效治污手段，無疑對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

（二）有利于增強(qiáng)企業(yè)和公眾的節(jié)能環(huán)保意識(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置

現(xiàn)實(shí)生活中，許多人認(rèn)為環(huán)境資源是取之不盡、用之不竭的，幾乎很少有人能夠意識(shí)到環(huán)境資源的稀缺性。建立和完善排污權(quán)交易制度，能夠更好地將環(huán)境容量是一種稀缺資源的理念傳達(dá)給企業(yè)和社會(huì)大眾，使人們意識(shí)到這種資源的有限性。同時(shí)，排污權(quán)交易使環(huán)境容量成為一種有價(jià)值的資源，在確定地區(qū)環(huán)境容量的基礎(chǔ)上通過交易的方式來實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的流轉(zhuǎn)，有利于利用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。

（三）有利于提高企業(yè)的減排主動(dòng)性和積極性，降低污染治理成本

在傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理模式中，政府通常使用行政命令和排污收費(fèi)的方式進(jìn)行污染治理，往往忽視經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)效益，企業(yè)由于自身處于從屬地位，對(duì)污染治理態(tài)度消極。相反，排污權(quán)交易制度有利于彌補(bǔ)這一缺陷。在一定的排污水平上，控制成本較低的排污者發(fā)現(xiàn)控制污染比購(gòu)買排污權(quán)更便宜，控制成本較高的排污者則會(huì)選擇購(gòu)買排污權(quán)以規(guī)避較高的治理成本，通過市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)了控制成本最小化[7]。排污權(quán)交易制度有利于企業(yè)之間污染治理責(zé)任的合理分配，提高企業(yè)治理污染的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)而不斷進(jìn)行污染治理技術(shù)的革新，降低污染治理成本。

（四）有利于提高政府環(huán)境管理的工作效率，轉(zhuǎn)變政府角色

一直以來，我國(guó)政府都是以行政手段來治理環(huán)境污染。雖然，這些規(guī)制性的手段在控制污染方面能夠發(fā)揮一定的積極作用，但是它們?nèi)狈σ欢ǖ撵`活性，顯現(xiàn)出成本高、效率低的問題，不能從根本上解決環(huán)境污染問題。而排污權(quán)交易制度的運(yùn)行，將使政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，使市場(chǎng)在環(huán)境污染治理中發(fā)揮更大作用。政府將成為真正的宏觀調(diào)控者，其職能重在指導(dǎo)和監(jiān)督，這將會(huì)進(jìn)一步提高政府環(huán)境管理的工作效率。

（五）有利于公眾和社會(huì)團(tuán)體參與環(huán)境保護(hù)，擴(kuò)大污染治理者的范圍

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，排污權(quán)交易主體分為一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)交易主體，包括個(gè)人、企事業(yè)單位及政府。構(gòu)建和完善排污權(quán)交易制度能夠確保各交易主體平等地參與排污指標(biāo)的交易，無論是作為排污者的企業(yè)，還是政府、各類組織以至于個(gè)人，都可以成為交易主體。這必將有利于公眾和社會(huì)團(tuán)體參與環(huán)境保護(hù)，擴(kuò)大污染治理者的范圍。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，排污權(quán)交易制度是一種以市場(chǎng)為導(dǎo)向的效率型環(huán)境污染治理制度。資源稀缺理論、外部性理論、科斯定理和“公地的悲劇”理論是排污權(quán)交易制度產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)。排污權(quán)交易制度的運(yùn)行機(jī)制包括排污權(quán)交易對(duì)象的確定、排污總量的控制、排污權(quán)的初始分配、排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓、排污權(quán)交易全過程的監(jiān)督及信息反饋五個(gè)相互聯(lián)系、必不可少的基本環(huán)節(jié)。構(gòu)建和完善排污權(quán)交易制度，對(duì)我國(guó)環(huán)境污染治理和生態(tài)文明建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

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參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯 張海鵬）