論環(huán)境保護的公眾參與制度

隋燕　史東洋

摘 要：從去年開始，全國中東部、東北及西南部分地區(qū)遭遇嚴重霧霾過程，涉及人口達8億以上。北京更是連續(xù)遭受嚴重的霧霾過程，蔓延多日的霧霾天氣，已經(jīng)成為一起環(huán)境災(zāi)難事件。大氣污染、水污染、垃圾污染等嚴重的環(huán)境問題對公眾的健康和生活都造成了很大的影響，越來越多的公眾已經(jīng)開始呼吁國家立法。我國現(xiàn)行立法并未規(guī)定公眾參與的環(huán)境保護制度，文章闡述了環(huán)境保護公眾參與的理論基礎(chǔ)、立法背景、現(xiàn)行缺陷，并對如何建立該項制度提出了自己的建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護；環(huán)境權(quán)；公眾參與

中圖分類號：D920.1 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）07-0059-02

環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，這不僅是政府應(yīng)當履行的職責(zé)，企業(yè)應(yīng)當承擔(dān)的社會責(zé)任，更重要的需要全社會的公眾共同參與，建立政府——企業(yè)——公眾三位一體的環(huán)保模式。因此，在當前形勢下，越來越多的國家都把公眾參與環(huán)境保護納入了法律。

一、環(huán)境保護公眾參與制度的理論基礎(chǔ)

（一）公民環(huán)境權(quán)理論

人類賴以生存的環(huán)境是全人類公共的財產(chǎn)，任何人都不能剝奪，我們都有權(quán)享受純凈的空氣、安全的水源、舒適的陽光和美麗的大自然。任何企業(yè)和個人破壞環(huán)境的行為即為環(huán)境侵權(quán)行為，公民作為權(quán)利主體有權(quán)維護自己的權(quán)利不受侵犯。1969年美國在《國家環(huán)境政策法》中首次規(guī)定了公民環(huán)境權(quán)，明確每個人都有權(quán)享有健康的環(huán)境，也有義務(wù)維護和改善環(huán)境質(zhì)量。1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》第一條莊嚴宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責(zé)任。”[1]這說明在世界范圍內(nèi)公民環(huán)境權(quán)被提出。

我國現(xiàn)行立法中與公眾環(huán)境參與制度有關(guān)的只有個別基本法中提及了公眾對污染環(huán)境的行為有檢舉和控告的權(quán)利，但這與公民環(huán)境權(quán)的確認還相差甚遠。正是因為我國公民環(huán)境權(quán)的立法空白，所以當公民遭遇環(huán)境侵權(quán)行為的時候，沒有可訴的權(quán)利基礎(chǔ)，法律武器不夠強大，因此賦予公民環(huán)境權(quán)意義重大。一方面可以有效地制約和監(jiān)督政府濫用環(huán)境管理權(quán)的行為和不作為行為，形成一套權(quán)利與權(quán)力相制衡的局面；另一方面可以發(fā)動最廣泛的人民群眾的力量，發(fā)揮他們的主人翁精神和積極性，這樣才能獲得無盡的環(huán)保力量源泉。

（二）公共委托理論

如上所述，環(huán)境是全人類的共同財產(chǎn)，公眾應(yīng)當對共有的財產(chǎn)享有共有權(quán)，這種權(quán)利是個人的不可剝奪的當然可獲得的權(quán)利，它的存在不取決于國家政權(quán)的承認，政府和公眾之間存在一種委托契約，政府與公眾之間的關(guān)系是受托人和委托人的關(guān)系。一方面，公眾作為委托人，是環(huán)境權(quán)的主體，委托政府管理公共事務(wù)，管理公共環(huán)境，懲治環(huán)境侵權(quán)行為。政府行使環(huán)境管理權(quán)主要來源于公眾的授權(quán)，公眾將其環(huán)境管理權(quán)委托給政府，因此公眾在事中和事后都有權(quán)參與到環(huán)境保護、環(huán)境管理和環(huán)境救濟的過程中來；另一方面，政府作為受托人，應(yīng)當盡善良管理人的義務(wù)，有義務(wù)對環(huán)境進行妥善的治理，有義務(wù)保證公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利，同時接受公眾的監(jiān)督，不能濫用委托權(quán)。

二、我國環(huán)境保護公眾參與的立法背景與存在的問題

（一）立法背景

環(huán)境保護的公眾參與制度在國外已經(jīng)被許多國家立法加以確認而且獲得了很好的效果。如美國1969年制定的《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“每個人都可以享受健康的環(huán)境，每個人也都有責(zé)任參與環(huán)境的保護與改善?！比毡镜摹董h(huán)境基本法》規(guī)定：“國民應(yīng)當努力降低伴隨其日常生活對環(huán)境的負荷，以便防止環(huán)境污染。”而且日本非常重視非政府組織和環(huán)保團體的作用。在我國，現(xiàn)行立法中并未規(guī)定環(huán)境保護的公眾參與制度，但是我國根本大法卻為公眾參與環(huán)境保護奠定了法律依據(jù)，《憲法》規(guī)定：“人民根據(jù)法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)。”在基本法《環(huán)境保護法》中規(guī)定了一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。

（二）存在的問題

1.現(xiàn)行立法零散，公眾參與的權(quán)利基礎(chǔ)薄弱?！皺?quán)利沒有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使?！盵2]如前所述，我國現(xiàn)行諸多法律法規(guī)雖都對公眾參與環(huán)境保護有所提及，但立法的規(guī)定非常零散而且欠缺可操作性，如公眾參與的范圍、參與的途徑、如何實施管理等。另外，我國現(xiàn)在一直沒有把公民的環(huán)境權(quán)上升為法律權(quán)利，公眾參與的權(quán)利基礎(chǔ)非常薄弱，這樣環(huán)保問題就如同無源之水、無本之木。

2.公眾普遍欠缺環(huán)保意識，主人翁精神欠缺。目前，我國公眾很多人都抱著“事不關(guān)己”的態(tài)度，公眾的環(huán)境保護素質(zhì)不高，積極性和參與性不高，環(huán)保意識尚處于較低的水平。很多公眾都不知道世界環(huán)境日是哪一天，不知道全國的環(huán)境熱線號碼是什么，絕大多數(shù)公眾都做過污染環(huán)境的行為，公眾的個人環(huán)保素質(zhì)仍有待于提高，很少會有公眾去主動學(xué)習(xí)環(huán)保知識，更不用提去積極引導(dǎo)周圍的人進行綠色消費。所以環(huán)境保護的公眾參與依舊任重道遠。

3.民間環(huán)保力量薄弱，非政府組織影響力低。在發(fā)達國家，無論你關(guān)注哪類社會問題，幾乎都可以找到與之相關(guān)的基金會，環(huán)保領(lǐng)域尤其如此。日本是一個非常重視民間環(huán)保團體作用的國家，日本采取了很多措施去促進民間團體開展綠化活動、資源回收活動等環(huán)境保護的活動[3]。美國也存在著規(guī)模很大的非政府組織，經(jīng)常向議會呼吁，對環(huán)境侵權(quán)行為經(jīng)常向法院起訴來實現(xiàn)對環(huán)境的治理和監(jiān)督。我國應(yīng)當借鑒其他國家的經(jīng)驗和做法，公眾既是良好環(huán)境的受益者同時也是惡劣環(huán)境的受害者，民間蘊含著環(huán)保的力量之源，但是我國民間環(huán)保組織起步較晚，數(shù)量較少，分布不均，資金缺少。至今為止，我國的環(huán)保民間組織只有兩千多家，比較有影響力的有：“自然之友”、“地球村”、“中國野生動物保護協(xié)會”、“大自然保護協(xié)會”等，它們絕大多數(shù)分布在東部沿海地區(qū)和生態(tài)資源豐富的省份。這兩千多家中獲得國際認證資格的不多，環(huán)保組織的成員專業(yè)性不強，國際交往水平不高，而且參與政策制度和社會監(jiān)督的渠道也不是很順暢，這主要還是因為國內(nèi)的法律和政策環(huán)境不健全。

三、環(huán)境保護公眾參與制度的完善建議

（一）從立法角度上完善

我國關(guān)于環(huán)境保護的法律比較零散，各個法律法規(guī)之間呼應(yīng)不足，并未建立一套公眾參與環(huán)境保護的立法體系。筆者認為，我國應(yīng)該在根本大法《憲法》和基本法中對公民環(huán)境權(quán)加以確認。首先，我們應(yīng)當盡快在憲法中確認公眾的環(huán)境權(quán)；其次，我們應(yīng)當盡快在基本法中確認公民環(huán)境權(quán)。我國的《環(huán)境保護法》從1989年實施至今已有25年之久，2013年6月《環(huán)境保護法修正案》已經(jīng)公開向社會征求意見，在修正案中爭論較大的問題之一就是確認公民的環(huán)境權(quán)。法律應(yīng)當與時俱進，筆者認為應(yīng)當在《環(huán)境保護法》中增設(shè)一章專門規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)，對公民環(huán)境權(quán)的實體性的權(quán)利，如知情權(quán)、異議權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)等作出規(guī)定，另外也對公民實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的具體途徑作出相應(yīng)規(guī)定。

（二）從政府角度上完善

第一，政府應(yīng)當加強對公眾的環(huán)境知識普及以提高公眾的環(huán)保意識和積極性。我國的環(huán)保工作很大程度上有賴于政府與公眾的協(xié)力配合，政府應(yīng)當盡量把公眾引導(dǎo)到環(huán)境保護的管理工作中來，讓公眾對政府工作進行監(jiān)督，對環(huán)境問題進行投訴和控告，建立公眾參與環(huán)保管理工作的獎勵制度，進一步發(fā)揮公眾參與的積極性和熱情。當然，公眾積極參與的主要動力還在于自身環(huán)保意識的提高，我國政府應(yīng)當加大環(huán)保宣傳力度，特別是在各個節(jié)日，如世界環(huán)境日、世界衛(wèi)生日、世界地球日、世界無煙日、世界海洋日、植樹節(jié)等加大宣傳力度，展開豐富多彩的環(huán)?；顒樱_展環(huán)保知識競賽等，注意傾聽公眾的意見與建議，讓公眾認識到自己才是環(huán)境的主人，每個人都愿意生活在潔凈和優(yōu)美的環(huán)境之中，每個人都有責(zé)任有義務(wù)來保護環(huán)境，鼓勵公眾自主開展環(huán)保知識學(xué)習(xí)。

第二，我國應(yīng)當建立環(huán)境信息公開制度，政府應(yīng)當加大政務(wù)公開。1998年6月在丹麥奧爾胡斯簽訂的《奧爾胡斯公約》是到目前為止對公民環(huán)境知情權(quán)保護最完善的國際公約，我國可以借鑒該國際公約。關(guān)于環(huán)境信息披露的內(nèi)容應(yīng)該是全面的：首先，與環(huán)境有關(guān)的立法在公布實施之前應(yīng)該征求公眾的意見和建議，并對公眾的意見和建議進行答復(fù)，綜合考慮多方利益之后再進行修正。其次，政府機構(gòu)和決策也應(yīng)當置于公眾的監(jiān)督之下，比如政府環(huán)保機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、辦事程序等[4]。最后，對信息公開也要設(shè)定一定的限制性規(guī)定，比如對信息公開的時限、信息公開的范圍和形式也要做出規(guī)定。

第三，政府應(yīng)當推動民間環(huán)保機構(gòu)的建立，增強民間環(huán)保機構(gòu)的影響力。個人的力量是有限的，世界上著名的環(huán)保組織，如世界環(huán)保組織（IUCN）、世界自然基金會（WWF）等非政府組織在立法建議、環(huán)境監(jiān)督、政策參與等方面發(fā)揮了重要的作用。我國香港地區(qū)創(chuàng)立的地球之友（Friends of the Earth International）也是著名的環(huán)境非政府組織之一，它將環(huán)境問題與社會問題及發(fā)展問題聯(lián)系起來，在全球影響很大。我們應(yīng)當吸收先進的經(jīng)驗，同時結(jié)合我國的國情，最好能由政府出面，有計劃地針對不同的區(qū)域推動建立不同的民間機構(gòu)，最好能夠形成政府——企業(yè)——公眾三方力量制約機制，為公眾參與提供平臺，充分發(fā)揮民間力量的作用，提高影響力。

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參考文獻：

〔1〕竇玉珍，馬燕.環(huán)境法學(xué)[M].中國政法大學(xué)出版社，2005.39～40.

〔2〕黃德林，唐敏承.公民的知情權(quán)及實現(xiàn)[J].法學(xué)評論，2001（5）：55～56.

〔3〕呂凱，李苗.企業(yè)環(huán)保中的公眾參與制度完善[J].哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（3）：104～105.

〔4〕謝鷗，袁衛(wèi)峰.公眾參與可推進環(huán)境管理科學(xué)決策[J].江西化工，2012（3）：102～103.

（責(zé)任編輯 張海鵬）