論建立國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制

陳瑞敏

摘 要：國(guó)庫(kù)集中支付制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的一項(xiàng)財(cái)政資金支出管理制度。在國(guó)庫(kù)集中支付制度改革深入過程中，部分代理銀行及試點(diǎn)預(yù)算單位存在違規(guī)操作行為，這表明國(guó)庫(kù)集中支付政策存在一定的不足之處，應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督管理工作力度。本文以委托代理理論為基礎(chǔ)，對(duì)存在于我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度中的委托人與代理人之間的問題進(jìn)行分析，并針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的建立展開深入探討。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督制約機(jī)制；國(guó)庫(kù)集中支付制度；機(jī)制的建立

0 引言

自2001年我國(guó)大力開展國(guó)庫(kù)集中支付改革措施以來(lái)，試點(diǎn)進(jìn)展順利，資金收付方式逐步朝著規(guī)范化方向發(fā)展，財(cái)政監(jiān)督工作得到有效開展。然而在我們發(fā)現(xiàn)，在清算支付資金過程中，一些銀行、預(yù)算單位進(jìn)行了違規(guī)操作，而這些違規(guī)行為及問題的出現(xiàn)反映此項(xiàng)制度改革依然存在薄弱環(huán)節(jié)，因而急需對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督控制機(jī)制的建立展開深入研究，從而確保我國(guó)財(cái)政資金運(yùn)行的安全，對(duì)存在于財(cái)政中的資金風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行全面有效的控制。

1 我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度中的委托代理問題及其原因

道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇為委托代理問題的兩種主要表現(xiàn)形式。其中，道德風(fēng)險(xiǎn)主要指的是代理銀行以及預(yù)算單位這一類代理人在實(shí)際工作中，以追求自身利益為主，對(duì)財(cái)政部門這一委托人的效用做出的損害行為與操作；逆向選擇這一問題主要是指委托方在簽訂合同之前，并沒有深入了解對(duì)自己不利的因素，從而給自己合理的利益獲得造成不利影響。倘若在國(guó)庫(kù)集中支付這一制度中出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等委托代理問題，便會(huì)導(dǎo)致代理銀行或預(yù)算單位同財(cái)政部門之間出現(xiàn)不信任及不合作的行為，給雙方均造成最大化的損失[1]。

國(guó)庫(kù)集中支付制度存在委托代理問題的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，兩權(quán)分離現(xiàn)象嚴(yán)重，相比于委托人，代理人擁有更豐富的信息及自主行動(dòng)權(quán)，而委托人難以對(duì)代理人的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督與控制，從而造成委托人與代理人之間出現(xiàn)嚴(yán)重的信息部隊(duì)稱現(xiàn)象；其二，預(yù)算單位與財(cái)政部門之間存在明顯不同的利益取向，財(cái)政部門推行的國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革，基本杜絕了傳統(tǒng)財(cái)政管理下貪污、非法挪用資金等不良行為，將一些預(yù)算單位中存在的利益分配不合理的格局徹底打破。在此種情況下，預(yù)算單位出于自身利益的維護(hù)，對(duì)與自身利用調(diào)節(jié)有關(guān)的政策采用了一系列利己措施，雖然給自身帶來(lái)了全新的利益，但卻導(dǎo)致國(guó)庫(kù)集中支付制度難以得到嚴(yán)格、有效的執(zhí)行；其三，國(guó)庫(kù)集中支付制度存在不完備性，導(dǎo)致委托代理問題的出現(xiàn)，代理銀行或預(yù)算單位具備充分的自主落實(shí)政策的權(quán)利，在此種條件下，就會(huì)將自身利益的維護(hù)與擴(kuò)張包含其中，從而導(dǎo)致委托人的利益出現(xiàn)扭曲或喪失。

2 國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的建立

針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付委托代理關(guān)系中出現(xiàn)的問題，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從完善激勵(lì)監(jiān)督制度、重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)等方面提出了有效的解決對(duì)策。國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的實(shí)質(zhì)便是充分確保委托及代理雙方均能獲得一致的利益，通過公開代理方的各項(xiàng)行為操作，確保委托方可動(dòng)態(tài)掌握代理方的工作動(dòng)向，明確其行為，實(shí)現(xiàn)委托方利益的充分合理獲得。筆者就我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的建立展開具體探討。

（一）對(duì)集中支付的代理方進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)格的篩選

委托人在集中支付過程中，為減少因代理問題而導(dǎo)致的利益損失，首先便應(yīng)當(dāng)對(duì)代理人進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)格的篩選，必要時(shí)還可更換不合格的代理人。預(yù)算單位由于不具備代理人市場(chǎng)，因而無(wú)法展開篩選代理人的工作，只能在事后采取更換處理，而這種做法是難以將代理問題進(jìn)行充分解決的；而起代理作用的商業(yè)銀行則不然，其可以通過采用相關(guān)篩選制定實(shí)現(xiàn)代理人的選擇，這樣就可以有效避免逆向選擇這一代理問題的發(fā)生。為實(shí)現(xiàn)改革成本的減少，在選擇代理銀行時(shí)，應(yīng)考慮具有高資金能力及信譽(yù)度的商業(yè)銀行，并對(duì)其現(xiàn)有的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行最大化的利用[2]。此外，還專門選定具有雄厚資金實(shí)力，且運(yùn)行安全的商業(yè)銀行負(fù)責(zé)代理。

（二）建立完善的國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督機(jī)制

國(guó)庫(kù)集中支付制度在運(yùn)行過程中，出現(xiàn)委托代理問題的前提便是委托人與代理人存在信息不對(duì)稱及不完全的現(xiàn)象。在此種情況下，為有效解決當(dāng)前存在的這些不可忽視的委托代理問題，應(yīng)加快我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的建立與完善，確保信息的對(duì)稱與完備。在建立國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制過程中，其總體要求為：將財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的改革作為基準(zhǔn)，構(gòu)建出以現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以內(nèi)、外部監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與集中收費(fèi)系統(tǒng)為手段，以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)財(cái)政資金收付為中心，采用多樣化、現(xiàn)代化的監(jiān)管方法。具體操作步驟如下。

（1）建立支付資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。為有效防范支付風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，加強(qiáng)資金支付的監(jiān)督管理，需采用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立出支付資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，并將其作為國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管制約機(jī)制強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。作為財(cái)政部門監(jiān)督制約外部的有效手段，資金支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)符合當(dāng)前國(guó)庫(kù)財(cái)政管理制度的改革需求。此外，利用監(jiān)控系統(tǒng)可控制超額支付，同時(shí)全過程監(jiān)控預(yù)算單位與代理銀行各項(xiàng)資金支付活動(dòng)，一旦出現(xiàn)異常交易活動(dòng)，即可自動(dòng)報(bào)警，在對(duì)問題進(jìn)行及時(shí)發(fā)現(xiàn)與處理的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

（2）建立國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)部控制管理制度以及資金支付的制衡機(jī)制。其一，建立代理銀行、預(yù)算單位及財(cái)政部門的資金支付控制管理制度，避免發(fā)生清算風(fēng)險(xiǎn)問題；其二，建立完善的資金支付各參與主體之間的制衡機(jī)制，確保資金的申請(qǐng)、支付、復(fù)核、清算、信息管理等各個(gè)環(huán)節(jié)在相互獨(dú)立的同時(shí)又互為制約。

（3）建立完善的財(cái)政外部監(jiān)管制度。該項(xiàng)制度主要指的是財(cái)政部門通過利用監(jiān)控系統(tǒng)履行監(jiān)督控制國(guó)庫(kù)的職責(zé)，并通過采取相關(guān)核查手段，對(duì)代理銀行及預(yù)算單位進(jìn)行外部監(jiān)管。其一，對(duì)監(jiān)控中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)核查；其二，采用多種核查方式，委托中介機(jī)構(gòu)或?qū)T辦核查有關(guān)專項(xiàng)或重大問題；其三，對(duì)試點(diǎn)資金支付過程中存在的違規(guī)或不合規(guī)操作問題進(jìn)行及時(shí)的糾正與處理；其四，建立健全的國(guó)庫(kù)集中支付投訴機(jī)制，對(duì)代理銀行、預(yù)算單位等的投訴進(jìn)行及時(shí)受理，并認(rèn)真研究投訴受理工作的方法及程序等，確保有效解決相關(guān)投訴問題。

（三）加快國(guó)庫(kù)集中支付激勵(lì)機(jī)制的建立

在國(guó)庫(kù)集中支付工作中，監(jiān)督制約機(jī)制起到的作用也只是促使代理人在委托人的意愿及要求下，被動(dòng)地按照開展各項(xiàng)代理工作，這對(duì)于代理人員的工作熱情難以發(fā)揮出有效的激發(fā)作用。在此種情況下，為減少代理人做出機(jī)會(huì)主義等不良行為，確保委托及代理雙方均可獲得最大化的、一致的經(jīng)濟(jì)利益，建立行之有效的激勵(lì)機(jī)制具有非常重要的意義。在建立激勵(lì)體制過程中，需做到以下兩點(diǎn)：其一，在代理銀行、預(yù)算單位與財(cái)政部門之間實(shí)施績(jī)效合同制度，將國(guó)庫(kù)集中支付政策好壞納入代理銀行、預(yù)算單位的考評(píng)與薪酬標(biāo)準(zhǔn)中。在績(jī)效合同中，需將國(guó)庫(kù)集中支付政策的目標(biāo)、對(duì)象、范圍，代理銀行承擔(dān)的責(zé)任，預(yù)算單位等明確指出，通過合同的形式對(duì)代理人的行為進(jìn)行限制與約束，使其與政策要求盡可能保持一致；其二，將代理銀行及預(yù)算單位違規(guī)行為的成本進(jìn)一步提高。代理人開展違背委托人意愿活動(dòng)的原因便是可以獲得額外的收益與好處，而因此種違規(guī)違紀(jì)行為造成的損失并不大?；谶@一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)大幅度提高代理人違規(guī)違紀(jì)行為產(chǎn)生的損失，加大對(duì)其經(jīng)濟(jì)及法律方面的權(quán)責(zé)追究，通過讓代理人的不良行為產(chǎn)生的損失大于其違規(guī)違紀(jì)獲得的利益與好處，以利益激勵(lì)對(duì)代理人的行為進(jìn)行限制與約束，從而確保其行為盡可能符合委托人的利益需求。

3 結(jié)語(yǔ)

由此我們可以得知，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度進(jìn)行改革，不但對(duì)我國(guó)國(guó)庫(kù)制定的進(jìn)一步完善有著極大的促進(jìn)作用，同時(shí)也加大了政府監(jiān)控力度。眾所周知，不管何種管理工作，要想順利進(jìn)行，并取得理想的效果，就需要得到監(jiān)督工作的大力支持。所以，建立國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制，不但極為有必要，而且確實(shí)可行，有關(guān)專家及工作人員應(yīng)加大研究力度，并付諸實(shí)踐之中。

參考文獻(xiàn)：

[1]王青.國(guó)庫(kù)集中支付制度改革存在的問題及建議[J].中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)，2011，8（12）：325.

[2]王領(lǐng)峰.建立國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考[J].財(cái)經(jīng)監(jiān)督，2012，15（07）：67-69.