全球治理中非政府治理主體的發(fā)展困境思考

摘要：國(guó)際金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)使無(wú)政府治理的傳統(tǒng)全球治理思想受到巨大挑戰(zhàn)，政府間合作網(wǎng)絡(luò)尤其是新興國(guó)家對(duì)全球治理開(kāi)始享有更大發(fā)言權(quán)。政府間合作網(wǎng)絡(luò)對(duì)非政府治理主體的控制趨勢(shì)的日益加強(qiáng)對(duì)全球治理的長(zhǎng)期前景造成了重大威脅。非政府治理主體只有重建自身的合法性基礎(chǔ)、加強(qiáng)其價(jià)值和功能的獨(dú)立性，才能保證全球治理朝著更為健康的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：全球治理；政府間合作網(wǎng)絡(luò)；非政府治理主體

中圖分類號(hào)：F0699；D81文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

收稿日期：2014-04-05

作者簡(jiǎn)介：于海洋（1979-），男，黑龍江大慶人，吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)“國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心”副研究員，法學(xué)博士，研究方向：國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化研究”， 項(xiàng)目編號(hào)：11JZD030。

就全球治理的理念和實(shí)踐而言，由2010金融危機(jī)引發(fā)的全球性經(jīng)濟(jì)衰退已經(jīng)構(gòu)成了一種巨大的挑戰(zhàn)甚至挫折。以降低國(guó)家管制為特征的全球金融體制暴露出巨大缺陷，金融資本無(wú)約束地利用信息壟斷優(yōu)勢(shì)踐踏基本的市場(chǎng)原則、大搞金融欺詐、操縱市場(chǎng)獲取暴利。國(guó)際金融市場(chǎng)被缺乏道德準(zhǔn)則的利益集團(tuán)控制，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了巨大傷害，使國(guó)家中心主義的治理假定再次煥發(fā)了青春。大國(guó)間密集的互動(dòng)使各國(guó)政府承擔(dān)的國(guó)際職能更加廣泛，這在客觀上擠壓了其他國(guó)際治理主體的活動(dòng)空間和既有權(quán)限。那么，國(guó)家地位的提升是否將顛覆全球治理 “無(wú)統(tǒng)治的治理”原則？全球治理是否能在重大全球性問(wèn)題的解決中起到主要的作用？對(duì)這一系列問(wèn)題的回答有待于我們進(jìn)一步厘清全球治理中被忽視的要素。

一、全球治理的困境：民族主義與政府權(quán)威的增加

在一些學(xué)者看來(lái)，“誕生于冷戰(zhàn)終結(jié)前后的‘全球治理理論，實(shí)際上是試圖以減少‘政府的統(tǒng)治為主要思考方向的，……金融危機(jī)的事實(shí)表明，‘沒(méi)有統(tǒng)治的治理終于走到了極端，政府成為資本勢(shì)力和金融市場(chǎng)的附庸”[1]?？鐕?guó)金融資本對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的操控正是“沒(méi)有統(tǒng)治的治理”原則被踐行的產(chǎn)物，而它們的失敗似乎佐證了這一觀點(diǎn)，即非國(guó)家治理主體不足以替代政府主導(dǎo)全球性問(wèn)題的解決——全球經(jīng)濟(jì)衰退因此被許多人視為冷戰(zhàn)后國(guó)際治理思路的失敗。 那么，這種帶有普遍性的批評(píng)是否公允呢？應(yīng)該說(shuō)，假定跨國(guó)資本綁架政府進(jìn)而推導(dǎo)出全球治理多元主體無(wú)法承擔(dān)治理責(zé)任的邏輯是似是而非并且缺乏中間環(huán)節(jié)的。以國(guó)際金融寡頭為代表的跨國(guó)資本固然已經(jīng)成為全球治理進(jìn)程中足以和各國(guó)政府分庭抗禮的治理主體，危機(jī)爆發(fā)前的國(guó)際金融體系中也確實(shí)可以找到非政府治理的很多典型特征，但是以國(guó)際金融資本的道德瑕疵推導(dǎo)出多元治理主體都具有類似的治理風(fēng)險(xiǎn)是值得懷疑的。

第一個(gè)疑問(wèn)在于包括高盛在內(nèi)的國(guó)際金融寡頭是否真的是在擺脫了各國(guó)政府監(jiān)督之后才肆行無(wú)忌的？這樣的判斷顯然有些因果倒置。尼古拉·布哈林早在《資本主義與世界經(jīng)濟(jì)》（1915）中就已經(jīng)指出，金融資本的集中是自然的，它一方面受到富裕工業(yè)化國(guó)家的強(qiáng)力支持，另一方面又幫助這些國(guó)家實(shí)現(xiàn)與不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財(cái)富劃分和集中的任務(wù)[2]。經(jīng)典馬克思主義和新馬克思主義學(xué)者都認(rèn)為，跨國(guó)資本與資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家政府間存在著結(jié)構(gòu)性的相互依存關(guān)系。盡管它們之間的關(guān)系也會(huì)出現(xiàn)齷齪，但本質(zhì)上他們是無(wú)法區(qū)分彼此的。2011年7月15日美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）對(duì)高盛集團(tuán)處以55億美元罰單的事件佐證了馬克思主義學(xué)者的判斷。在利用各種金融衍生品大肆詐騙并直接誘使次貸危機(jī)出現(xiàn)以后，高盛公司付出的代價(jià)僅僅是其當(dāng)年第一季度不到兩周的利潤(rùn)。這一標(biāo)桿性的判決標(biāo)志著在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后各國(guó)政府承諾的金改聯(lián)盟全面解體。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)金融巨頭紛紛逃過(guò)制裁并不是說(shuō)他們的能力已經(jīng)超越了政府控制范圍，而是說(shuō)明各國(guó)政府與金融集團(tuán)相互滲透和勾結(jié)狀態(tài)的牢固。事實(shí)上，政府作為監(jiān)管者與被監(jiān)管的金融企業(yè)關(guān)系曖昧并不是一個(gè)國(guó)際性的問(wèn)題，而是一個(gè)普遍性的國(guó)內(nèi)問(wèn)題。在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)中所顯示出來(lái)的跨國(guó)金融資本險(xiǎn)情既不具備新的性質(zhì)，也不能揭示新的問(wèn)題。如果一定要定性的話，那么可以認(rèn)為它是國(guó)內(nèi)問(wèn)題國(guó)際化以后引發(fā)的需要治理的問(wèn)題，而非治理失敗的問(wèn)題。

第二個(gè)疑問(wèn)則是國(guó)際資本的道德瑕疵究竟是由其治理理念失誤帶來(lái)的還是由于國(guó)際治理不充分帶來(lái)的？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則已經(jīng)一再告誡我們，市場(chǎng)秩序的維持不能一味依賴行為體的個(gè)體理性和約束力。全球治理“無(wú)統(tǒng)治治理”的思想也不是要強(qiáng)調(diào)國(guó)際治理主體的不受約束。與之相反，全球治理除了“由誰(shuí)來(lái)治”的問(wèn)題之外，一直在持續(xù)探尋“據(jù)何而治”的問(wèn)題。從某種意義上說(shuō)，后者還更為重要一些。國(guó)際金融寡頭當(dāng)然在很多情況下可以充當(dāng)全球金融安全問(wèn)題的解決者，但是同樣會(huì)在監(jiān)管不足的情況下充當(dāng)麻煩的“制造者”。毫無(wú)疑問(wèn)的是，它們的治理權(quán)利從未被視為天然正當(dāng)?shù)模矝](méi)有任何全球治理主體的治理權(quán)利可以被視為天然的。從這一意義上講，出現(xiàn)重大危機(jī)雖然證明了金融巨頭們握有太多未經(jīng)授權(quán)的權(quán)力，但是這只能證明全球治理的發(fā)展程度不足，無(wú)法推導(dǎo)出現(xiàn)有治理方向錯(cuò)誤的結(jié)論。

在考慮以上兩個(gè)問(wèn)題后，我們發(fā)現(xiàn)以國(guó)際金融體系為例來(lái)判斷全球治理發(fā)展程度并不適宜。但是2010年以后全球治理的發(fā)展出現(xiàn)了某種停滯乃至倒退也是不爭(zhēng)的事實(shí)。這主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：

一是民族主義傾向在全球性問(wèn)題中的強(qiáng)勢(shì)復(fù)蘇。全球性的經(jīng)濟(jì)衰退陰云久久無(wú)法消散，極大地挫傷了自由主義原則指導(dǎo)下的現(xiàn)行國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序。從某種意義上講，民族主義并未如全球治理的倡導(dǎo)者所期望的那樣被共同威脅、共有身份和長(zhǎng)期預(yù)期逐漸取代，反而以公民權(quán)益最終捍衛(wèi)者的身份在國(guó)際局勢(shì)惡化的情況下再次走向前臺(tái)。在國(guó)際合作進(jìn)展順利的樂(lè)觀氛圍下，國(guó)際治理的理念與實(shí)踐也曾經(jīng)與民族主義實(shí)現(xiàn)某種程度的和諧共存。只是一旦衰退陰影造成資源稀缺和競(jìng)爭(zhēng)加劇，民族主義所強(qiáng)調(diào)的本民族利益優(yōu)先原則就會(huì)重獲重視，這極大地動(dòng)搖了國(guó)際治理所必須的共同體價(jià)值觀和利他主義政策取向。從G-20國(guó)際發(fā)言權(quán)的增加到國(guó)際氣候談判中的責(zé)任分擔(dān)困境、從美國(guó)在國(guó)際禁毒問(wèn)題上立場(chǎng)的后退（美國(guó)部分州大麻合法化的政策嚴(yán)重打擊了包括墨西哥在內(nèi)的拉丁美洲各國(guó)禁毒努力）再到歐債危機(jī)中債權(quán)國(guó)和債務(wù)國(guó)之間的博弈，越來(lái)越多的例證顯示全球性公共事務(wù)中的合作成本顯著增加，面對(duì)全球性問(wèn)題的挑戰(zhàn)時(shí)重要行為者開(kāi)始趨向規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)嫁成本。endprint

二是政府間合作在全球治理中的比重更加明顯。民族主義傾向的增加使各國(guó)政府更加頻繁地介入到全球治理的具體事務(wù)當(dāng)中。盡管按照安妮·斯特朗的觀點(diǎn)，由政府部門間合作建構(gòu)的跨國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)本身就是國(guó)際治理的一個(gè)重要組成部分[3]，但是這種“全球網(wǎng)絡(luò)政府”架構(gòu)的缺陷幾乎從一開(kāi)始就十分明顯：政府部門的跨國(guó)合作并不以培育跨國(guó)認(rèn)同為目標(biāo)，而是以政府行為的便利化為基本訴求。這意味著國(guó)際規(guī)制和國(guó)際公民社會(huì)的發(fā)展在很大程度上將被政府權(quán)力的跨國(guó)延伸所抵消。同時(shí)，與許多學(xué)者假定各國(guó)的政府間合作機(jī)制將會(huì)改善政府的治理局限相反，政府在治理問(wèn)題上的諸多缺陷（包括權(quán)力擴(kuò)張本能、國(guó)際尋租、效率低下、越位與錯(cuò)位等）也同時(shí)被嵌入國(guó)際性政府間合作機(jī)制當(dāng)中。因此，各國(guó)政府雖然可能會(huì)因?yàn)椴皇煜せ虿恢匾暥鴮?duì)新的治理領(lǐng)域和治理主體不加干涉，但是只要政府意識(shí)到新的國(guó)際治理領(lǐng)域所具有的價(jià)值，就存在著將其納入政府控制的沖動(dòng)?？梢哉f(shuō)，政府間合作必須在國(guó)際機(jī)制、共有文化、國(guó)際非政府組織等其他因素具有足夠約束力的條件下，才可能與后者保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的和諧關(guān)系。目前，隨著在主權(quán)問(wèn)題上觀點(diǎn)更為傳統(tǒng)的新興工業(yè)化國(guó)家發(fā)言權(quán)的日益增加，他們所強(qiáng)調(diào)的受監(jiān)管的全球治理觀點(diǎn)極有可能改變?nèi)蛑卫淼陌l(fā)展態(tài)勢(shì)。

三是政府對(duì)國(guó)際治理問(wèn)題發(fā)言權(quán)的增加意味著非國(guó)家行為體在國(guó)際治理領(lǐng)域影響力的下降?？鐕?guó)公司在全球性問(wèn)題中的重要作用使許多人假定全球治理主體的多元化趨勢(shì)已經(jīng)極其牢固。但事實(shí)上跨國(guó)公司的地位和權(quán)力是由國(guó)際資本在全球化進(jìn)程的歷史作用賦予的，其他國(guó)際行為體包括各種類型的國(guó)際機(jī)制、組織都不具備與跨國(guó)資本類比的可能性。對(duì)于大多數(shù)國(guó)際治理領(lǐng)域而言，主權(quán)國(guó)家和跨國(guó)資本在權(quán)力和財(cái)富方面的支持都是其生存和發(fā)展的基本條件，西方國(guó)家及西方跨國(guó)資本長(zhǎng)期充當(dāng)了全球治理的積極倡導(dǎo)者和主要資助人的角色。由于在全球金融危機(jī)中受到重大損失，西方國(guó)家和跨國(guó)公司目前對(duì)全球治理加以扶植和資助的興趣已經(jīng)大為下降，而其政策調(diào)整更是造成了彼此間關(guān)系進(jìn)一步走向緊張對(duì)立的可能。在這種情況下，包括IMF在內(nèi)的各種國(guó)際機(jī)制和非政府組織的獨(dú)立性出現(xiàn)下降的局面并不讓人感到奇怪。

二、合作還是治理：政府間機(jī)制網(wǎng)絡(luò)對(duì)全球治理的限制及其后果

總結(jié)國(guó)際治理在2010年以后面臨的困境，我們發(fā)現(xiàn) “無(wú)政府治理”所受到的挫折本質(zhì)上是由各國(guó)政府對(duì)國(guó)際治理權(quán)力的壟斷造成的。以國(guó)際金融寡頭為代表的跨國(guó)資本與各國(guó)主權(quán)政府的結(jié)合，促成了由少數(shù)精英主導(dǎo)下的國(guó)際體系中權(quán)力與財(cái)富高度壟斷的局面。資本與權(quán)力的結(jié)合體掌握了大量資源，利用各種手段加強(qiáng)對(duì)其他國(guó)際治理主體的控制程度。盡管國(guó)際治理思想通常是以降低甚至抵制政府干預(yù)為目標(biāo)的，但是這種抵制只是帶來(lái)了國(guó)際治理主體形式上的獨(dú)立，政府及其衍生工具（包括各種受資助和扶植的國(guó)際組織、治理議案等）依靠復(fù)雜的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)深入到國(guó)際社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的每個(gè)網(wǎng)格當(dāng)中。一旦當(dāng)這些支持被收回時(shí)（就像國(guó)際氣候談判中主要國(guó)家紛紛拒絕承擔(dān)責(zé)任時(shí)的情境），國(guó)際治理就立刻陷入了停滯乃至后退的局面。

如果我們假定目前的國(guó)際治理格局是建立在國(guó)家中心主義或者說(shuō)政府間網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上[4]，那么這種治理結(jié)構(gòu)將會(huì)使國(guó)際治理向哪個(gè)方向發(fā)展呢？這就引發(fā)了一個(gè)過(guò)去經(jīng)常被忽視的理論問(wèn)題：國(guó)家所支持的究竟是國(guó)際合作還是國(guó)際治理？很多中國(guó)學(xué)者似乎并未意識(shí)到區(qū)別二者的重要意義，在研究這一問(wèn)題時(shí)往往將國(guó)際合作視為廣義的國(guó)際治理范疇中的一個(gè)組成部分。這種認(rèn)知建構(gòu)了一種二者似乎并不矛盾的假象。但2010年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)及其后繼效應(yīng)向我們展示的結(jié)果是，合作與治理僅僅是在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)一片樂(lè)觀的情況下看起來(lái)近似，二者在目標(biāo)、手段上其實(shí)有著巨大的差異，這種差異在各國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)困難的情境下尤為明顯。按照海倫·米納爾總結(jié)的普遍性“國(guó)際合作”概念，“當(dāng)行為體通過(guò)政策協(xié)調(diào)過(guò)程，調(diào)整自身行為以適應(yīng)其他行為體的實(shí)際或預(yù)期偏好時(shí)，國(guó)際合作就會(huì)產(chǎn)生” [5]。這種深受經(jīng)濟(jì)學(xué)思維影響的國(guó)際合作觀將合作視為一種政策行為，它依靠行為體（主要是國(guó)家）的偏好調(diào)整實(shí)現(xiàn)合作的結(jié)果。這種調(diào)整是功利性的，它并不以行為體之間的身份重構(gòu)為目的，也不在價(jià)值層面上呼吁超過(guò)國(guó)家認(rèn)同之外的新的認(rèn)同關(guān)系。這意味著國(guó)際合作只要能夠保證無(wú)政府狀態(tài)下公共物品供給、化解集體行動(dòng)的困境和搭便車行為即可[6]。

國(guó)際合作內(nèi)蘊(yùn)的經(jīng)濟(jì)理性與全球治理發(fā)生了劇烈碰撞。對(duì)于那些篤信全球治理的學(xué)者而言，國(guó)際治理當(dāng)然需要可持續(xù)的國(guó)際合作，但是國(guó)際治理不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作存在，更是為了構(gòu)建一個(gè)與全球化發(fā)展程度相匹配的規(guī)制體系。俞可平先生為此強(qiáng)調(diào)，“全球規(guī)制在全球治理中處于核心地位，因?yàn)闆](méi)有一套能夠?yàn)槿祟惞餐袷?、確實(shí)對(duì)全球公民都具有約束力的普遍規(guī)范，全球治理便無(wú)從談起”[7]。一個(gè)全球性規(guī)制體系的存在，意味著傳統(tǒng)的主權(quán)國(guó)家與其公民關(guān)系的解體和重構(gòu)，意味著國(guó)家要在主權(quán)讓渡的基礎(chǔ)上承認(rèn)一種自身受到更嚴(yán)格限制的約束性規(guī)范。當(dāng)然，國(guó)家間的合作在客觀上可能會(huì)逐漸演變?yōu)橐环N身份的重構(gòu)過(guò)程，但是這種長(zhǎng)期性的過(guò)程絕不是國(guó)家本身所期待的，只能說(shuō)是國(guó)家間在必要合作基礎(chǔ)上可能帶來(lái)的附帶后果之一。國(guó)家不是一定拒絕全球性規(guī)制體系的出現(xiàn)，但是國(guó)家更愿意在嚴(yán)格的功能性框架內(nèi)探討規(guī)制問(wèn)題。國(guó)家在國(guó)際治理問(wèn)題上的不情愿態(tài)度直接決定了國(guó)際治理合作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況。以國(guó)家為中心的、借助政府部門間合作網(wǎng)絡(luò)的治理模型特別關(guān)注國(guó)際體系內(nèi)與主權(quán)國(guó)家相關(guān)的功能性問(wèn)題的解決，它們依據(jù)國(guó)家利益的重要程度為全球治理內(nèi)容排序，并據(jù)此決定對(duì)治理性問(wèn)題的投入程度，努力使國(guó)際治理的節(jié)奏和幅度與國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)。這就使全球治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃最后服從于國(guó)家的政治判斷。政府間合作網(wǎng)絡(luò)也在國(guó)際合作的過(guò)程中強(qiáng)化了自身的統(tǒng)治性地位?？梢哉f(shuō)，功利性的國(guó)際合作在與國(guó)際治理具有一致性的同時(shí)，其實(shí)還具有某種程度的沖突性。而這種沖突性又成為2010全球金融危機(jī)的一個(gè)重要原因。金融寡頭的欺詐行為只有在得到其所在國(guó)政府的縱容后才能具有如此的破壞性，而母國(guó)政府的縱容又以跨國(guó)金融公司對(duì)母國(guó)承擔(dān)政治和經(jīng)濟(jì)義務(wù)為回報(bào)。那些把國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍然視為民族主義角斗場(chǎng)的政治家們需要跨國(guó)公司有力的支持，盡管這種支持最終代價(jià)沉重，但是爭(zhēng)取其支持依然是西方各國(guó)政府的最主要職責(zé)之一。endprint

一個(gè)用國(guó)際合作代替國(guó)際治理、主張政府間合作網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)國(guó)際治理主要職能的治理體系，必然要在國(guó)際治理進(jìn)程中維護(hù)主權(quán)國(guó)家的既有體制、阻止競(jìng)爭(zhēng)性的治理主體出現(xiàn)、保證現(xiàn)有的社會(huì)和政治控制模式不受到損害和改造。政府間功能性合作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，無(wú)須以反全球治理的姿態(tài)出現(xiàn)，它們采取了一種更為有效的方式，即融入全球治理結(jié)構(gòu)、尋找代理人并控制這一結(jié)構(gòu)，最后達(dá)到“控制進(jìn)而限制”的目標(biāo)。在政府間網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)下的全球治理實(shí)踐中，政府的加入最初能夠極大地加速全球合作的發(fā)展速度，但是最終又會(huì)起到限制其他治理模式產(chǎn)生的作用。國(guó)際合作轉(zhuǎn)向全球治理的艱難既是各國(guó)政府可以限制的結(jié)果，也是現(xiàn)有全球治理模式局限性的產(chǎn)物。

政府間合作網(wǎng)絡(luò)對(duì)國(guó)際治理的壟斷態(tài)勢(shì)給我們展示了令人擔(dān)憂的前景。國(guó)家和其他治理主體的不平衡關(guān)系一旦長(zhǎng)期化，可能導(dǎo)致政府主導(dǎo)型的治理模式規(guī)制化①，政府對(duì)其他治理主體的控制方式內(nèi)化為雙方不平等的身份結(jié)構(gòu)，最終其他國(guó)際治理模式的發(fā)展空間完全被擠占——全球治理表現(xiàn)出令人窒息的單一性。做出這一假定的理由在于，各國(guó)政府利用其它治理主體的虛弱現(xiàn)狀，做出長(zhǎng)期性安排的可能性大為增加了。在傳統(tǒng)的國(guó)際治理實(shí)踐中，各國(guó)政府對(duì)非國(guó)家治理主體的控制企圖往往會(huì)受到強(qiáng)烈的抵制。非國(guó)家治理主體可以依靠多元化的資金來(lái)源、廣泛的國(guó)際支持與不間斷的治理進(jìn)展，向全世界展示全球治理的樂(lè)觀前景，為自己謀取一種跨國(guó)性的獨(dú)立身份。只要樂(lè)觀的預(yù)期能夠吸引足夠的受眾，國(guó)際治理主體就能夠獲得足夠的支持進(jìn)而抵制某一國(guó)家的影響力干預(yù)。而民族國(guó)家及其政府機(jī)構(gòu)也只能在有限和自我克制的基礎(chǔ)上對(duì)其施加有限影響。就控制手段而言，國(guó)家也傾向于采用比較溫和的方式而不愿意表現(xiàn)出更為強(qiáng)硬的態(tài)度。但是，隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了國(guó)際環(huán)境的重大變化，國(guó)家與其他主體間的原有平衡關(guān)系被打破，控制手段的變化可能表現(xiàn)出兩種新的變化。

一是柔性控制的范圍加強(qiáng)。即便是在極端困難的情況下，國(guó)際機(jī)制、非政府組織與跨國(guó)公司對(duì)全球治理的價(jià)值仍然無(wú)法否認(rèn)，理性的國(guó)家也不會(huì)以完全控制為目的規(guī)制其他行為體的作用。但是非國(guó)家治理主體面臨的困境是明顯的。這就為國(guó)家強(qiáng)化其博弈立場(chǎng)提供了條件。

1.議程的設(shè)計(jì)。在傳統(tǒng)的全球治理范疇中，非國(guó)家治理主體往往利用提出議題、建立跨國(guó)協(xié)商框架的方式吸引國(guó)家參與到其不熟悉和不理解的新治理領(lǐng)域當(dāng)中，議程的設(shè)計(jì)和選擇又反過(guò)來(lái)賦予了這些治理主體相應(yīng)的權(quán)利。隨著政府間網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，政府對(duì)于跨國(guó)領(lǐng)域的熟悉程度和提出議題的能力在增加，普遍經(jīng)濟(jì)衰退的威脅又暴露了非國(guó)家治理主體的缺陷、增加了國(guó)家對(duì)治理領(lǐng)域投入的危機(jī)感和迫切感。對(duì)國(guó)際治理關(guān)注度的增加賦予了政府更大的決策沖動(dòng)、直接介入和把握治理進(jìn)程，也使國(guó)家因?yàn)橥度胭Y源增加而獲得了其他治理主體無(wú)法媲美的決策優(yōu)勢(shì)。

2.選擇和否決。國(guó)家對(duì)全球治理議程興趣的增加，并不必然排斥非國(guó)家治理主體的作用，在全球治理尋求超國(guó)家利益的情況下，雙方甚至可以密切的合作。目前的問(wèn)題在于國(guó)家對(duì)全球治理的關(guān)注是在民族主義情緒極大復(fù)蘇的背景下發(fā)生的。國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)衰退增加了國(guó)家的不安全感、強(qiáng)化了國(guó)家在國(guó)際領(lǐng)域的自利傾向。基于國(guó)家利益和民族主義傾向介入全球治理的國(guó)家，必然加強(qiáng)從本國(guó)視野考慮的治理議程問(wèn)題，關(guān)注國(guó)家在不同治理選項(xiàng)內(nèi)的收益清單的比較。非國(guó)家治理主體能否做出傾向性的選擇，就成為國(guó)家需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。在歐債危機(jī)和國(guó)際氣候談判中，國(guó)家間的沖突、國(guó)家和國(guó)際機(jī)制的沖突、國(guó)家和非政府組織的沖突都更加明顯了。非國(guó)家治理主體幾乎無(wú)法避免在沖突性的國(guó)家利益中做出選擇的問(wèn)題，盡管其選擇的初衷可能是中立的，但是這種中立卻很難在一個(gè)自由主義傾向衰退的世界里獲得諒解。

3.附帶苛刻條件的資助。非政府治理主體活躍程度與其資金來(lái)源緊密關(guān)聯(lián)。以大型企業(yè)和政府注資為形式的各種基金會(huì)對(duì)非政府治理主體的存在起到了非常關(guān)鍵的作用。在全世界都將國(guó)際經(jīng)濟(jì)不景氣的罪責(zé)歸于以國(guó)際金融寡頭為代表的跨國(guó)公司頭上時(shí)，各國(guó)政府對(duì)跨國(guó)資本的更嚴(yán)格監(jiān)管已經(jīng)條件成熟。在標(biāo)準(zhǔn)普爾將美國(guó)主權(quán)債務(wù)信譽(yù)等級(jí)降級(jí)后受到的壓力警告代表了這種趨勢(shì)。金融資本和主權(quán)政府的進(jìn)一步密切結(jié)合使非政府治理主體的資金來(lái)源變得更加單一化。各國(guó)政府附加更多條件的資助已經(jīng)條件成熟。

二是各國(guó)政府采用強(qiáng)硬控制的可能性增加。事實(shí)上，包括國(guó)際機(jī)制和非政府組織在內(nèi)的治理主體從未完全被各國(guó)政府接納過(guò)。除了隱性的提防外，很多對(duì)主權(quán)理解更為原教旨的國(guó)家都利用法律和政治手段強(qiáng)硬對(duì)待過(guò)他們認(rèn)為有害于本國(guó)安全的跨國(guó)行為體。冷戰(zhàn)后西方世界的擴(kuò)張和全球經(jīng)濟(jì)外交的衰退，降低了由西方世界發(fā)軔和推動(dòng)的國(guó)際治理模式的威信。由于國(guó)際治理組織與西方國(guó)家歷史性的普遍聯(lián)系，很多國(guó)家都會(huì)用更警惕的態(tài)度對(duì)待這些治理主體，在面對(duì)他們認(rèn)為損害本國(guó)主權(quán)利益的治理行為時(shí)，采取強(qiáng)制措施的態(tài)度也可能更加堅(jiān)決。從非國(guó)家治理主體與各國(guó)政府的沖突模式分析，各國(guó)政府通常情況下會(huì)使用基于主權(quán)原則的國(guó)內(nèi)法制懲罰治理組織的成員，借以阻滯或控制這些組織的行為。而使用國(guó)內(nèi)法制的基本理由則在于：非國(guó)家治理主體可能是跨國(guó)性的，但是成員仍需要保持對(duì)民族國(guó)家的忠誠(chéng)，民族國(guó)家也有權(quán)利對(duì)其忠誠(chéng)度加以審查甚至以嚴(yán)厲的罪名加以制裁。把治理組織和組織成員分開(kāi)對(duì)待，成為可能的強(qiáng)制措施的基本邏輯。

三、合法性與威望：非政府治理主體的迫切任務(wù)

以政府間合作網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的國(guó)際合作是目前最具可行性的全球治理模式，但同時(shí)也是發(fā)展前景最為有限的一種模式。國(guó)家間所期望的治理前景從目前看全無(wú)超越“國(guó)際合作”的渴望。因此，全球治理應(yīng)該警惕某一治理模式的壟斷。多種治理模式的多元存在與相互競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于該進(jìn)程的健康發(fā)展意義重大，而任何治理模式對(duì)全球治理的壟斷都是對(duì)全球治理價(jià)值理念的背叛。那么，如果解決政府間合作網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展和其他治理主體相對(duì)削弱之間的矛盾？在國(guó)內(nèi)法制的基礎(chǔ)上建構(gòu)政府與非政府治理主體的法制化關(guān)系框架可以被視為一種功能性的解決辦法，強(qiáng)化非政府治理主體在全球治理中的威望則是根本性的議題。endprint

為了重建傾斜的平衡，按照任務(wù)迫切性的程度，非政府治理主體需要在以下三個(gè)方面加強(qiáng)自己的地位。

首先，非政府治理主體需要在民族國(guó)家體制內(nèi)尋找足夠的支持者，獲得他們的政治忠誠(chéng)，并將這種政治忠誠(chéng)轉(zhuǎn)化為政治層面的影響力。在一個(gè)全球化深入發(fā)展的時(shí)代，全球治理的重要性和價(jià)值已經(jīng)可以引起足夠多人群的關(guān)注，并進(jìn)而形成較為固定的支持者群體。但是大多數(shù)支持者們更趨向于從技術(shù)性的角度去理解自己的職責(zé)，而不太愿意將其訴求訴諸于政治渠道。換句話說(shuō)，那些對(duì)全球治理支持并踐行的人群（尤其是非西方國(guó)家內(nèi)的全球治理支持者）并不總是意識(shí)到他們的行為需要形成政治壓力才能得到解決，他們更愿意把自己理解為政府的合作者或新領(lǐng)域的拓展者（盡管他們不愿意承認(rèn)自己可能成為政府職能的延伸），希望通過(guò)與政府某一部門對(duì)話或請(qǐng)求幫助來(lái)解決問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，非政府治理組織在支持者數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，應(yīng)該有意識(shí)地把自己的訴求納入實(shí)質(zhì)性的政治程序當(dāng)中，尋找到穩(wěn)定的渠道與政府部門進(jìn)行合作和溝通，將自己的需要嵌入國(guó)內(nèi)政治利益博弈當(dāng)中，尋求在國(guó)家實(shí)施方針中的發(fā)言權(quán)和影響力。

其次，獲得政治影響力可以增加政府治理主體相對(duì)主權(quán)國(guó)家的獨(dú)立地位，但是這種獨(dú)立地位需要國(guó)內(nèi)法框架內(nèi)的確認(rèn)。非政府治理主體依靠日益膨脹的規(guī)模和成熟的功能，在某些功能領(lǐng)域的權(quán)威已經(jīng)帶有不容忽視的政治性，他們和政府間治理網(wǎng)絡(luò)相互交叉，全球治理因此表現(xiàn)為各種新的權(quán)威領(lǐng)域的復(fù)雜結(jié)合[8]。但是一個(gè)被刻意模糊化的問(wèn)題在于，這些權(quán)威和國(guó)家主權(quán)的關(guān)系是缺乏明確分界的。在主權(quán)國(guó)家重視不夠或者力不能及的地方，新治理權(quán)威部分替代了政府的作用，但是這種雙方權(quán)利的分界是建立在默契當(dāng)中，而非法律確認(rèn)的制度。這就給主權(quán)國(guó)家破壞默契、限制非國(guó)家治理主體的行為提供了足夠的便利。顯然，僅僅獲得合法注冊(cè)無(wú)法保證非政府治理主體完成自身使命，非政府治理主體需要在其組織形式、功能邊界、募資渠道等多個(gè)方面獲得明確的法律身份，這是保證非政府治理主體生存和基本安全的必要措施。但僅僅依靠法律保障還不足以使其充分發(fā)揮作用，非政府治理主體最終需要的是參與一國(guó)立法和行政過(guò)程的合法框架。在一個(gè)相對(duì)固定和公開(kāi)的平臺(tái)處理彼此關(guān)系會(huì)給政府與非政府治理組織之間劃定明確的邊界。

最后，非政府治理主體需要重拾全球戰(zhàn)略的理想與信念，建立一個(gè)基于共同夢(mèng)想的新型政治組織。無(wú)論如何，全球經(jīng)濟(jì)衰退都顯示了某些治理主體缺乏道德感的行為所帶來(lái)的危害，而這種危害又與非政府治理組織的松散、監(jiān)督的匱乏和價(jià)值取向混亂等固有缺陷相關(guān)。全球治理是在認(rèn)識(shí)到國(guó)家體制局限性的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，又因?yàn)樽陨淼慕M織和價(jià)值局限被政府間合作所批判。如果不進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)與信念的重塑，非政府治理主體無(wú)法與各國(guó)政府維持必要的平衡。為了適應(yīng)必須與政府合作的現(xiàn)狀，很多非政府治理組織都對(duì)自己的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。但是非政府治理主體必須意識(shí)到，如果不能體現(xiàn)出特殊的價(jià)值、具有獨(dú)特靈活的體制，那么他們不可能與資源占優(yōu)勢(shì)的各國(guó)政府爭(zhēng)奪民眾的支持和政策的影響力。非政府治理主體所依托的是復(fù)雜多變、前景不明確的全球化進(jìn)程，其自身無(wú)法提供一個(gè)長(zhǎng)期和可保障的政策議程，這在很大程度是由環(huán)境造成的。因此，如何沒(méi)有高度的犧牲精神、責(zé)任感和有吸引力的遠(yuǎn)景暢想，非政府治理主體是難以發(fā)展的。但是，包括跨國(guó)公司、國(guó)際機(jī)制和各種非政府組織在內(nèi)的其他治理主體，為了實(shí)現(xiàn)與國(guó)家的和諧共存做出了過(guò)度的妥協(xié)和效仿，最終使其精神層面的獨(dú)立性和組織層面的獨(dú)特性受到損害。在具備了現(xiàn)實(shí)政治影響力和國(guó)內(nèi)法接受的合法地位后，未來(lái)的非政府治理主體應(yīng)該著力實(shí)現(xiàn)其募資渠道的多元化，降低各組織對(duì)政府的依賴性。同時(shí)，這些組織應(yīng)該保持與其他國(guó)際關(guān)系主體的均衡關(guān)系，利用當(dāng)前國(guó)際合作體制的功能缺失尋找自身的價(jià)值所在和職責(zé)所在。

非政府治理主體的生存對(duì)處于低潮期的全球治理而言意義重大。作為一種與主權(quán)國(guó)家原則、立場(chǎng)均有不同的治理主體，他們對(duì)這個(gè)世界的看法、對(duì)解決辦法的認(rèn)知都體現(xiàn)出一種寶貴的不同。也正是他們的特殊性，給了國(guó)際體系一個(gè)不一樣的前景可能。全球治理主體的多元化是全球化存在與全球治理出現(xiàn)的前提，這也是我們所期待的。

注釋：

①斯蒂芬·克拉斯納 （StephenKrasner）將國(guó)際制度（國(guó)際機(jī)制）”定義為：“國(guó)際關(guān)系特定問(wèn)題領(lǐng)域里行為體愿望匯聚而成的一整套明示或默示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”，參見(jiàn)羅伯特·基歐漢.霸權(quán)之后——世界政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的合作與紛爭(zhēng)[M].蘇長(zhǎng)和，信強(qiáng)，何耀，譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2001：110-115.

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（責(zé)任編輯：王奇）endprint