芻議我國政府績效審計(jì)

于鈺+袁建華+于紅英

【摘要】20世紀(jì)80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的到來，財(cái)政支出規(guī)模快速增長，社會(huì)公眾在呼喚政府財(cái)政透明化、法制化的同時(shí)，對(duì)政府履職中如何使用納稅人的錢、使用效果如何更為關(guān)注。因此，政府績效審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生并不斷發(fā)展成現(xiàn)代政府審計(jì)的一種主流趨勢。但是，由于我國績效審計(jì)起步較晚，在發(fā)展中確實(shí)面臨很多嚴(yán)峻的問題，仍需要借鑒成功的經(jīng)驗(yàn)，提出適合我國國情的針對(duì)性建議，從而更好地促使我國的政府績效審計(jì)工作快速、健康發(fā)展。本文結(jié)合大量文獻(xiàn)，對(duì)我國政府績效審計(jì)的內(nèi)容、目標(biāo)、必要性、問題及對(duì)策進(jìn)行了全面的歸納總結(jié)。

【關(guān)鍵詞】績效審計(jì) 政府績效審計(jì)目標(biāo) 政府績效審計(jì)實(shí)踐

一、引言

政府績效審計(jì)起源于20世紀(jì)40年代的美國聯(lián)邦政府，興起之后得到各個(gè)國家的認(rèn)可和效仿。1982年以來，政府績效審計(jì)的內(nèi)容也在中國有了一定的發(fā)展。績效審計(jì)是所有單位和項(xiàng)目都可進(jìn)行的對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益進(jìn)行的監(jiān)督行為，時(shí)間跨度事前、事中、事后（張林軍，劉西林，2010）。為取得最佳審計(jì)效果，根據(jù)審計(jì)切入點(diǎn)和重點(diǎn)的不同，可以劃分成以結(jié)果為導(dǎo)向、以控制系統(tǒng)為導(dǎo)向、以“3E”為導(dǎo)向、以問題分析為導(dǎo)向、以責(zé)任機(jī)制為導(dǎo)向、以“成本-效益”分析為導(dǎo)向的六種審計(jì)模式（施青軍，2008）。政府績效審計(jì)一般包括對(duì)管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、使用人力、財(cái)力和其他資源的效率性、被審計(jì)單位業(yè)績的有效性及活動(dòng)的實(shí)際影響進(jìn)行審計(jì)（吳國萍，2005）。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中績效審計(jì)的內(nèi)容也不斷豐富，從“2E”到“3E”再到“5E”的拓展，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性（蔡春，2011）。審計(jì)人員應(yīng)在考慮社會(huì)效益的基礎(chǔ)上全面地針對(duì)政府政策的評(píng)估，決策的審查和公共管理活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、行政效率、資產(chǎn)管理、廉潔等方面進(jìn)行審計(jì)，并針對(duì)性地提出改善方案（溫美琴，胡貴安，2007）。政府績效審計(jì)也逐漸發(fā)展成審計(jì)事業(yè)的高級(jí)階段，現(xiàn)代國家審計(jì)的主流。

通過對(duì)政府績效審計(jì)內(nèi)容的分析可知，審計(jì)能起到經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)鑒證、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的作用（隋玉明，2013），是確保政府工作行之有效的一個(gè)重要監(jiān)督方面。績效審計(jì)的施行能督促政府部門在資金資源的使用上做到透明有效，盡量防止違法亂紀(jì)行為的發(fā)生，充分發(fā)揮其跟蹤監(jiān)控、警示威懾和預(yù)算管理作用（張建平，湯蕾， 2013）。更重要的是檢查政策制定機(jī)構(gòu)的有關(guān)政策是否被經(jīng)濟(jì)有效地執(zhí)行，分析政府項(xiàng)目在“5E”方面可能存在的問題，進(jìn)而確定業(yè)績不理想的領(lǐng)域，針對(duì)性地提出建議提高資源配置的效率，改善服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)公共部門目標(biāo)的更好實(shí)現(xiàn)（謝志華，孟麗榮，2006）。因此，績效審計(jì)在對(duì)公共資源服務(wù)利用的監(jiān)督、公共管理權(quán)力的制約、推動(dòng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)、促進(jìn)高效、廉潔政府的建設(shè)、發(fā)展并維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)方面起著十分重要的作用（李鳳雛，2012）。

二、我國政府績效審計(jì)的特點(diǎn)

在我國政府績效審計(jì)發(fā)展初期，有些學(xué)者就提出了社會(huì)主義制度決定著我國實(shí)施的政府績效審計(jì)有著不同于其他國家的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在至上的權(quán)威性、范圍的廣泛性、利益的統(tǒng)一性（張欣，1998）。雖然與美、英等國等相比，我國起步較晚，目前多是以學(xué)習(xí)為主導(dǎo)、自上而下的強(qiáng)制型審計(jì)。但隨著民主意識(shí)的提高，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)換，政府績效審計(jì)在中國迫切需要進(jìn)一步發(fā)展（王素梅，2011）。在這個(gè)發(fā)展過程中，我國在績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出其審查范圍具有廣泛性，應(yīng)用范圍也寬廣得多，既包括被審計(jì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，也包括其他非經(jīng)濟(jì)范疇的管理活動(dòng)。審計(jì)方法的多樣性及審計(jì)內(nèi)容的變化性又決定了審計(jì)的靈活性。

與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)相比，績效審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)上是為了評(píng)價(jià)各項(xiàng)投入資源的五性，尋找進(jìn)一步提高績效的途徑，實(shí)現(xiàn)由查錯(cuò)防弊到控制和提高的目的。績效審計(jì)目標(biāo)可劃分為一般目標(biāo)和具體目標(biāo)。據(jù)審計(jì)署規(guī)劃，我國現(xiàn)階段績效審計(jì)的一般目標(biāo)是“揭露管理不善和損失浪費(fèi)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益”。而在實(shí)際審計(jì)中，績效審計(jì)的目標(biāo)呈現(xiàn)出一定的多樣性和復(fù)雜性（周亞榮，2007）。拓展創(chuàng)新后的績效審計(jì)目標(biāo)是不斷變化和提高的，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善民生、社會(huì)管理、資源環(huán)境等不同的項(xiàng)目目標(biāo)（王秀明，項(xiàng)榮，2013）中可以具體劃分提高資金和資源配置、使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性，推動(dòng)建立健全政府績效管理制度，提高政府績效，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。

在審計(jì)方法上績效審計(jì)的評(píng)價(jià)方法視不同情況而異，更具科學(xué)性和綜合性，除了可以借鑒財(cái)務(wù)審計(jì)的方法外，還可以采用費(fèi)用效益分析法，多項(xiàng)目系統(tǒng)評(píng)價(jià)方法，如矩陣評(píng)價(jià)法、最小費(fèi)用法或綜合評(píng)價(jià)法等。在審計(jì)作用上，建議性方面尤為突出，已擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面。績效審計(jì)的依據(jù)也更加全面，涉及方方面面的法律規(guī)范制度等（王會(huì)金，易仁萍，2007）。

總之，我國政府績效審計(jì)具有鮮明的中國特色，包括注重我國的實(shí)際情況、審計(jì)時(shí)效性，關(guān)注政策執(zhí)行效果和具體建議的提出，注重社會(huì)和環(huán)境效益的綜合評(píng)價(jià)等（李鳳雛，2012）。政府績效審計(jì)也在發(fā)展中不斷完善并形成自己的特色。

三、我國政府績效審計(jì)存在的問題

由于我國政府績效審計(jì)起步較晚，目前的審計(jì)多以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，績效審計(jì)處于基礎(chǔ)薄弱的階段。普遍存在思想觀念不統(tǒng)一、開展范圍小、層次低、手段落后、體制不健全、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難確定、方法難適合、審計(jì)證據(jù)難收集、缺乏制度化、現(xiàn)行審計(jì)管理體制缺位、沒有形成正規(guī)、完善的法律條文等突出問題。而且目前很少能提煉出單獨(dú)的審計(jì)程序和特定的技術(shù)方法。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.在審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上，我國現(xiàn)行的績效審計(jì)監(jiān)督管理體制不適合我國現(xiàn)狀也尚沒有明確適用的績效標(biāo)準(zhǔn)，而且也缺乏績效審計(jì)準(zhǔn)則的可操作性文件，導(dǎo)致政府績效審計(jì)難以深入進(jìn)行，目前尚處于試點(diǎn)階段。

2.在審計(jì)人員上，缺乏高素質(zhì)的審計(jì)人員隊(duì)伍使得績效審計(jì)難見實(shí)效，目前的審計(jì)人員許多沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，往往是憑借多年的經(jīng)驗(yàn)主觀認(rèn)定，會(huì)導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的偏差。而且審計(jì)人員對(duì)過程的過度重視有時(shí)候?qū)冃Ц纳朴芯窒扌?，審?jì)人員的查錯(cuò)途徑也比較單一，并不能適應(yīng)所有項(xiàng)目的審計(jì)，所以較少能形成具有建設(shè)性的改善建議（孟華，2008）?？傊畬徲?jì)人員的理論基礎(chǔ)和專業(yè)能力有待提升和系統(tǒng)化。endprint

3.在審計(jì)模式和結(jié)果披露上，由于我國民主意識(shí)不強(qiáng)，公民參與度低，導(dǎo)致政府績效審計(jì)獨(dú)立性、權(quán)威性稍弱。目前仍停留在自上而下、強(qiáng)制型的審計(jì)模式上（張定軍，2013）。正因?yàn)檫@樣，目前政府績效審計(jì)的情況基本是向管理者或任命責(zé)任人的主管部門或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，一般不向社會(huì)公開，出現(xiàn)問題時(shí)很難追究相關(guān)人員責(zé)任，難以達(dá)到績效審計(jì)的預(yù)期效果。

4.在審計(jì)實(shí)踐上，由于中央審計(jì)機(jī)關(guān)力量不足，地方績效審計(jì)開展不均衡，計(jì)算機(jī)審計(jì)尚未普及，審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)狀（張文婧，2008），導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)時(shí)受制于諸多方面的影響，審計(jì)結(jié)果執(zhí)行力不夠，難以達(dá)到預(yù)期的效果?？冃徲?jì)整改和后續(xù)審計(jì)亟待加強(qiáng)（唐勇軍，2010）。

總之，為了更好地實(shí)施政府績效審計(jì)，我國在如何建立公共項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)與問責(zé)制度、推動(dòng)政府績效管理結(jié)果運(yùn)用、推進(jìn)績效管理與審計(jì)的制度銜接方面仍需要加大研究力度。

四、加強(qiáng)我國政府績效審計(jì)的對(duì)策建議

政府績效審計(jì)是財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)展到一定階段后走向深化的必由之路，是適應(yīng)現(xiàn)代行政管理和經(jīng)濟(jì)管理的需要而產(chǎn)生，并伴隨其發(fā)展而發(fā)展的。這個(gè)過程是我們不斷發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，完善政府績效審計(jì)的關(guān)鍵。這就要求我們認(rèn)清審計(jì)工作的發(fā)展方向，掌握和運(yùn)用審計(jì)規(guī)律，主要從以下幾個(gè)方面開展改善我國政府績效審計(jì)現(xiàn)狀的工作：

1.加快建設(shè)適應(yīng)績效審計(jì)要求的審計(jì)隊(duì)伍。培養(yǎng)專業(yè)的績效審計(jì)人才是其有效開展的基本保證之一，我國應(yīng)建立績效審計(jì)職業(yè)制度和專業(yè)勝任能力評(píng)估體系，針對(duì)現(xiàn)有從事績效審計(jì)的人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)提高績效審計(jì)人員的理論素質(zhì)和專業(yè)勝任能力。具體包括邏輯思維與智力能力、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力、技術(shù)運(yùn)用能力、寫作與文字處理能力、表達(dá)與溝通能力以及合作能力。并且要保持獨(dú)立公正、機(jī)動(dòng)靈活、合格勝任、勤勉負(fù)責(zé)、廉潔奉公、職業(yè)謹(jǐn)慎、嚴(yán)格保密、遵紀(jì)守法、終身學(xué)習(xí)的專業(yè)品質(zhì)。以這些品質(zhì)為基礎(chǔ)優(yōu)化審計(jì)技能，建立以人為本的審計(jì)技術(shù)升級(jí)制度。

2.拓寬審計(jì)思路，轉(zhuǎn)變政府績效審計(jì)工作方向。目前重點(diǎn)要轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，選好審計(jì)項(xiàng)目，確認(rèn)審計(jì)重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)績效審計(jì)的追蹤問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)績效導(dǎo)向差異的一致性，推進(jìn)加強(qiáng)公眾監(jiān)督，降低審計(jì)資源的浪費(fèi)，進(jìn)而提高政府績效審計(jì)的效率。把政府績效審計(jì)工作從任務(wù)型、程序型向目標(biāo)型、效率型轉(zhuǎn)變。

3.完善相關(guān)法律法規(guī)，建立績效審計(jì)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)體系。我國應(yīng)不斷完善政府績效評(píng)估運(yùn)行方式，立法明確政府審計(jì)機(jī)關(guān)的主體地位。做好政府績效審計(jì)研究理論與實(shí)踐有效結(jié)合的相關(guān)工作，完善績效審計(jì)的法律依據(jù)。其次以全面考核、可操作性、成本效益為原則，更細(xì)致地針對(duì)不同的領(lǐng)域設(shè)立盡可能詳細(xì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

4.搭建績效審計(jì)信息平臺(tái)，形成內(nèi)外評(píng)估相結(jié)合的體系。實(shí)現(xiàn)政府績效審計(jì)與績效評(píng)估的融合，建立績效信息系統(tǒng)，增強(qiáng)政府績效評(píng)估的開放性，推動(dòng)我國政府績效審計(jì)與管理水平的提升。同時(shí)要改革報(bào)告制度，促使審計(jì)信息公開與輿論監(jiān)督的聯(lián)系。

5.創(chuàng)新績效審計(jì)工作方式方法。有必要將政府績效審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)分開，把財(cái)會(huì)資料真實(shí)合法性的鑒證工作交給財(cái)務(wù)審計(jì)來完成。將關(guān)口前移性審計(jì)與跟蹤審計(jì)相結(jié)合、實(shí)施制度合理性審計(jì)及政策執(zhí)行效果審計(jì)，進(jìn)而提高專業(yè)政府績效審計(jì)工作的效率與效果。

6.加大對(duì)績效審計(jì)工作的資源支持。在工作過程中，加大資源投入，提供充足的人力、物力、財(cái)力支持。合理配置資源，實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限與地位的轉(zhuǎn)型。確保績效審計(jì)工作能正常開展。

7.在審計(jì)體制改革中增強(qiáng)創(chuàng)新精神。為了在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的當(dāng)下保障審計(jì)工作的正常合理開展，要不斷改革審計(jì)體制，剔除不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊政策，與時(shí)俱進(jìn)，主要做好制度保證機(jī)制的創(chuàng)新、資源整合機(jī)制的創(chuàng)新、權(quán)力制衡機(jī)制的創(chuàng)新。在改革中求發(fā)展求進(jìn)步。

五、結(jié)論

綜上所述，目前政府績效審計(jì)的內(nèi)容已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)可，逐漸由最初的“3E”擴(kuò)充為“5E”。這也就更加要求我國在績效審計(jì)中注重效率性和與時(shí)俱進(jìn)。但不可否認(rèn)，目前的研究是不細(xì)致的，并未區(qū)分政府績效審計(jì)在具體項(xiàng)目中的應(yīng)用和不同性，如在水利設(shè)施、環(huán)境、公共投資、三公經(jīng)費(fèi)等這些不同的項(xiàng)目中，所針對(duì)的審計(jì)方向和審計(jì)內(nèi)容是有差異的。有時(shí)候目前的研究并不能滿足我們的現(xiàn)實(shí)需求，所需的理論基礎(chǔ)也有不同，往往涉及多個(gè)領(lǐng)域，需要我們將不同的專業(yè)知識(shí)結(jié)合起來，在具體的實(shí)施中探索并不斷補(bǔ)充政府績效審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容，我認(rèn)為這應(yīng)該是我們下一步的探討重點(diǎn)。當(dāng)然，在發(fā)展過程中，眾多學(xué)者也發(fā)現(xiàn)了我國績效審計(jì)存在的一些普遍的問題，并給出了相應(yīng)的建議。但是通過對(duì)比相關(guān)文獻(xiàn)了解到，大多數(shù)學(xué)者的建議都是相近的，只是給出了普遍存在問題的一些改進(jìn)措施，可能有些并未考慮它的可實(shí)施性或者是否對(duì)某個(gè)項(xiàng)目是否合理可行，這些措施往往缺乏針對(duì)性和細(xì)致性，重要的是缺乏中國特色，下一步應(yīng)該結(jié)合中國發(fā)展的歷史和國情現(xiàn)狀進(jìn)一步研究，確保這些政策真正適應(yīng)中國并為我國政府績效審計(jì)的推進(jìn)作出貢獻(xiàn)。endprint