英國(guó)海事監(jiān)管特點(diǎn)及對(duì)我國(guó)海事管理的啟示

張帆

摘 要：英國(guó)是世界上最早從事海上運(yùn)輸?shù)膰?guó)家之一，早在19世紀(jì)初就成立了專業(yè)海事監(jiān)管與海上救助機(jī)構(gòu)。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和海上運(yùn)輸模式的變化，英國(guó)也在不斷完善海事監(jiān)管救助機(jī)構(gòu)的功能和運(yùn)轉(zhuǎn)，重點(diǎn)體現(xiàn)在海上搜救的專業(yè)化和社會(huì)化、海事監(jiān)管理念的服務(wù)化和標(biāo)準(zhǔn)化、海事監(jiān)管機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)化和高效化。借鑒英國(guó)等海上強(qiáng)國(guó)的海事管理經(jīng)驗(yàn)，可以從提升海事機(jī)構(gòu)的服務(wù)理念，推動(dòng)海事機(jī)構(gòu)的扁平化管理，強(qiáng)化海事資源整合，促進(jìn)優(yōu)秀人才交流等多項(xiàng)舉措提高我國(guó)海事監(jiān)管的整體水平。

關(guān)鍵詞：海事監(jiān)管 搜救協(xié)調(diào) 服務(wù)理念

英國(guó)作為傳統(tǒng)的海上強(qiáng)國(guó)，如何安全保障海上運(yùn)輸是伴隨其社會(huì)發(fā)展的重要命題。早在1809年英國(guó)就成立了水上防御警衛(wèi)隊(duì)（Preventative Water Guard），防止海運(yùn)走私和海上事故救助。到1821年，水上防御警衛(wèi)隊(duì)正式發(fā)展成為女王陛下海岸警衛(wèi)隊(duì)（Her Majesty's Coastguard），其職責(zé)是組織、派遣力量搜尋救助海上遇險(xiǎn)人員。上世紀(jì)末，隨著國(guó)際海事組織的發(fā)展，英國(guó)又在原海事安全署和海岸警衛(wèi)隊(duì)的基礎(chǔ)上，成立了海事與海岸警衛(wèi)署（Maritime and Coastguard Agency），全面負(fù)責(zé)國(guó)家海事事務(wù)。

英國(guó)海事管理機(jī)制特點(diǎn)

英國(guó)交通運(yùn)輸部是國(guó)家海事主管機(jī)關(guān)，其下屬的英國(guó)海事與海岸警衛(wèi)署（MCA）具體負(fù)責(zé)海事相關(guān)事務(wù)。英國(guó)海事與海岸警衛(wèi)署成立于1998年，主要職責(zé)包括：一是指揮協(xié)調(diào)搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)的搜尋與救助，保障海上及近岸人員、船舶安全；二是檢查船舶是否滿足國(guó)際和英國(guó)海事安全標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施港口國(guó)和船旗國(guó)安全控制；三是防治海上污染；四是推動(dòng)國(guó)際海事標(biāo)準(zhǔn)、政策的發(fā)展；五是提供船員資質(zhì)考核發(fā)證等服務(wù)。主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、海上搜救的專業(yè)化和社會(huì)化

一是海上搜救的專業(yè)化。MCA的專業(yè)化體現(xiàn)在搜救人員日常訓(xùn)練的專業(yè)化，搜救船艇、飛機(jī)及器材的先進(jìn)化和搜救行動(dòng)協(xié)調(diào)配合的高效化。MCA在全國(guó)沿岸港口設(shè)有362個(gè)志愿者隊(duì)伍，共約有3500個(gè)志愿人員，平時(shí)對(duì)救援人員進(jìn)行專業(yè)訓(xùn)練、定期演練和培訓(xùn)考核，保證其具備各項(xiàng)搜救技能；MCA下設(shè)的四個(gè)搜救基地分別擁有4架搜救直升機(jī)和多艘救助拖輪；英國(guó)皇家救生艇協(xié)會(huì)（Royal National Lifeboat Institution，縮寫(xiě)：RNLI）作為MCA重要的民間協(xié)助組織，共設(shè)有232個(gè)救生艇站，共配備十多種全天候型共計(jì) 444艘救生艇，實(shí)現(xiàn)沿海水域有效覆蓋。必要時(shí)，MCA也可以協(xié)調(diào)英國(guó)皇家海軍和空軍提供直升機(jī)和船艇救援。在裝備方面，MCA的18個(gè)雷達(dá)站、AIS站覆蓋了整個(gè)沿海水域，英國(guó)衛(wèi)星公司也可為搜救提供有效的衛(wèi)星數(shù)據(jù)支持。

二是海上搜救的社會(huì)化。全英目前90%以上的搜救工作由社會(huì)力量完成。海上人命救助主要依靠RNLI負(fù)責(zé)實(shí)施，MCA僅負(fù)責(zé)搜救的指揮。RNLI是歷史最悠久的海上搜救慈善組織，成立于1824年，其經(jīng)費(fèi)來(lái)自各地市鎮(zhèn)議會(huì)、慈善組織的捐款，成員是各港口城市的漁民和相關(guān)水上從業(yè)人員，95%以上的員工是不領(lǐng)任何薪酬的志愿者。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，該協(xié)會(huì)的救生艇共出動(dòng)8，321次，營(yíng)救了7，912人，是英國(guó)海上及近岸搜救行動(dòng)的主力軍。

2、海事監(jiān)管理念的服務(wù)化和標(biāo)準(zhǔn)化

一是基于服務(wù)化的工作理念。英國(guó)政府的職能定位立足于服務(wù)。MCA將服務(wù)的對(duì)象分為兩類，一類是從事航運(yùn)職業(yè)的專業(yè)人員，第二類是海邊休閑娛樂(lè)的普通人群。無(wú)論是針對(duì)哪類人群，MCA都是以“建議者”的方式給出相關(guān)的意見(jiàn)和策略，而不是以“管理者”的角度提出相關(guān)的要求和標(biāo)準(zhǔn)。例如在船舶檢驗(yàn)中中，MCA承諾以一種合作和伙伴的關(guān)系開(kāi)展工作，體現(xiàn)出了以服務(wù)對(duì)象為中心的理念，避免了對(duì)立的矛盾，突出了海事管理義務(wù)、責(zé)任和追求的目標(biāo)。

二是對(duì)外承諾的標(biāo)準(zhǔn)量化。MCA一直不斷地提高服務(wù)水平，其主要特征就是不斷地細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)外承諾。例如對(duì)搜救的承諾標(biāo)準(zhǔn)：①接到報(bào)警后，10秒內(nèi)做出反應(yīng)；②接到報(bào)警后，5分鐘內(nèi)做出搜救方案和實(shí)施行動(dòng)；③應(yīng)急程序啟動(dòng)后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到險(xiǎn)情水域。對(duì)于簽發(fā)船員證書(shū)的標(biāo)準(zhǔn)：①收到文書(shū)齊全的申請(qǐng)后，28天內(nèi)發(fā)準(zhǔn)考證，批準(zhǔn)考試；②收到成績(jī)合格、文書(shū)齊全的申請(qǐng)后，14天內(nèi)簽發(fā)船員證書(shū)；③適任資格申請(qǐng)，在收到船員繳費(fèi)收據(jù)的14天之內(nèi)簽發(fā)確認(rèn)。

3、海事監(jiān)管機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)化和高效化

MCA秉承扁平化的發(fā)展理念，縮減中間管理層級(jí)，突出一線機(jī)構(gòu)功效。

一是管理層級(jí)分明。MCA實(shí)施分區(qū)管理，分為東英格蘭、威爾士及西英格蘭、蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭等四個(gè)分管區(qū)，打破了行政區(qū)域劃分的界限。四個(gè)分管區(qū)下共設(shè)有18個(gè)海事監(jiān)管局，17個(gè)海上搜尋救助協(xié)調(diào)中心，1個(gè)航運(yùn)及船員登記中心、一個(gè)EPIRB中心和一個(gè)漁船檢驗(yàn)中心。各層級(jí)分工明確，條塊結(jié)合，運(yùn)行高效。

二是領(lǐng)導(dǎo)分工明確。MCA實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制，下設(shè)5個(gè)部門(mén)，分別是海事綜合業(yè)務(wù)部、技術(shù)服務(wù)部、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)控制部、人力資源部和財(cái)務(wù)部。董事會(huì)由4人組成，分別是首席執(zhí)行官，全面負(fù)責(zé)MCA工作；海事安全與標(biāo)準(zhǔn)控制總監(jiān)，負(fù)責(zé)船舶和船員安全與質(zhì)量控制；政策和財(cái)務(wù)總監(jiān)，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)和協(xié)調(diào)工作；海事業(yè)務(wù)執(zhí)行總監(jiān)，負(fù)責(zé)海上搜救、防污染控制、人力資源和發(fā)展管理。4人分工明確，協(xié)調(diào)配合，保證了組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是部門(mén)職責(zé)清晰。MCA的各部門(mén)協(xié)調(diào)配合，各司其責(zé)。海事綜合業(yè)務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)船舶進(jìn)行法定檢驗(yàn)和安全檢查，確保本籍船舶達(dá)到國(guó)內(nèi)的安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非本籍船舶實(shí)施港口國(guó)監(jiān)督，對(duì)違反運(yùn)輸規(guī)定的商船進(jìn)行調(diào)查和起訴，協(xié)助海上搜救和防止船舶污染；技術(shù)服務(wù)部負(fù)責(zé)無(wú)線電和語(yǔ)音通信系統(tǒng)；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)控制部負(fù)責(zé)評(píng)估和制定船舶、船員、海上環(huán)境以及內(nèi)部的質(zhì)量管理方面標(biāo)準(zhǔn)；人力資源部負(fù)責(zé)內(nèi)部人力資源管理；財(cái)務(wù)部則負(fù)責(zé)MCA的財(cái)務(wù)管理和提供聯(lián)系合同服務(wù)。其中兩個(gè)海事業(yè)務(wù)部門(mén)地位突出，海事綜合業(yè)務(wù)部下設(shè)了如執(zhí)法處、檢驗(yàn)處、船舶處、搜救反應(yīng)出等8個(gè)處室，質(zhì)量控制處下設(shè)了質(zhì)量管理體系處、質(zhì)量航運(yùn)處、風(fēng)險(xiǎn)分析與預(yù)防處、航行安全處等9個(gè)處室，進(jìn)一步細(xì)化了海事業(yè)務(wù)工作，較好地實(shí)行了細(xì)、專、精的海事業(yè)務(wù)管理。

中國(guó)海事管理發(fā)展的啟發(fā)和借鑒

隨著“中國(guó)夢(mèng)”、“海上強(qiáng)國(guó)”的觀念不斷深入人心，海上發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。如何有效促進(jìn)海事管理的科學(xué)發(fā)展，滿足國(guó)內(nèi)和國(guó)際形勢(shì)變化的新要求，是海事管理機(jī)構(gòu)面臨的重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)。借鑒英國(guó)等西方強(qiáng)國(guó)的海事管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)海事管理的發(fā)展提出以下幾點(diǎn)建議：

1、進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)理念，提升海事服務(wù)水平

盡管近年來(lái)，我國(guó)提出政府部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變，突出服務(wù)理念，但是大部分管理機(jī)關(guān)、公務(wù)人員還是站在“管理者”的角度思考工作，在機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)劃分時(shí)主要考慮內(nèi)部管理的因素較多，忽略了服務(wù)相對(duì)人。因此今后應(yīng)多強(qiáng)化換位思考的意識(shí)，多樹(shù)立服務(wù)管理的觀念，多聽(tīng)取航運(yùn)企業(yè)和水上從業(yè)人員的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)既要從內(nèi)部管理的推動(dòng)，更要用外部環(huán)境的促進(jìn)實(shí)現(xiàn)海事管理的科學(xué)發(fā)展。

2、進(jìn)一步推動(dòng)扁平化管理，提高安全監(jiān)管效能

目前我國(guó)實(shí)行的是三級(jí)管理、四級(jí)執(zhí)行的機(jī)制，盡管明確了各級(jí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和職能，但還是表現(xiàn)出信息層層傳遞、過(guò)程繁瑣冗余等缺點(diǎn)。以險(xiǎn)情上報(bào)和指令下達(dá)為例，海事處首先上報(bào)至分支局，分支局再上報(bào)至直屬局，直屬局再上報(bào)至部搜救中心辦公室的從下往上層層傳遞，反之搜救指令的下達(dá)也是層層傳遞，一定程度上降低了效率，影響了搜救效果。可以向英國(guó)借鑒，直接由MRCC向各搜救組織下達(dá)指令的方式，實(shí)施扁平化管理，由某一級(jí)海事或搜救組織，繞過(guò)原來(lái)的中間層次，直接面向執(zhí)行層下達(dá)指令，是今后搜救機(jī)制改革的方向之一。

3、進(jìn)一步強(qiáng)化資源整合和人才交流，突出國(guó)家戰(zhàn)略特點(diǎn)

裝備系統(tǒng)的現(xiàn)代化，監(jiān)管技術(shù)的信息化和人員隊(duì)伍的專業(yè)化是推動(dòng)海事快速發(fā)展的重要因素。盡管在海事快速發(fā)展的20年間，國(guó)家投入了大量的資金引進(jìn)了如VTS、AIS和ECDIS等先進(jìn)的監(jiān)管裝備和系統(tǒng)，在某些硬件的配備上，我國(guó)已經(jīng)處于世界領(lǐng)先水平，但在系統(tǒng)的應(yīng)用、管理和維護(hù)等方面存在問(wèn)題，尚未充分發(fā)揮現(xiàn)代化設(shè)備系統(tǒng)的功效，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是操作人員、維護(hù)人員的配備未滿足要求；二是重復(fù)投入、資源浪費(fèi)的事情時(shí)有發(fā)生；三是部分資源未能實(shí)現(xiàn)高度整合，各部門(mén)各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象較為突出。為解決這些問(wèn)題，可以從以下兩點(diǎn)著手：一是站在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，研究制定統(tǒng)一的建設(shè)、管理、數(shù)據(jù)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，有效整合各監(jiān)管系統(tǒng)，建成全國(guó)海（水）上監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，各涉水機(jī)構(gòu)和部門(mén)均可使用該平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)信息的共享和資源的整合。二是強(qiáng)化海事專業(yè)人員的培養(yǎng)、使用、交流和再培養(yǎng)的良性循環(huán)培養(yǎng)模式，以前一代人教后一代人、不同領(lǐng)域的人才相互溝通交流的方式，既保證了高素質(zhì)、尖專業(yè)隊(duì)伍的持續(xù)更新，又實(shí)現(xiàn)了復(fù)合型人才的高效培養(yǎng)，是我國(guó)海事管理保持高水平發(fā)展的重要保障。（作者單位：長(zhǎng)江海事局）