功能區(qū)行政管理體制改革的探討

王軍

自1984年10月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)至今，我國(guó)已形成了國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家戰(zhàn)略新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等各類功能屬性的特殊政策區(qū)域，可統(tǒng)稱為功能區(qū)。功能區(qū)作為我國(guó)改革開(kāi)放和體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，已走過(guò)了28年的發(fā)展歷程。功能區(qū)在行政管理體制方面的持續(xù)探索與創(chuàng)新，為其自身發(fā)展提供體制機(jī)制保障的同時(shí)，也為深化行政管理體制改革，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制與行政體制改革進(jìn)行了有益的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，甚至可以說(shuō)在一定程度上創(chuàng)立了具有中國(guó)特色的功能區(qū)管理模式。

一、國(guó)內(nèi)功能區(qū)行政管理體制現(xiàn)狀

本文的研究重點(diǎn)是區(qū)域?qū)傩陨先允枪δ軈^(qū)，尚未通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整為行政區(qū)的功能區(qū)管理模式。管理模式可分為以下三類：

（一）屬地化的政府主導(dǎo)模式。充分發(fā)揮功能區(qū)所在地政府的作用，管理體制上主要依托功能區(qū)所在的行政區(qū)（市、縣），管理機(jī)構(gòu)為準(zhǔn)政府型的管理委員會(huì)，管理委員會(huì)與所在的行政區(qū)（市、縣）政府合署或按行政區(qū)（市、縣）政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理，為保障行政區(qū)與功能區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上通過(guò)管理委員會(huì)與行政區(qū)（市、縣）政府領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職加以解決。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)：一是通過(guò)屬地化管理，依靠當(dāng)?shù)卣畬?duì)區(qū)域工作的熟悉，可啟動(dòng)迅速；二是由功能區(qū)所在地政府統(tǒng)籌管理功能區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，避免了功能區(qū)與行政區(qū)之間的利益矛盾；三是行政成本低，管理委員會(huì)與行政區(qū)機(jī)構(gòu)合署，可綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)效能。

這種模式的不足：一是由功能區(qū)所在地政府主導(dǎo)建設(shè)，出于地方利益考慮，在功能區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃建設(shè)等方面難以站在全市、全省的高度，滿足功能區(qū)的功能定位；二是管理委員會(huì)與所在地的區(qū)（市、縣）政府合署，機(jī)構(gòu)規(guī)格不高，對(duì)外橫向協(xié)調(diào)和對(duì)上協(xié)調(diào)力度有限。

（二）垂直型的政府主導(dǎo)模式。充分發(fā)揮市政府的作用，管理體制上由市政府垂直管理，管理機(jī)構(gòu)為準(zhǔn)政府型的管理委員會(huì)，管理委員會(huì)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)。通過(guò)市政府授權(quán)使功能區(qū)管理委員會(huì)享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，由工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、國(guó)土、規(guī)劃等部門在功能區(qū)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，功能區(qū)所在地的區(qū)（市、縣）政府負(fù)責(zé)配合功能區(qū)管理委員會(huì)做好相關(guān)配套保障工作。為便于協(xié)調(diào)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，功能區(qū)所在地的行政區(qū)（市、縣）政府主要負(fù)責(zé)同志可進(jìn)入管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)：一是管理委員會(huì)作為市政府派出機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)規(guī)格高，對(duì)外協(xié)調(diào)力度大；二是享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，工作推進(jìn)效率高；三是由市政府垂直管理，站在全市戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌考慮功能區(qū)功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，功能區(qū)的起點(diǎn)較高。

這種模式的不足：一是功能區(qū)由市垂直管理，但地理位置又在行政區(qū)（市、縣）范圍內(nèi)，兩者之間的利益矛盾無(wú)法避免；二是功能區(qū)與所在地政府的事權(quán)劃分邊界不清，尤其社會(huì)事務(wù)無(wú)法離開(kāi)當(dāng)?shù)卣?，如征地拆遷工作，離開(kāi)所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以說(shuō)是寸步難行；三是獨(dú)立設(shè)置管理委員會(huì)，行政成本較高，功能區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)初期，可綜合設(shè)置精干高效的功能區(qū)管理委員會(huì)，但隨著建設(shè)進(jìn)程加快進(jìn)入發(fā)展期后，管理委員會(huì)職責(zé)增加，其機(jī)構(gòu)和人員編制不可避免地膨脹，將再次增加行政成本；四是市政府派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制審批程序，周期較長(zhǎng)，難度較大。

（三）企業(yè)型的市場(chǎng)主導(dǎo)模式。設(shè)立開(kāi)發(fā)公司，由企業(yè)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、管理功能區(qū)，同時(shí)承擔(dān)一定的政府職能，進(jìn)行公共事業(yè)開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)公司多為國(guó)有企業(yè)，地方政府賦予開(kāi)發(fā)公司一定的開(kāi)發(fā)權(quán)限。本質(zhì)上是把功能區(qū)作為平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，使得功能區(qū)運(yùn)營(yíng)得以在相對(duì)完整的企業(yè)制度下展開(kāi)。國(guó)內(nèi)功能區(qū)采取企業(yè)化管理模式首創(chuàng)在蛇口，因而也被稱之為“蛇口模式”。從現(xiàn)實(shí)情況看，用純粹的公司化運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)模式開(kāi)發(fā)建設(shè)功能區(qū)，在國(guó)內(nèi)現(xiàn)行體制下難以推動(dòng)，如青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，在1986年開(kāi)發(fā)初期成立了青島經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)公司，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，并代行一部分行政職能。但運(yùn)行兩年之后，體制推不動(dòng)進(jìn)而轉(zhuǎn)成了管理委員會(huì)模式。國(guó)內(nèi)功能區(qū)比較多的情況是“管理委員會(huì)+公司”，將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、資本運(yùn)營(yíng)等職能由公司承擔(dān)，其他政府職能由管理委員會(huì)承擔(dān)，如天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和泰達(dá)公司的模式。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)：與政府主導(dǎo)型的模式相比，企業(yè)型模式效率更高，靠市場(chǎng)機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)，節(jié)約行政成本。德國(guó)、英國(guó)等不少國(guó)家的功能區(qū)都采用了這種公司化運(yùn)行的模式。

這種模式的不足：開(kāi)發(fā)公司不具有政府職能，缺乏必要的行政管理權(quán)，因此影響了管理效力的發(fā)揮。由于公司承擔(dān)了部分社區(qū)管理職能，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，又無(wú)法從區(qū)域稅收中獲得必要的投資補(bǔ)償，只好轉(zhuǎn)嫁到地價(jià)上，容易造成地價(jià)過(guò)高，或者因?yàn)椴荒芗皶r(shí)回收資金，債務(wù)過(guò)重，且一旦功能區(qū)的土地都售完，再欲擴(kuò)大功能區(qū)規(guī)模難度將很大。

二、國(guó)內(nèi)功能區(qū)行政管理體制存在的主要問(wèn)題及成因

（一）功能區(qū)管理委員會(huì)不具備完全行政主體資格。行政管理主體是行政管理體制的主導(dǎo)要素。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，由于國(guó)內(nèi)功能區(qū)管理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)屬性缺乏明確的立法界定，導(dǎo)致管理委員會(huì)不具備完全行政主體資格。在國(guó)內(nèi)民主化和法制化進(jìn)程日益加快的今天，管理委員會(huì)履行行政審批權(quán)及行政處罰權(quán)的主體資格越來(lái)越受到質(zhì)疑。2004年11月23日最高人民法院審判委員會(huì)第1334次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。這一司法解釋就直接否定了開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的主體資格。

功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)不是一級(jí)政府，沒(méi)有納入國(guó)家行政組織序列。地方政府的設(shè)立由《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）第一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。其中并沒(méi)有涉及功能區(qū)管理委員會(huì)。在日常管理中，普遍將功能區(qū)管理委員會(huì)表述為地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，同樣缺乏立法保障。地方人民政府的派出機(jī)關(guān)由《組織法》第六十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。功能區(qū)管理委員會(huì)既沒(méi)有得到《組織法》的確認(rèn)，也不符合《組織法》規(guī)定的程序要求，所以其作為派出機(jī)關(guān)也缺乏立法保障。

盡管近年來(lái)，個(gè)別省市陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)地方性法規(guī)或政府規(guī)章，如《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》、《天津?yàn)I海新區(qū)條例》、《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》、《上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)管理辦法》等，對(duì)功能區(qū)管理委員會(huì)的行政主體資格進(jìn)行了立法保障，但國(guó)家層面仍未對(duì)功能區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的主體資格進(jìn)行明確，上述條例與公共法或是上位法發(fā)生沖突時(shí)，有關(guān)規(guī)定將失效。

（二）功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置程序不規(guī)范。正是由于功能區(qū)管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)屬性不明，不具備完全行政主體資格，因而其設(shè)置程序，職責(zé)內(nèi)容，權(quán)限范圍等均缺乏規(guī)范，導(dǎo)致管理委員會(huì)的設(shè)置隨意性強(qiáng)，職責(zé)內(nèi)容模糊?！兜胤礁骷?jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》作為新中國(guó)成立以來(lái)第一部規(guī)范地方機(jī)構(gòu)編制管理的行政法規(guī)，對(duì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府派出機(jī)構(gòu)也沒(méi)有明確的表述。因此，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門設(shè)置功能區(qū)管理委員會(huì)時(shí)只能參照中央、省機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范性文件執(zhí)行。由于我國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)行分級(jí)管理體制，不同規(guī)格的機(jī)構(gòu)有不同的審批層級(jí)。地方政府為了加強(qiáng)對(duì)功能區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，往往需要提高功能區(qū)管理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)規(guī)格，如果嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制審批程序，需要層層上報(bào)市、省、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，在中央嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)的大背景下，審批的難度大，周期長(zhǎng)。在速度經(jīng)濟(jì)的驅(qū)使下，地方政府則從機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等方面想盡辦法做變通。目前國(guó)內(nèi)各功能區(qū)管理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是五花八門，如在人員編制上，有使用行政編制的，有使用事業(yè)編制的，有社會(huì)化用工的，還有不核定編制采用人員抽調(diào)體制的；在規(guī)格上，有機(jī)構(gòu)不定規(guī)格的，有干部高配的。由于沒(méi)有履行嚴(yán)格的設(shè)置程序，機(jī)構(gòu)增設(shè)、撤銷、調(diào)整的隨意性也較強(qiáng)。

（三）功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)事權(quán)劃分不清，職責(zé)模糊。從機(jī)構(gòu)編制管理的角度，機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制是三個(gè)必備要素，也就是通俗上講的機(jī)構(gòu)“三定”。在“三定”中，主要職責(zé)是核心，也是核定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的基礎(chǔ)依據(jù)。界定主要職責(zé)的原則是“職責(zé)法定”，但由于功能區(qū)管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)屬性缺少立法保障，因此無(wú)法界定管理委員會(huì)可承擔(dān)、能承擔(dān)哪些職責(zé)。地方機(jī)構(gòu)編制管理部門在表述管理委員會(huì)主要職責(zé)時(shí)，橫向上涉及功能區(qū)與所在行政區(qū)的職責(zé)關(guān)系，只能從事權(quán)劃分的角度，按照權(quán)責(zé)一致、財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配等原則，明確功能區(qū)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職責(zé)，行政主要承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)。縱向上，功能區(qū)管理委員會(huì)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與市直部門、與派駐在功能區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、國(guó)土等垂直管理部門、與所在行政區(qū)政府部門等職責(zé)劃分更是無(wú)章可循。

（四）功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)賦權(quán)程序不嚴(yán)謹(jǐn)。設(shè)置功能區(qū)的目的是加快區(qū)域發(fā)展，如果不給功能區(qū)管理委員會(huì)一定的行政審批權(quán)及行政處罰權(quán)，事事都需呈報(bào)上級(jí)政府或有關(guān)部門審批，不僅影響了工作效率，也與開(kāi)發(fā)區(qū)作為國(guó)家改革創(chuàng)新先行區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的初衷不符。如果通過(guò)委托或授權(quán)賦予功能區(qū)管理委員會(huì)相關(guān)權(quán)限，又缺乏嚴(yán)格的程序。根源仍然是功能區(qū)管理委員會(huì)沒(méi)有完全行政主體資格，盡管國(guó)家行政許可法、行政處罰法已陸續(xù)實(shí)施，但操作層面的行政程序法一直空缺，導(dǎo)致一些地方政府往往根據(jù)形勢(shì)的變化對(duì)管理委員會(huì)的權(quán)限進(jìn)行隨意調(diào)整，一些權(quán)力想放就放，想收就收，沒(méi)有剛性約束機(jī)制。少數(shù)有地方立法權(quán)且法制意識(shí)強(qiáng)的地方就通過(guò)地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)或者委托。而沒(méi)有地方立法權(quán)的地方，大多也就不向上走嚴(yán)格法律程序，通過(guò)發(fā)布規(guī)范性文件進(jìn)行委托，導(dǎo)致行政審批及執(zhí)法的程序不盡合法合規(guī)。

三、功能區(qū)行政管理體制改革探索的啟示與思考

（一）堅(jiān)定功能區(qū)行政管理體制改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的信念?；仡檱?guó)內(nèi)功能區(qū)行政管理體制改革，無(wú)不經(jīng)歷了曲折艱辛的歷程。首都臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)走過(guò)了“兩個(gè)9年”歷程，直到2009年才正式確立了行政管理體制；上海浦東新區(qū)自1990年啟動(dòng)建設(shè)，迎來(lái)2000年、2009年兩次行政區(qū)劃調(diào)整，整整歷時(shí)19年；天津?yàn)I海新區(qū)自1994年開(kāi)發(fā)建設(shè)歷時(shí)18年迎來(lái)行政區(qū)劃調(diào)整，直到今天濱海新區(qū)行政區(qū)劃后的新區(qū)政府體制仍在改革完善中。機(jī)構(gòu)編制部門要對(duì)改革的復(fù)雜性、漸進(jìn)性有深刻的認(rèn)識(shí)和充分的心理準(zhǔn)備，堅(jiān)定改革攻堅(jiān)戰(zhàn)與持久戰(zhàn)的信念。通過(guò)先行者的前車之鑒，加強(qiáng)對(duì)功能區(qū)管理體制的前瞻性研究，尤其是在行政區(qū)劃調(diào)整前，沒(méi)有一個(gè)一勞永逸的體制模式，但要力求管理體制中的事權(quán)劃分和矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制少走彎路。

（二）盡快健全功能區(qū)行政管理體制改革的立法保障。積極呼吁國(guó)家或省層面盡快出臺(tái)功能區(qū)法或條例，修訂《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，將功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府派出機(jī)構(gòu)納入行政組織序列，規(guī)范其機(jī)構(gòu)設(shè)置和審批權(quán)限。考慮到國(guó)家和省立法周期較長(zhǎng)，市政府也可以借鑒天津、上海、蘇州等地的做法，探索制定《青島市重點(diǎn)功能區(qū)管理?xiàng)l例》，以政府規(guī)章形式發(fā)布。對(duì)功能區(qū)的功能定位、管理體制、監(jiān)督體制、管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格、職責(zé)權(quán)限等予以明確，確保功能區(qū)行政管理體制的有效性、權(quán)威性以及功能區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。如功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃變化較快，穩(wěn)定性不強(qiáng)，可暫不制定功能區(qū)管理?xiàng)l例，通過(guò)立法形式將功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)享有的管理權(quán)限，尤其是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限予以明確，如青島市頒布的政府規(guī)章《青島市人民政府關(guān)于賦予經(jīng)濟(jì)功能區(qū)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的決定》（市政府令[2012]221號(hào)）。盡快健全功能區(qū)行政管理體制改革的立法保障，是依法行政的大勢(shì)所趨。

（三）統(tǒng)籌推進(jìn)功能區(qū)行政管理體制改革。行政管理體制是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分及為確保行政管理而建立的制度總和。要統(tǒng)籌考慮領(lǐng)導(dǎo)體制、財(cái)稅體制、執(zhí)法體制等各項(xiàng)因素，這些因素是互為保障的關(guān)系。比如，功能區(qū)行政管理體制的一項(xiàng)核心要素是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)與駐地政府之間的事權(quán)劃分。功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)在主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能基礎(chǔ)上，是否要承擔(dān)社會(huì)事務(wù)，就需要與功能區(qū)財(cái)稅體制統(tǒng)籌考慮。如果功能區(qū)不獨(dú)立設(shè)置一級(jí)財(cái)政，卻承擔(dān)社會(huì)事務(wù)，則農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)等社會(huì)事務(wù)經(jīng)費(fèi)，駐地街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公務(wù)經(jīng)費(fèi)保障等均有一定困難。再比如，如何調(diào)動(dòng)功能區(qū)駐地政府的積極性，可通過(guò)統(tǒng)籌考慮領(lǐng)導(dǎo)體制，讓功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)與駐地政府領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職加以解決。因此，如果離開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)體制、財(cái)稅體制等各項(xiàng)體制的統(tǒng)籌安排，單純推進(jìn)行政管理體制會(huì)面臨舉步維艱的困境。

（四）功能區(qū)行政管理體制改革離不開(kāi)上級(jí)的政策支持。北京六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)有3個(gè)為國(guó)家戰(zhàn)略，功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃獲得國(guó)家批復(fù)后，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)正式批復(fù)了功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)。中關(guān)村科技園區(qū)更是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)，國(guó)務(wù)院提出舉全國(guó)之力建設(shè)中關(guān)村，打造中國(guó)高新技術(shù)園區(qū)的世界名片，中央、國(guó)務(wù)院、北京市對(duì)園區(qū)發(fā)展涉及的審批管理事項(xiàng)幾乎是“一路綠燈”。天津?yàn)I海新區(qū)在行政區(qū)劃前就已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，2006年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)濱海新區(qū)為全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，將推進(jìn)濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放定位成國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要步驟。區(qū)劃前的濱海新區(qū)管委也是中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)正式批復(fù)的，同時(shí)還陸續(xù)批復(fù)了濱海新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，批復(fù)東疆保稅港區(qū)管委時(shí)還增加了行政編制，這均為管理體制的推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的保障。直轄市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)是其他城市所無(wú)法比擬的。功能區(qū)行政管理體制創(chuàng)新，需由發(fā)改、規(guī)劃、機(jī)構(gòu)編制等多部門共同爭(zhēng)取上級(jí)支持，尤其是發(fā)改、規(guī)劃部門爭(zhēng)取國(guó)家正式批復(fù)功能區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃后，機(jī)構(gòu)編制部門依據(jù)區(qū)域規(guī)劃審批情況積極爭(zhēng)取上級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置審批。

（五）機(jī)構(gòu)編制部門身處改革的矛盾交點(diǎn)，責(zé)任重大。在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)，行政管理體制改革只能在艱辛探索中開(kāi)拓前進(jìn)，每進(jìn)一步都是不斷解放思想，大膽創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)的過(guò)程，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系尤其重要。這就要求機(jī)構(gòu)編制部門依靠科學(xué)過(guò)硬的方案、耐心細(xì)致地解釋化解改革矛盾，化解外部壓力與內(nèi)部阻力。功能區(qū)是國(guó)外的首創(chuàng)，已有100多年的歷史。盡管中國(guó)建立功能區(qū)僅有短短的30年歷史，但經(jīng)過(guò)各級(jí)政府持續(xù)不斷的探索創(chuàng)新，卻走出了一條中國(guó)特色的功能區(qū)管理之路，功能區(qū)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的帶動(dòng)示范作用也是有目共睹。如何用正確的方法將功能區(qū)行政管理體制改革之路又好又快地走下去，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門任重道遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：功能區(qū) 行政管理 體制改革