論村民自治實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位

徐中平　陳焰華

摘 要：在現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”的格局中，村民自治在實(shí)踐過程中有著許多矛盾和問題，其中，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題尤為重要，這一對矛盾的妥善解決將會對村民自治的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。在建設(shè)服務(wù)型政府的新時(shí)期，作為國家行政體系中最基層的政權(quán)組織，應(yīng)該本著服務(wù)于人民的宗旨正確定位自身。

關(guān)鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)村關(guān)系；新公共服務(wù)；服務(wù)型政府

隨著《村民委員會組織法》的試行和頒布實(shí)施，幾十年來我國農(nóng)村地區(qū)從民主原則到公民行為經(jīng)歷了巨大的歷史跨越，也是大陸自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后政治生活的最大變化。實(shí)行村民自治以后，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻的變化。作為村民自治組織主體的村委會享有獨(dú)立的自治權(quán)力，從而形成了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的對立，即“鄉(xiāng)政村治”的主體格局。雖然《村民委員會組織法》對鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行了原則性說明，為理順鄉(xiāng)村關(guān)系提供了法律依據(jù)和制度化保障，但并沒有做出具體的可供實(shí)際操作的規(guī)定。兩種相對獨(dú)立的權(quán)力的沖突和碰撞使得村民自治在實(shí)踐過程中各種問題和矛盾層出不窮，不僅影響到村民自治的健康發(fā)展甚至不利于了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。這使村委會的自治權(quán)力受到了不同程度地限制和削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家意志的基層代理人是通過對村委會的行政附屬化加強(qiáng)了對農(nóng)村社會的控制。

1 國家行政權(quán)力的擴(kuò)張及其在農(nóng)村社會的表現(xiàn)

國家作為階級統(tǒng)治的社會公共權(quán)力組織， 它對社會的管理具有強(qiáng)制性。 但這并不意味著國家就必須對社會進(jìn)行全面直接的管理， 也不意味著國家就可以取代社會自身的力量管理社會，在國家權(quán)力與社會權(quán)力之間應(yīng)該存在著明確的界限， 國家權(quán)力不應(yīng)隨意侵犯社會權(quán)力。國家與社會二者是此消彼長的關(guān)系。建國以后，隨著人民公社體制的建立以及高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)行，國家的權(quán)力空前強(qiáng)大，形成了對社會完全的控制。而在農(nóng)村則形成了“政社合一”的結(jié)構(gòu)，村社組織的行政化使公社權(quán)力直接滲透到農(nóng)村社會的內(nèi)部，“造就了一套自上而下的經(jīng)濟(jì)控制與行政控制網(wǎng)絡(luò)，使得國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透力和控制達(dá)到了前所未有的規(guī)模和深度?！彪m然進(jìn)行了多次“放權(quán)”的改革，但結(jié)果總是和人們的期望相去甚遠(yuǎn)。

《村組法》明確規(guī)定了在農(nóng)村社會中實(shí)行自治制度從而使國家權(quán)力收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，這實(shí)際上是把村民自治權(quán)力從鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力中很大程度上分離出來，不能采用原來政治權(quán)力運(yùn)作方式來管理。換言之，國家已經(jīng)失去了通過行政命令和行政管制的方式來處理農(nóng)村事務(wù)的制度支持。但是在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中的黨政體制下，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式仍在繼續(xù)?！洞褰M法》也明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，而這又實(shí)際上規(guī)定了村黨支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府把村委會當(dāng)作自己下屬機(jī)構(gòu)，采用的仍然是傳統(tǒng)的的行政命令的方式干預(yù)村民自治。具體表現(xiàn)為對村委會選舉的干預(yù)，對村委會財(cái)務(wù)控制等方面。

2 鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的體制原因溯源

政府應(yīng)當(dāng)定位好自己的角色，而不是把整個(gè)社會都牢牢抓在手心，有限政府的理念必然會引發(fā)對行政權(quán)力行使范圍新的思考。然而作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，當(dāng)前我國正在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，集中社會發(fā)展的資源勢必會加強(qiáng)對社會的控制。為了迅速地實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和推進(jìn)現(xiàn)代化事業(yè)，國家必然會發(fā)揮自己天然的優(yōu)勢—行使強(qiáng)大的權(quán)力來控制社會資源的調(diào)配從而為現(xiàn)代化的目標(biāo)服務(wù)。而從農(nóng)村汲取資源需要國家對農(nóng)村強(qiáng)制干預(yù)和控制的前提下才能得以實(shí)現(xiàn)的，這就是所謂的“農(nóng)村支持城市戰(zhàn)略”。建設(shè)現(xiàn)代化的重任通過“壓力型體制”的作用理所當(dāng)然地落到了處在金字塔架構(gòu)最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的身上。處在國家政權(quán)末梢地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對著農(nóng)村社會，也顯然只能把它作為行政權(quán)力的作用對象。根據(jù)帕金森定律第一法則的解釋，當(dāng)行政官員感到自己的工作量過重時(shí)，對此問題所采取的措施受動機(jī)規(guī)律的引導(dǎo)，即一個(gè)行政官員想增加的是下級而不是對手。因此，已經(jīng)習(xí)慣于把鄉(xiāng)村作為自己行政下級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又有什么理由不會把它作為權(quán)力的作用對象呢？

為了保證上級各項(xiàng)任務(wù)的貫徹落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府只能把他們的“手”向下延伸，力圖通過控制村委會來完成這些任務(wù)指標(biāo)，這實(shí)際上是通過強(qiáng)制的行政權(quán)力對村民自治權(quán)的干涉。權(quán)力具有一種自我擴(kuò)張性，使掌握他的人傾向于進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力，并通過他的運(yùn)用來追求權(quán)力的最大化。作為最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府只有把村一級組織納入自己下屬行列才能提升自己的地位。根據(jù)以上分析可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的控制，鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化與國家當(dāng)前的發(fā)展戰(zhàn)略和行政體制是分不開的，對村委會及其他基層組織的控制不過是國家和政府對鄉(xiāng)村社會控制的表現(xiàn)。

3 村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能行使的偏差

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設(shè)置中最低層次的一級地方政權(quán)組織，與其它地方政府相比，更多地行使管理基層地方公共事務(wù)的職能，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個(gè)行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系，因而，成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的重大問題，它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求。如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，便成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

按照政府職能的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生及各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展，負(fù)有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責(zé)任，但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管理方式，已經(jīng)超出自身的職責(zé)范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過多，直接插手生產(chǎn)經(jīng)營活動，用行政手段介入競爭性領(lǐng)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者，這也是政府職能的重要體現(xiàn)，但由于長期以來以農(nóng)補(bǔ)工政策等諸多因素的影響，已使我國農(nóng)村社會公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。因而在國家建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該順應(yīng)大時(shí)代和人民的要求，正確定位自身，服務(wù)于人民而不是上級政府或自身。

新公共服務(wù)作為一個(gè)新的術(shù)語在中國行政機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)界等逐漸流行起來，討論較多的是如何用新公共服務(wù)理論指導(dǎo)我國的行政改革以及如何在實(shí)踐中體現(xiàn)服務(wù)。中共十六屆三中全會首次提出構(gòu)建“服務(wù)型政府”的政治命題，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確要求建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化其社會管理和公共服務(wù)職能。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行，特別是取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能也要隨之發(fā)生變化，即由原來的“汲取型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該為農(nóng)民提供更多的服務(wù)。近年來，我國掀起了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革熱潮，湖北、河南等省份都進(jìn)行了大量卓有成效的試點(diǎn)工作。雖然這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革仍然包含了歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的特點(diǎn)，如精簡機(jī)構(gòu)和人員，但總的指導(dǎo)思想?yún)s是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“汲取型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是新時(shí)期發(fā)展的必然要求。

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