城鄉(xiāng)一體化視角下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

朱凡凡+張亞娥

摘 要：結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)基本內(nèi)涵及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性的論述，分析新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中存在的問題，并提出加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的五點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；新型農(nóng)村；社區(qū)建設(shè)

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）21-0037-02

十八大報(bào)告指出，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就包括健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略基點(diǎn)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)、城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)、提高農(nóng)民生活水平、享受城市化的生活的重要載體對(duì)建設(shè)富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西有著極為重要的作用。

一、新型農(nóng)村社區(qū)的基本內(nèi)涵

所謂新型農(nóng)村社區(qū)，是指由一個(gè)行政村或若干個(gè)行政村合并組建而成，通過統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，最終形成居住方式與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套完善的現(xiàn)代化農(nóng)村新型居住點(diǎn)。與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)相比，新型農(nóng)村社區(qū)有以下幾個(gè)鮮明的特征：

首先，新型農(nóng)村社區(qū)具有開放性。傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)單位是村落，一個(gè)村落少則由兩三家、多則上千戶組成。由血緣、地緣和業(yè)緣關(guān)系組成的村和村之間是相對(duì)孤立和隔膜的，人口的流動(dòng)率小，社區(qū)之間的往來也少。而新型農(nóng)村社區(qū)是由多個(gè)村莊組合而成，其發(fā)展突破了傳統(tǒng)村莊以往的邊界，更加開放。

其次，新型農(nóng)村社區(qū)功能更加齊全。傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)主要是單一的生產(chǎn)居住功能，而新型農(nóng)村社區(qū)作為新型城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，通過基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的推廣，除了改善農(nóng)民的居住生活環(huán)境外還可以滿足其就業(yè)、消費(fèi)、社會(huì)保障、精神文化生活等各方面的需求。

第三，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更具有規(guī)劃性。傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)主要是由村民和家族為了生產(chǎn)生活方便自發(fā)建造的。新型農(nóng)村社區(qū)是在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下由政府統(tǒng)一規(guī)劃，由農(nóng)民、企業(yè)、社會(huì)組織等共同建造的。

二、農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的必要性

1.農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。目前，城鄉(xiāng)差距仍然較大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然突出，其中除了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡外，城鄉(xiāng)資源配置也不合理。表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施落差大，現(xiàn)有農(nóng)村投入建設(shè)難以滿足群眾對(duì)幸福生活的要求。農(nóng)村目前水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，城鄉(xiāng)巷道硬化率、自來水普及率、燃?xì)鈿饣屎蜕罾?、污水處理率等差距大。比如渭南?013年時(shí)還有50%的自然村巷道沒有硬化，176萬人的飲水安全沒有解決，6萬戶農(nóng)村危房需要改造；同時(shí)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平落差大。這與農(nóng)民現(xiàn)在對(duì)公共服務(wù)需求增多的狀況形成了鮮明的對(duì)比，尤其是對(duì)文化教育、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)治安等方面的需求。推行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就可以將幾個(gè)分散的小村落整合到一個(gè)大的社區(qū)，這樣就更加方便基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)的集中投入，比如電信工程、燃?xì)夤こ?、幼兒園（托兒所），養(yǎng)老院、文化活動(dòng)中心等只有在人口集中的地方才能投入建設(shè)，也更有利于投入的成本減少。這樣就更有利于打破基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民和城市人享有同樣生活。

2.農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)有利于實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)。傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)由于缺少規(guī)劃，農(nóng)民建造房子都是按照自己的想法任意建造，建筑物參差不齊，廁所亂搭建、臟水亂排放、垃圾亂倒、牲畜亂養(yǎng)，造成“有新房無新村、有新村無新貌”和臭氣熏天的臟、亂、差局面。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)通過科學(xué)的規(guī)劃、合理布局、多方投入對(duì)房屋的設(shè)計(jì)、污水管道的建造、養(yǎng)殖區(qū)的集中建造、垃圾的集中處理等方面做出統(tǒng)一安排，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社區(qū)的道路硬化、綠化、量化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)。

3.農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)有利于集約節(jié)約用地。農(nóng)民新建住宅的過程中，由于村莊規(guī)劃嚴(yán)重滯后，農(nóng)村居民點(diǎn)用地往往不能合理、有效地利用。以渭南市為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年渭南全市行政村宅基地“閑置率”已達(dá)到25%以上。渭南市澄城縣莊頭鄉(xiāng)西夏村240戶農(nóng)戶，32戶住宅基本閑置。多數(shù)村干部反映，因有改善居住生活條件、照顧子女進(jìn)城就學(xué)、方便外出務(wù)工、滿足嫁娶等實(shí)際需要，當(dāng)前，有30%以上的農(nóng)戶今后打算進(jìn)城購(gòu)房居住。而新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)通過合理的規(guī)劃，可以綜合考慮人口、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素將幾個(gè)行政村整合到一起，農(nóng)民搬走后剩下土地可以復(fù)耕或者進(jìn)行其他和農(nóng)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)用途，同時(shí)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在選址時(shí)可以按照保護(hù)耕地、節(jié)約用地的原則，選擇在非耕地和在設(shè)施基礎(chǔ)較好的村莊原基礎(chǔ)上建設(shè)。這樣就可以在改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的同時(shí)集約節(jié)約土地，將土地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)發(fā)揮到最大。

4.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有利于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的許多問題。通過新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，可以形成許許多多具有特色的小城鎮(zhèn)，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)、就地城鎮(zhèn)化，可以解決農(nóng)村留守老人、留守兒童、空心村的一系列農(nóng)村社會(huì)問題，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。另一方面，可以減少農(nóng)民工都涌向大城市而出現(xiàn)的 交通擁堵、城市管理困難、公共服務(wù)供給能力不足的“城市病”。

三、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中存在的問題

1.政府和農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足。政府和農(nóng)民是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體。但目前這二者的認(rèn)識(shí)不到位直接制約著新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。首先，部分領(lǐng)導(dǎo)干部還不能解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，不了解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)涵和重大意義，在建設(shè)過程中將自己放在等、靠、要的被動(dòng)位置，而不去挖掘優(yōu)勢(shì)資源和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。其次，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不了解。據(jù)了解，很多村莊的村民從來都沒有聽說過“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”這一概念，有的村民即便聽說過也認(rèn)為新型農(nóng)村社區(qū)僅僅是政府投入和管理為主，不需要自己的主動(dòng)參與，對(duì)許多的公共事務(wù)采取不干涉的態(tài)度。endprint

2.沒有充分征求農(nóng)民的意愿自行建設(shè)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的民生工程，尤其是和農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，所以必須充分地尊重農(nóng)民的意愿，征求農(nóng)民的意見。但有些地方在農(nóng)民不完全知情的情況下就啟動(dòng)建設(shè)。比如高陵縣2009年被陜西省委、省政府確定為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)縣，高陵縣的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也取得了可喜的成就，創(chuàng)造了有名的“高陵模式”。

3.新型農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)投入不足。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)都需要投入大量的資金。但目前資金投入不足嚴(yán)重制約著新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)進(jìn)展。主要表現(xiàn)在：政府財(cái)政、項(xiàng)目整合的扶持資金非常有限，土地置換資金到位滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資回收期長(zhǎng)、效益低造成民間資本不愿投資，渠道多樣化、主體多元化的投融資機(jī)制尚未形成。

4.公共服務(wù)體系不夠健全，基礎(chǔ)設(shè)施條件薄弱。近幾年，由于政府的逐步重視，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的水平有了較大的提高，但是和預(yù)期的要求和城市社區(qū)建設(shè)水平仍然有著較大的差距，仍然不能滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需求。有些社區(qū)農(nóng)民雖然住進(jìn)了新樓，但基礎(chǔ)設(shè)施還沒有配套解決，供暖設(shè)施、通訊、垃圾處理等設(shè)施好沒有完善，給農(nóng)民的生活帶來極大的不方便。

5.盲目建設(shè)導(dǎo)致千村一面沒有特色。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)該結(jié)合本地實(shí)際，發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢(shì)，建設(shè)各具特色的農(nóng)村社區(qū)。2006年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中強(qiáng)調(diào)“村莊治理要突出鄉(xiāng)村特色、地方特色和民族特色，保護(hù)油歷史文化價(jià)值的古村落和古民宅”。2013年12月在北京舉辦的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出：在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

四、對(duì)加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

1.強(qiáng)化輿論宣傳，營(yíng)造良好的建設(shè)氛圍。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)全新的創(chuàng)造性工作，我們必須大力宣傳農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要意義、主要內(nèi)容和政策措施，讓農(nóng)村干部和群眾了解什么是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，怎樣開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，認(rèn)識(shí)到開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性、重要性，從而提高農(nóng)民群眾的參與性、積極性和主動(dòng)性。

2.堅(jiān)持以人為本以群眾的利益為核心。將新社區(qū)“建不建？什么時(shí)候建？如何建？”的決定權(quán)交給群眾。堅(jiān)持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的全過程公開透明、公平公正，充分保障群眾在建設(shè)過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

3.建立渠道多樣化的投融資機(jī)制。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，資金是關(guān)鍵。首先，要加大財(cái)政資金投入力度，政府財(cái)政要拿出專項(xiàng)資金用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。其次，要?jiǎng)?chuàng)新投資融資機(jī)制，制定財(cái)稅優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會(huì)資本參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。再次，堅(jiān)持政府不在土地上謀求任何利益，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策形成的土地差收益，應(yīng)全部返還給項(xiàng)目建設(shè)。

4.建設(shè)前必須有科學(xué)的規(guī)劃。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，又要堅(jiān)持規(guī)劃先行，做到無規(guī)劃不動(dòng)工，無規(guī)劃不行動(dòng)。規(guī)劃前必須先摸清當(dāng)?shù)卮迩f的基本狀況，包括村莊數(shù)量、占地面積、人口數(shù)量、耕地分布、三產(chǎn)結(jié)構(gòu)、歷史民俗等。

5.因地制宜，保持當(dāng)?shù)靥厣?。根?jù)社區(qū)建設(shè)的主要影響因素，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可分為文化傳統(tǒng)型、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、城鎮(zhèn)依托型、設(shè)施良好型、移民搬遷型、旅游開發(fā)型和提高完善型等多種模式。各地應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況采取多種建設(shè)模式。尤其要注重保護(hù)歷史文化名村、傳統(tǒng)村落（傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌保存完整的村落）、特色景觀名村的原本風(fēng)貌。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]endprint