淺談選舉制度地位及我國公民參選權(quán)保護(hù)力度

黃駿彪

摘 要：現(xiàn)代選舉是民主政治的產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)民主政治不可替代的形式。選舉一詞，從政治學(xué)角度而言，稱為選舉制度；從憲法學(xué)公民權(quán)利角度而言，稱為選舉權(quán)與被選舉權(quán)。選舉制度充分體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的憲法理念，而在民主政治的建設(shè)過程中，我國公民的參選權(quán)的法律保護(hù)，尚有欠缺之處。筆者從選舉、選舉制度與參選權(quán)的涵義入手，初步闡述了選舉制度在現(xiàn)代國家民主政治中的重要地位，進(jìn)而從法律層面指出了我國在公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)上的保護(hù)不足，以期我國民主政治建設(shè)日漸完善。

關(guān)鍵詞：選舉；選舉制度；選舉權(quán)；被選舉權(quán)

中圖分類號(hào)：DF22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）07-0067-03

一、選舉、選舉制度與參選權(quán)的涵義

“選舉”一詞，在不同時(shí)期不同國家有著不同的定義。《美國百科全書》認(rèn)為：“選舉，是由有資格參加投票的人來選擇官員或者對(duì)政策作出決定的一種方法?！狈▏独斔勾蟀倏迫珪氛J(rèn)為：“選舉就是通過投票來決定執(zhí)政者、法官、官員或代表。”《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》認(rèn)為：選舉“是一種具有公認(rèn)規(guī)則的程序形式，人們據(jù)此而從所有人或一些人中選擇幾個(gè)人或一個(gè)人擔(dān)任一定職務(wù)?！盵1]《國際社會(huì)科學(xué)百科全書》認(rèn)為：選舉是較大的群體為自己提供一個(gè)較小的領(lǐng)導(dǎo)群體的一種方法[2]?！逗喢鞑涣蓄嵃倏迫珪氛J(rèn)為：選舉是以投票選擇公職人員或接受或拒絕某種政治主張的正式程序[3]。

現(xiàn)代民主政治意義上的選舉一詞，一般是指按照法定的程序和方法，推舉、選擇國家代表機(jī)關(guān)代表和國家公職人員的行為。在現(xiàn)代民主國家中，國家代表機(jī)關(guān)的代表和國家機(jī)關(guān)的主要公職人員都是通過法定的程序選舉產(chǎn)生的。它充分體現(xiàn)了“主權(quán)在民”的憲法理念?！爸鳈?quán)在民”，即“人民主權(quán)”、“人民的統(tǒng)治”，是民主政治的核心理念。由于人民不可能直接地或?qū)嶋H地進(jìn)行治理國家，而只能主要表現(xiàn)為人民通過一定的授權(quán)方式，通過作為間接民主制的代表制度進(jìn)行實(shí)際的國家治理，從而將多數(shù)人的意志轉(zhuǎn)化為掌握政治管理權(quán)力的少數(shù)人的權(quán)威。這樣，選舉構(gòu)成民主政治的應(yīng)有之義?！懊裰鬟^程正是集中體現(xiàn)在選舉和選舉行為之中?！盵4]憲法動(dòng)態(tài)運(yùn)行的核心就是民主政治，而民主政治的首要旨意，就是選舉，體現(xiàn)在一國的選舉制度和一國對(duì)公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)（合稱“參選權(quán)”）的保護(hù)中。

從政治制度角度而言，選舉被稱為選舉制度。選舉制度是關(guān)于選舉國家代表機(jī)關(guān)代表和國家公職人員的有關(guān)制度的總稱，它是一個(gè)國家政治制度的重要組成部分，也是衡量一個(gè)國家民主程度的重要標(biāo)志。一個(gè)國家選舉制度的內(nèi)容，通常都是由選舉法加以規(guī)定和確認(rèn)的。選舉法是指規(guī)定選舉國家代表機(jī)關(guān)代表和國家公職人員的原則、程序、方法以及相關(guān)問題的法律規(guī)范的總和，它是一個(gè)國家的公民實(shí)現(xiàn)憲法所確認(rèn)的民主權(quán)利的重要依據(jù)。一般來說，選舉制度和選舉法通常包括廣義和狹義兩個(gè)方面。廣義的選舉制度和選舉法包括國家代表機(jī)關(guān)代表的選舉和國家公職人員的選舉及相關(guān)的各項(xiàng)制度和法律規(guī)范；狹義的選舉制度和選舉法則僅指選舉國家代表機(jī)關(guān)代表的各項(xiàng)制度和法律規(guī)范而言。我國選舉法和選舉制度是狹義的，因?yàn)槲覈哆x舉法》僅僅只是規(guī)定選舉國家代表機(jī)關(guān)代表的原則、程序、方法等有關(guān)問題，而關(guān)于國家公職人員的選舉問題則是由國家機(jī)關(guān)的行政體制法加以規(guī)定的。

從公民基本權(quán)利角度而言，選舉又被稱為選舉權(quán)與被選舉權(quán)，簡稱為參選權(quán)。道理類同于選舉制度和選舉法，我國《選舉法》中的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，是狹義的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。在我國實(shí)在法上的體現(xiàn)，即為《憲法》第三十四條：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”《選舉法》第三條：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！薄耙勒辗杀粍儕Z政治權(quán)利的人沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！睆姆l中我們可見，只要公民滿足國籍條件（中華人民共和國公民）、年齡條件（年滿18周歲）、政治條件（未被剝奪政治權(quán)利），不論其他任何條件，這個(gè)公民就具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?？磥?，我國法律制度，對(duì)于公民的參選權(quán)規(guī)定的門檻比較低，廣大人民都擁有權(quán)利，也是憲法規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”的一個(gè)不錯(cuò)的體現(xiàn)。

二、選舉制度的地位

民主政治的基石是選舉制度，甚至可以說是實(shí)現(xiàn)民主政治必不可少的方式，這足以可見選舉制度在人類民主發(fā)展歷程中的不可撼動(dòng)的地位。

第一，當(dāng)代民主政治主要是通過代議制的形式實(shí)現(xiàn)，而選舉制度是代議制的邏輯起點(diǎn)，也是代議制的基礎(chǔ)。

民主的實(shí)現(xiàn)，有直接民主和間接民主。直接民主的實(shí)現(xiàn)，需要參與處理的群體規(guī)模不大，人們相處的地域范圍較小，它屬于小國寡民（如古希臘的雅典城邦、中世紀(jì)的某些城市共和國）的民主形式。而當(dāng)各國的人口逐漸增多和疆域逐漸遼闊，而且社會(huì)的發(fā)展還沒有提供條件來消滅少數(shù)人管理多數(shù)人的模式時(shí)，間接民主制的產(chǎn)生就不可避免。代議制作為間接民主制的表現(xiàn)形式，其作用就在于將多數(shù)人的意志轉(zhuǎn)化為掌握政治權(quán)力的少數(shù)人的權(quán)威，這種轉(zhuǎn)化必須通過民主、公開、普遍的選舉制來實(shí)現(xiàn)。如果說代議制是為了給抽象的權(quán)力擁有者（即人民）找到一個(gè)具體的實(shí)現(xiàn)形式，或者是為具體的行使者而設(shè)置的，是為了保證國家權(quán)力來源的合法性和正當(dāng)性的制度設(shè)計(jì)，那么選舉制度是實(shí)現(xiàn)代議制這個(gè)功能的唯一形式。

第二，當(dāng)代民主政治只有通過不斷擴(kuò)大的公民廣泛和有序的參與才能得到保證，而選舉是公民廣泛和有序的參與政治的最好的基本形式。

代議制作為一種間接民主形式，和直接民主相比的最大不足在于，人民不能直接行使治理國家的權(quán)利。所以，從實(shí)踐上看，代議制不一定等于民主制度，只有當(dāng)它成功地保證了政府的行動(dòng)確實(shí)是按照人民的意愿和需要辦事時(shí)，我們才有理由稱它是一種民主制度。哈貝馬斯說過：治療民主弊端的藥方是進(jìn)一步的民主。為了保證代議制的民主實(shí)質(zhì)和功能的實(shí)現(xiàn)，必須通過公民的廣泛政治參與，而無論現(xiàn)代公民公共參與內(nèi)容如何更新深化，形式如何豐富多彩，選舉仍然是最有效和最重要的參與形式。在人民經(jīng)過選舉產(chǎn)生掌握政治管理權(quán)力的少數(shù)人時(shí)，多數(shù)人的意志就誕生了自己的直接代表者。

第三，當(dāng)代民主政治只有在人民大眾的支持下才能得以維持并發(fā)展壯大，而選舉制度能順暢地吸取和轉(zhuǎn)換人民大眾對(duì)民主政治的支持及公共智慧，以鞏固自身的權(quán)威，甚至不斷放大自身的權(quán)威，并始終保有創(chuàng)新精神。民主政治的創(chuàng)新之源來自于人民大眾的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，通過選舉所表達(dá)其對(duì)公共治理的智慧也是最可靠的，通過選舉所表達(dá)的糾錯(cuò)意愿是最真實(shí)的和最有效的。

三、我國公民參選權(quán)的保護(hù)力度

正如前文所述，從公民權(quán)利角度而言，選舉包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，簡稱參選權(quán)?！稇椃ā返谌臈l和《選舉法》第三條，對(duì)公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的界定十分確定，即上述所言的國籍條件、年齡條件、政治條件?！盁o救濟(jì)則無權(quán)利”，選舉權(quán)和被選舉權(quán)的司法救濟(jì)，在我國現(xiàn)行法律體制中，確實(shí)比較薄弱。由于選舉具有周期性的特點(diǎn)，不可能向民事訴訟一樣普遍，加上選舉與政治問題緊緊地聯(lián)系在一起，所以選舉訴訟在理論上和實(shí)踐中都沒有引起人們足夠的重視，在理論上沒有完整的選舉訴訟理論，在立法中規(guī)定得十分簡單。目前，我國的選舉訴訟主要有兩種基本類型，即選民資格爭(zhēng)訟和破壞選舉的爭(zhēng)訟。

我國的選民資格案件，只是對(duì)公民的選舉權(quán)的有限保護(hù)。所謂選民資格案件，是指公民對(duì)選舉委員會(huì)公布的選民名單有不同意見，向選舉委員會(huì)申訴后，對(duì)選舉委員會(huì)就申訴所作的決定不服而向人民法院提起訴訟的案件。這類案件的產(chǎn)生是因?yàn)檫x民資格是選民行使選舉權(quán)的基礎(chǔ)，公民只有經(jīng)過選舉委員會(huì)確定了合法的資格才能行使憲法所賦予的選舉權(quán)。對(duì)此《選舉法》第二十六條規(guī)定：“選民登記按選區(qū)進(jìn)行，經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長期有效。每次選舉前對(duì)上次選民登記以后新滿十八周歲的、被剝奪政治權(quán)利期滿后恢復(fù)政治權(quán)利的選民，予以登記。對(duì)選民經(jīng)登記后遷出原選區(qū)的，列入新遷入的選區(qū)的選民名單；對(duì)死亡的和依法被剝奪政治權(quán)利的，從選民名單上除名?！庇纱丝梢?，沒有經(jīng)過選舉委員會(huì)確認(rèn)選民資格的人是不能行使選舉權(quán)的。為了保證符合法定條件的公民的選民資格都能夠得到確認(rèn)并參與選舉，做到選民資格的確認(rèn)不錯(cuò)、不漏、不重，所以《選舉法》第二十七條規(guī)定：“選民名單在選舉日的二十日以前公布，實(shí)行憑選民證參加投票選舉的，并應(yīng)當(dāng)發(fā)給選民證?！钡诙藯l又規(guī)定：“對(duì)于公布的選民名單有不同意見的，可以在選民名單公布之日起五日內(nèi)向選舉委員會(huì)提出申訴。選舉委員會(huì)對(duì)申訴意見，應(yīng)在三日內(nèi)作出處理決定。申訴人如果對(duì)處理決定不服，可以在選舉日的五日以前向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)在選舉日以前作出判決。人民法院的判決為最后決定?！睘榱吮ＷC人民法院對(duì)選民資格案件的審理能夠順利進(jìn)行，《民事訴訟法》在第一百六十四條中規(guī)定：“公民不服選舉委員會(huì)對(duì)選民資格的申訴所作出的處理決定，可以在選舉日的五日以前，向選區(qū)所在地的基層人民法院起訴?！备鶕?jù)我國現(xiàn)有法律的規(guī)定，選民資格案件的特點(diǎn)是：

第一，選民資格訴訟以不服選舉委員會(huì)對(duì)選民的資格申訴所作的裁決為前置條件，即公民對(duì)選民資格不服必須先向選舉委員會(huì)申訴，對(duì)選舉委員會(huì)作出的裁決不服才能向人民法院起訴；這樣的訴訟前置程序的設(shè)置，無疑增加了當(dāng)事人訴訟的時(shí)間成本，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人的選舉權(quán)無疑是多了一道程序障礙。

第二，選民資格案件的起訴必須在選舉日前提出，人民法院的審理也必須在選舉日前審結(jié)。這樣的審理期限的設(shè)置，使?fàn)幵V案件在選舉日前解決，增加了案件的效率。但是從另一側(cè)面說，如果當(dāng)事人在選舉日后，對(duì)于選舉日前的選民資格異議提起訴訟，那么法院將不受理[5]，那樣公民的選舉權(quán)就無法保護(hù)，侵害公民權(quán)利的一方，也將逃避了法律責(zé)任的承擔(dān)。也就是說，選民資格案件保護(hù)公民的選舉權(quán)是在特定時(shí)限內(nèi)的有限保護(hù)。

第三，在人民法院開庭審理選民資格案件時(shí)，起訴人、選舉委員會(huì)代表和有關(guān)的公民必須參加。若選舉委員會(huì)代表和有關(guān)的公民故意不出席開庭時(shí)，相應(yīng)的保護(hù)選民資格案件訴訟繼續(xù)進(jìn)行的措施及其他相關(guān)規(guī)定，并不顯見。這樣，對(duì)起訴人的訴權(quán)的保護(hù)，無疑是欠缺的。

第四，人民法院開庭審理的選民資格案件實(shí)行一審終審制，人民法院的裁判一經(jīng)作出就發(fā)生法律效力，任何單位或個(gè)人均不得上訴或者申訴再審。同樣，這對(duì)起訴人尋求司法保護(hù)的訴權(quán)而言，無疑也是有些欠缺的。

由此可見，雖然選民資格案件的法律制度的的確確在一定程度上而言，是保護(hù)了公民的選舉權(quán)，但這是在特定時(shí)限下的程序重重的有限的保護(hù)。而且選舉權(quán)的保護(hù)，僅限選民資格案件，缺乏對(duì)有關(guān)選舉無效、當(dāng)選無效、罷免不服或無效等案件訴訟的規(guī)定。

另外，我國有關(guān)選舉的另一類訴訟是對(duì)破壞選舉的行為追究刑事責(zé)任的訴訟，實(shí)質(zhì)上是刑事訴訟。實(shí)在法的依據(jù)是《選舉法》第五十五條和《刑法》第二百五十四、二百五十六、二百八十條。國家司法機(jī)關(guān)根據(jù)刑事訴訟程序的規(guī)定查處破壞選舉行為，也屬于選舉訴訟的一種，因?yàn)槠茐倪x舉的行為侵犯了公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，破壞了選舉的公平與公正，破壞了選民意志的順利表達(dá)。

《選舉法》第五十五條關(guān)于破壞選舉行為的刑事法律責(zé)任的承擔(dān)的規(guī)定，從一定意義上說，對(duì)公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是一個(gè)兩方面的保護(hù)。但是妨礙選舉行為的行政法律責(zé)任及相應(yīng)的救濟(jì)制度，還沒具體體現(xiàn)在我國法律制度中，致使那些屬于違法行為的范疇，卻不是犯罪行為的范疇的法律制裁領(lǐng)域，露出了空白之處的不完善。

綜上所述，作為參選權(quán)的兩個(gè)方面（選舉權(quán)和被選舉權(quán)），在我國現(xiàn)行法律制度下，公民的選舉權(quán)保護(hù)受各種時(shí)限和程序的限制，保護(hù)的范圍和保護(hù)力度都很有限；而公民的被選舉權(quán)，更是法律保護(hù)被忽視的地帶。這都有待我國今后在選舉制度、民主政治和民主法制的建設(shè)過程中逐步完善。

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〔5〕http：//china.findlaw.cn/info/case/jdal/3628.html，2013-6-25.

（責(zé)任編輯 孫國軍）