中西部地區(qū)縣圖書館總分館制建設(shè)研究

王凌

摘 要 針對中西部地區(qū)公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的難點，論文闡述中西部縣圖書館總分館制建設(shè)的基本原則，探析其構(gòu)建模式，并提出優(yōu)化建議，以期促進中西部地區(qū)縣圖書館總分館制建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)構(gòu)建全覆蓋的公共圖書館服務(wù)體系的目標。

關(guān)鍵詞 縣圖書館 總分館制 可持續(xù)發(fā)展 公共文化服務(wù)

分類號 G251

Construction of Main-Branch Library System in the County Libraries of Central and Western Regions

Wang Ling

Abstract Concerning the difficulties existing in the construction of public library service system in central and western regions， this paper demonstrates the basic principles of the construction of main-branch library system in the county libraries of central and western regions， and explores the construction mode of the system. In addition， with the aim of achieving the complete coverage of the public library service system， the optimization suggestions to promote the sustainable development of the construction of main-branch library system in the county libraries of central and western regions are presented in this paper.

Keywords County library. Main-branch library system. Sustainable development. Public cultural service.

我國“十二五”時期文化建設(shè)的總體目標之一是2015年基本建成較為完善的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，讓人民群眾公平、就近、便捷地享受公共文化服務(wù)。《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》更已明確指出：“縣（市）圖書館逐步實行分館制?！盵1]但在中西部地區(qū)建設(shè)全覆蓋的公共圖書館服務(wù)體系將十分艱難，由于中西部地區(qū)縣級以下的基層政府或基層組織建設(shè)能力相對較為薄弱，作為公共圖書館服務(wù)體系末梢的街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）的建設(shè)存在著許多空白點，而這一狀況又無法在短時期內(nèi)得到改善，因此，只有大力推進縣/區(qū)圖書館的總分館制建設(shè)，才能突破建設(shè)瓶頸，建立起全覆蓋的公共圖書館服務(wù)體系，以促進中西部地區(qū)基層圖書館事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

1 中西部地區(qū)縣圖書館總分館制建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則

縣圖書館總分館制是指以縣級作為區(qū)域管理單元，以縣圖書館擔任管理層級，由縣圖書館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、行政村圖書館組成的同一個主管部門管理下的圖書館群?？h圖書館作為總館處于核心地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、行政村圖書館作為分館處于從屬地位，形成在財務(wù)、管理、服務(wù)等方面統(tǒng)一的管理體制，并應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展、因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃、適度、效益優(yōu)化、普遍均等原則作為其基本原則。

1.1 可持續(xù)發(fā)展原則

中西部地區(qū)縣圖書館總分館制發(fā)展應(yīng)符合總分館制建設(shè)的客觀規(guī)律，從資金、人員和服務(wù)三個要素出發(fā)，形成可持續(xù)發(fā)展的長效機制，不能搞違反客觀規(guī)律的“一刀切”工程，通過科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃制約“面子工程”“政績工程”[2]，避免一哄而上所產(chǎn)生的無持續(xù)發(fā)展后勁、資源浪費現(xiàn)象。

1.2 因地制宜原則

因地制宜原則要求中西部地區(qū)縣圖書館總分館制建設(shè)不能盲目照搬國外和東部地區(qū)的經(jīng)驗，應(yīng)根據(jù)自身實際情況，創(chuàng)建適合本地經(jīng)濟、政治、文化等社會環(huán)境的科學(xué)可行的總分館制模式。

1.3 統(tǒng)籌規(guī)劃原則

中西部地區(qū)縣圖書館總分館制建設(shè)應(yīng)制定統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)劃，合理布局分館和流動圖書館，打破行政區(qū)劃限制，“按行業(yè)慣用的服務(wù)范圍和服務(wù)人口相結(jié)合的標準進行分館布局，同時綜合考慮讀者的方便程度、資源的共享程度、管理的簡便程度、物流的便捷程度、技術(shù)的支持程度，以及建設(shè)和運行的經(jīng)濟性”[2]，來科學(xué)設(shè)置分館和基層服務(wù)點的數(shù)量、館（室）址。

1.4 適度原則

中西部地區(qū)縣圖書館總分館制的建設(shè)主體和管理單元的層級設(shè)置應(yīng)適度。一是縣圖書館總分館制的建設(shè)主體設(shè)置適度，即保障總分館制建設(shè)所需經(jīng)費的政府級別適度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財力不足而無力承擔建設(shè)主體的責(zé)任，因而建設(shè)主體的設(shè)置不能低于縣級政府；二是縣圖書館總分館建設(shè)的主管機構(gòu)設(shè)置適度，太大的主管機構(gòu)管理成本高且不便管理，太小的主管機構(gòu)能力不足而管理乏力，因而縣圖書館總分館體系的主管機構(gòu)設(shè)置以縣級主管機構(gòu)為宜。

1.5 效益優(yōu)化原則

中西部地區(qū)縣圖書館總分館制建設(shè)應(yīng)考慮發(fā)展成本，注重服務(wù)效益，降低運行成本，盡量做到“總館對所屬分館的資金、人員和設(shè)備的統(tǒng)一采購、統(tǒng)一管理，進而在制度層面確保總分館體系中資源配置和共享效率的最優(yōu)化”[3]，以較小的投入帶來較大的服務(wù)效益。

1.6 普遍均等原則

中西部地區(qū)縣圖書館總分館制建設(shè)應(yīng)符合“構(gòu)建覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系”的要求，提供普遍均等的公共圖書館服務(wù)?？傪^不僅要和基礎(chǔ)較好的街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）建立總分館關(guān)系，進一步提高其服務(wù)能力和服務(wù)水平，同時也不能忽視基礎(chǔ)不好的街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）的發(fā)展問題，以及尚無圖書館（室）的街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)/鄉(xiāng)村的延伸服務(wù)問題，需致力于中西部地區(qū)基層圖書館的均衡發(fā)展，以防止不均等的公共文化服務(wù)差異進一步拉大而造成新的不平衡。endprint

2 中西部地區(qū)總分館制構(gòu)建模式及優(yōu)化建議

總分館制建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在一定程度上受制于地域、經(jīng)濟、文化、行政管理結(jié)構(gòu)、地方政府政策等因素，而目前中西部地區(qū)所實施的統(tǒng)一標準、統(tǒng)一模式建設(shè)的“一刀切”工程是行不通的，應(yīng)當因地制宜，鼓勵各地根據(jù)實際情況來探索具有縣域特色的圖書館總分館制模式。

2.1 公共圖書館總分館制“三級模式”

2.1.1 三級集中管理模式

縣圖書館+街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館+社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）。此模式是指以縣圖書館為總館，以街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）為分館的模式。從理論上來說，位于我國公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)末梢的街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）并不存在與之相對應(yīng)的建設(shè)主體。由于我國地方政府提供公共文化服務(wù)的能力隨著行政級別的降低而逐層削弱，再加上中西部經(jīng)濟不發(fā)達等因素，目前中西部地區(qū)縣級政府大都不具備承擔公共圖書館建設(shè)主體責(zé)任的能力。建議中西部貧困地區(qū)縣圖書館總分館制建設(shè)依據(jù)當?shù)貙嶋H情況，走多級政府聯(lián)合建設(shè)的發(fā)展模式。如“中央政府﹢中西部省政府﹢縣政府”“中西部省政府﹢縣政府”等聯(lián)合建設(shè)主體模式。在這種模式中，中央政府、省政府為支持性建設(shè)主體，縣政府則為主要建設(shè)主體，實施多級委托的資金運行保障機制，并賦予總館對體系內(nèi)所有分館統(tǒng)一行使財務(wù)、人事和業(yè)務(wù)管理的權(quán)利。

“三級集中管理模式”建設(shè)的關(guān)鍵之處：一是通過政府立法形式，從法律層面對圖書館總分館制所產(chǎn)生的各種關(guān)系予以明確，為縣圖書館總分館制建設(shè)提供法律和制度保障，克服分級行政人事制度與分級財政供給體系的阻礙，形成中央、地方政府按比例分擔的多級經(jīng)費保障機制；二是建立縣公共圖書館事務(wù)主管部門，或設(shè)置決策型理事會（由總館所有者—理事會—總館—分館構(gòu)成）為管理主體，行使對縣轄區(qū)內(nèi)公共圖書館事務(wù)的直接管理職權(quán)，支持并督導(dǎo)縣圖書館總分館制建設(shè)與運行。此模式不受政府層級制約，對分館控制管理力度較強，運作管理較為高效。但如果多級政府分別投入、共同參與管理，將導(dǎo)致管理成本加大。建議通過確立縣公共圖書館事務(wù)主管部門或決策型理事會為縣圖書館總分館制唯一管理主體，相應(yīng)減少政府間協(xié)議的簽訂，并隨著縣域經(jīng)濟的發(fā)展，由多個行政層級的政府資助逐步過渡為同一行政層級的政府（縣政府）出資，實現(xiàn)真正意義上的集中管理，進而發(fā)展為“經(jīng)費來源統(tǒng)一”“管理統(tǒng)一”“服務(wù)統(tǒng)一”[2]的純粹的總分館制。

2.1.2 三級橫向聯(lián)合模式

縣圖書館+縣圖書館……+街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館+社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）。這種模式是不同縣域的多個縣圖書館組成的橫向聯(lián)合模式，主要強調(diào)地緣因素，是以圖書館聯(lián)合發(fā)展為主旨，由不同行政區(qū)域內(nèi)相鄰的，規(guī)模較小、服務(wù)人口較少的多個縣圖書館橫向聯(lián)合起來，或不同行政區(qū)域內(nèi)相鄰的擁有相同或相近的自然地貌、風(fēng)土人情、人文景觀的多個縣圖書館橫向聯(lián)合起來，使“不同行政區(qū)域政府之間聯(lián)合成為公共圖書館的建設(shè)主體”[4]，統(tǒng)籌建設(shè)縣圖書館總分館制聯(lián)合模式。可選取一個實力較強的縣圖書館作為總館，從管理角度出發(fā)，按照公共圖書館行業(yè)通行的服務(wù)范圍與服務(wù)人口相結(jié)合的標準，并參考人口密度、面積、行政村之間的距離等因素，打破行政區(qū)劃界限，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、整體布局，科學(xué)設(shè)置固定分館和流動服務(wù)點，總館和分館通過契約確立聯(lián)合關(guān)系，在協(xié)議期內(nèi)形成接近總分館關(guān)系的聯(lián)合機制，由總館統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一采購、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一人員培訓(xùn)、統(tǒng)一服務(wù)，分館人員可隸屬于總館，也可隸屬于當?shù)卣?/p>

“三級橫向聯(lián)合模式”的關(guān)鍵之處是要建立一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，設(shè)置決策型理事會（由總館所有者—理事會—總館—分館構(gòu)成），實施多縣理事會集成管理體制下的總分館制聯(lián)合模式。這種模式可先從財政體制統(tǒng)一管理的準總分館制，逐步過渡到人財物皆統(tǒng)一管理的總分館制。雖然目前建立這種橫向聯(lián)合體所面臨的障礙較大，但鑒于橫向聯(lián)合所取得的優(yōu)勢較為突出，且在國外（如美國）已普遍實施，倘若政府改革體制、積極作為，打破系統(tǒng)條塊分割的管理體制、行業(yè)互融互聯(lián)，實現(xiàn)不同行政區(qū)域內(nèi)縣圖書館總分館制統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計、合理布局，仍不失為一種可試行的總分館制建設(shè)模式。但此橫向聯(lián)合模式初始受行政體制制約，協(xié)議存在期限，基于契約的管理方式導(dǎo)致管理成本較高，總分館制的可持續(xù)發(fā)展存在不確定性，運作管理效率不如集中管理的總分館制。建議通過創(chuàng)新行政體制和理順圖書館管理機制等方式來克服。

2.2 多元整合模式

這是一種縣圖書館﹢街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館﹢社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）﹢多項政府工程（全國文化信息資源共享工程、數(shù)字圖書館推廣工程、農(nóng)家書屋工程、黨員遠程教育工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程）的整合模式。

這是一種優(yōu)化、整合農(nóng)村公共資源，發(fā)展縣圖書館總分館制的模式。以縣圖書館總館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館和村級圖書室為依托，把各個自上而下的政府“工程”提供的資源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級層級上整合起來，以圖書館行業(yè)的專業(yè)化管理與服務(wù)方式提升這類資源的社會效用，節(jié)約基層的管理成本，同時也改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館尤其是村級圖書室的資源配置，達到雙贏的效果[5]。這種多元整合模式建設(shè)的關(guān)鍵之處是必須由政府從整體上予以統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮政府的行政協(xié)調(diào)力量，設(shè)置協(xié)調(diào)型理事會（由總館所有者—分館所有者—理事會—總館—分館構(gòu)成），建立協(xié)調(diào)機制，確立公共圖書館為管理主體，整合資金、人力資源，與各方簽訂共建共享合約，界定總館和分館的責(zé)權(quán)利范圍，并建立統(tǒng)一的自動化管理系統(tǒng)，形成統(tǒng)一服務(wù)平臺。但此模式中總館對分館的管理權(quán)難以真正統(tǒng)一，對分館業(yè)務(wù)的約束、管理力度不強，總館不直接進行人員管理，工作人員穩(wěn)定性差，運作管理效率不如統(tǒng)一的總分館制。建議通過政府主導(dǎo)來解決，逐步增強總分館建設(shè)的主管機構(gòu)、人事和財政關(guān)系的統(tǒng)一，強化總館對分館真正的管理權(quán)限，完善總分館規(guī)章制度、評價機制建設(shè)，嚴格分館業(yè)務(wù)考核。

2.3 公私合作模式

即由縣圖書館+街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館﹢社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）+民間組織+民營圖書館（私人圖書館、農(nóng)民文化大院）合作辦館。endprint

這是一種公益圖書館與民間私人圖書館之間構(gòu)建總分館合作關(guān)系的模式，是一種以政府主導(dǎo)為核心、社會參與為輔助，保障基層圖書館可持續(xù)發(fā)展的多元化的總分館制模式，它具有廣闊的發(fā)展前景，勢必成為縣圖書館總分館建設(shè)的未來發(fā)展趨勢。尤其在經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的中西部地區(qū)，發(fā)展“公私合作模式”或?qū)⑹且粭l出路。雖然建立基層公共服務(wù)體系、滿足基層基本文化需求是地方政府不可推卸的責(zé)任，但建立覆蓋全社會的公共服務(wù)體系是一個浩大的、持久的系統(tǒng)工程，完全依靠財政投資、政府單方面行為近期很難實現(xiàn)預(yù)期目標，也不符合現(xiàn)代公共管理的發(fā)展趨勢。依照現(xiàn)代公共學(xué)的觀點，一個科學(xué)合理的公共事務(wù)治理主體應(yīng)該是以政府為核心的多元、聯(lián)合治理主體，即由政府、非政府公共組織和個體組成的社會公共機構(gòu)和行為者。拓展非營利組織、民間組織、個體等第三方力量加入，有利于彌補政府公共服務(wù)供給能力之不足。市場經(jīng)濟社會中的治理要朝符合市場經(jīng)濟規(guī)律方向發(fā)展，我國理應(yīng)利用政策機制鼓勵、引導(dǎo)市場和社會組織健康發(fā)展，逐步建立政府、非政府公共組織與個體參與的、市場化運作的公共服務(wù)體系長效運行機制，在政府主導(dǎo)下鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟進入，動員全社會力量廣泛參與，形成由政府主導(dǎo)、行業(yè)驅(qū)動、社會團體和民間組織加入、農(nóng)民參與農(nóng)村文化市場建設(shè)的繁榮景象。這種“公私合作模式”采取縣政府、非政府公共組織和個體等為多元建設(shè)主體，投入機制多元化，建設(shè)、運行資金以公共財政為主，以私人、公益資本為輔。

“公私合作模式”建設(shè)的關(guān)鍵之處是設(shè)置合作、協(xié)調(diào)型理事會（由總館所有者—分館所有者—理事會—總館—分館構(gòu)成），這是一種多元民主的治理結(jié)構(gòu)，由基層政府代表、基層民眾代表、文化機構(gòu)管理人員、專業(yè)人士和總、分館館長共同組成理事會，建立合作、激勵、監(jiān)督、審計、評估機制，制定多元建設(shè)主體之間的互惠互利制度，實施科學(xué)化、民主化、透明化治理方式。此公私合作模式由于建設(shè)主體、管理主體的多元化，給總館對分館統(tǒng)一行使財務(wù)、人事和業(yè)務(wù)管理增加了難度。如果監(jiān)管不嚴，市場化運作也會為總分館建設(shè)帶來一定的負面影響，甚至對均等化的實現(xiàn)形成掣肘。建議政府通過對圖書館總分館制建設(shè)的社會化、市場化運作的指導(dǎo)、監(jiān)管，保障總分館制建設(shè)的整體公益性質(zhì)。對于公共文化產(chǎn)品的提供，政府應(yīng)給予投入保障，滿足基層群眾的基本文化需求；而對于準公共文化產(chǎn)品的提供，應(yīng)鼓勵、支持社會力量參與，滿足多樣化社會需求。如廣東省佛山市禪城區(qū)聯(lián)合圖書館可謂多元建設(shè)主體參與的總分館制建設(shè)模式，既有政府作為總分館的建設(shè)主體，又有企業(yè)、海外華僑、港澳同胞等其他社會力量參與到總分館建設(shè)主體中來，取得了顯著效果，為在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)構(gòu)建縣圖書館總分館制提供了寶貴經(jīng)驗。

2.4 總分館制、圖書館聯(lián)盟合用的復(fù)合模式

即（縣圖書館﹢街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館﹢社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館）﹢（各種文化、教育、經(jīng)濟實體圖書館）的模式。

這種復(fù)合模式是指在一個服務(wù)體系中，合用總分館制和圖書館聯(lián)盟兩種共享模式，即一部分采用單一的總分館制模式，另一部分采用復(fù)合的總分館制與圖書館聯(lián)盟合作模式。在公共圖書館系統(tǒng)內(nèi)的成員館以總分館關(guān)系組成圖書館群進行資源共享，在系統(tǒng)外，公共圖書館總分館則以聯(lián)盟關(guān)系與其他系統(tǒng)圖書館進行資源共享。雖然公共圖書館同屬地方政府，易于以總分館制模式集中管理，而系統(tǒng)外的其他圖書館分屬于不同的主管機構(gòu)、建設(shè)主體，難以實現(xiàn)管理的集中統(tǒng)一，但當下最優(yōu)化的信息資源共建共享有必要采用總分館制和圖書館聯(lián)盟兩種共享模式，原因在于目前實施總分館制和圖書館聯(lián)盟各有利弊。如果在行政分割、資金缺乏的條件下實行單一的總分館集中管理模式，將不利于基層圖書館與其他行業(yè)之間的合作，在某種情況下甚至?xí)绊懫淇偡逐^制建設(shè)的順利進行，而同時采用總分館制和圖書館聯(lián)盟相結(jié)合的復(fù)合模式，是在當前中西部現(xiàn)有條件下對信息資源共建共享模式的進一步優(yōu)化。這種復(fù)合模式可進行如下操作：一是由縣圖書館、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、社區(qū)/鄉(xiāng)村圖書館（室）等公共圖書館成員館建設(shè)總分館；二是由縣圖書館總館和文化、教育、經(jīng)濟實體之間構(gòu)建跨系統(tǒng)的聯(lián)盟，即縣圖書館總館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、基層學(xué)校圖書館、企業(yè)圖書館依照共同認可的協(xié)議和合同組織建立聯(lián)盟模式，采取資源整合策略與其他機構(gòu)合作，借助其他機構(gòu)力量，提高服務(wù)延伸能力，達到雙贏。此復(fù)合模式涉及縣政府和文化、教育、經(jīng)濟實體等多類主管部門，較“集中管理模式”管理成本要高，協(xié)議續(xù)簽無法保障，總館和聯(lián)盟館的共享力度不強，統(tǒng)籌管理困難。

“總分館制、圖書館聯(lián)盟合用的復(fù)合模式”建設(shè)的關(guān)鍵之處是設(shè)置協(xié)調(diào)型理事會（由總館所有者—分館所有者—理事會—總館—分館和聯(lián)盟館構(gòu)成），構(gòu)建好利益平衡機制。在總分館制與圖書館聯(lián)盟運行機制中，作為總館的縣圖書館和文化、教育、經(jīng)濟實體簽訂共建共享協(xié)議，界定雙方的責(zé)權(quán)利范圍，各協(xié)議館受協(xié)議制約，共同履行協(xié)議規(guī)定，在互惠互利的基礎(chǔ)上，解決好聯(lián)盟共享機制建設(shè)成本分擔和運行后的利益分配問題，按總分館和聯(lián)盟館在文獻信息資源共建共享中的資源規(guī)模、貢獻程度、文獻傳遞率，進行合理的利益平衡。

3 結(jié)語

在中西部地區(qū)縣圖書館總分館制建設(shè)中，圖書館應(yīng)借鑒國內(nèi)外總分館建設(shè)的先進經(jīng)驗，根據(jù)中西部地區(qū)的實際情況，尋找到一條既適合中西部地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展，又滿足當?shù)厝罕娢幕畔⑿枨蟮目h圖書館總分館制的建設(shè)路徑，逐步變多平臺業(yè)務(wù)管理為統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺管理，變多元建館模式為國際通行的總分館模式，真正達到總館對各分館的人財物的統(tǒng)一管理，以促進中西部地區(qū)基層圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)構(gòu)建全覆蓋的公共圖書館服務(wù)體系的目標。

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王 凌 河南省委黨校圖書館副研究館員。河南鄭州，450000。

（收稿日期：2014-05-08 編校：劉 明）endprint