行政指導(dǎo)：行政管理部門建設(shè)服務(wù)型政府的有效途徑

金尚民 索柏民

一、引言

黨的十六大和十六屆三中全會(huì)以來，我國已經(jīng)確立政府職能為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，正式提出公共服務(wù)是政府的一個(gè)重要職能。建設(shè)人民滿意的政府，是提高執(zhí)政能力的根本目的，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，必須把服務(wù)理念落實(shí)到政府工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)；堅(jiān)持以人為本，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，使廣大人民群眾從發(fā)展中得到更多實(shí)惠；依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。行政管理部門作為政府的市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法部門，在一些重要監(jiān)管領(lǐng)域和工作環(huán)節(jié)推行行政指導(dǎo)，對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府有其特殊的重要性。本文將行政指導(dǎo)工作與服務(wù)型政府建設(shè)結(jié)合起來，探索二者之間存在的內(nèi)在聯(lián)系，并強(qiáng)調(diào)行政指導(dǎo)是建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)有效途徑。

二、行政指導(dǎo)與服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)系

1、行政指導(dǎo)的內(nèi)涵

羅豪才（1996）認(rèn)為，行政指導(dǎo)是行政主體在其職責(zé)任務(wù)或管轄的范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活需要，基于法律原則或國家政策，在行政相對(duì)方的同意或協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制措施，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。[1]張樹義（2003）強(qiáng)調(diào)，行政指導(dǎo)是國家行政機(jī)關(guān)在其所管轄的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的公民、企業(yè)、其他組織等通過制定誘導(dǎo)性法規(guī)、政策、計(jì)劃等規(guī)范性文件，以及采用具體的示范、建議、勸告、鼓勵(lì)、提倡、限制等非強(qiáng)制性方式，并輔之以利益誘導(dǎo)，促使相對(duì)人做出或不作為某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的行為。[2] 因此，行政指導(dǎo)可以理解為行政主體（即政府等行政管理部門）在其職責(zé)范圍內(nèi)和相應(yīng)法律框架下，通過制定具有引導(dǎo)性的政策和文件，在取得行政客體支持和協(xié)助下，以靈活而非強(qiáng)制方式實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的活動(dòng)過程。

2、服務(wù)型政府的內(nèi)涵

服務(wù)型政府理念主張管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共產(chǎn)品。因此，從我國國情來看，建設(shè)服務(wù)型政府，就是各級(jí)政府實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建中國夢(mèng)的積極探索，是我國行政管理改革的目標(biāo)選擇。在建立過程中，主要應(yīng)該樹立如下理念：以民為本的理念；主權(quán)在民理念；顧客至上的理念；以公共服務(wù)為中心的理念；民主開放的理念。 [3]

3、行政指導(dǎo)與服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)系

從基于服務(wù)型政府的政府職能重新定位角度來看，行政指導(dǎo)與服務(wù)型政府建設(shè)之間的關(guān)系符合如下的情況：（1）符合政府從全能型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；（2）符合政府從審批型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；（3）符合政府從高成本向高效率的轉(zhuǎn)變。

三、基于行政指導(dǎo)的建設(shè)服務(wù)型政府的途徑

1、基于行政指導(dǎo)原則樹立公共服務(wù)理念

樹立公共服務(wù)理念是行政管理部門構(gòu)建服務(wù)型政府的基石。服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，即把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。樹立公共服務(wù)理念是構(gòu)成服務(wù)型政府與管理型政府的分野。傳統(tǒng)管理型政府始終把對(duì)社會(huì)控制和管理作為出發(fā)點(diǎn)，由此必然把政府凌駕于公民與社會(huì)之上，容易出現(xiàn)政府“為管制而管制”，而對(duì)社會(huì)的公共服務(wù)棄而不顧。因而，確立公共服務(wù)理念是構(gòu)建服務(wù)型政府的基點(diǎn)。

2、基于行政指導(dǎo)原則合理配置行政部門的職能

政府職能配置合理化是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要條件。傳統(tǒng)管理型行政部門一直存在職能的越位、缺位、錯(cuò)位問題，也就是該管的沒有管或者沒有管好，不該管卻管了，進(jìn)而導(dǎo)致政企不分、政事不分、政社不分等問題。服務(wù)型政府構(gòu)建不僅要求合理劃分和配置行政部門的政府職能，而且在權(quán)限和責(zé)任范圍應(yīng)做出合理的界定。這樣，一定程度上可以杜絕行政部門在職責(zé)范圍內(nèi)存在的有意不作為行為的發(fā)生。

3、基于行政指導(dǎo)原則精簡行政部門的組織機(jī)構(gòu)

政府組織機(jī)構(gòu)精簡變革是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要保證。傳統(tǒng)行政部門行政層級(jí)繁多，機(jī)構(gòu)臃腫，不僅無法切實(shí)履行公共服務(wù)功能，而且成為財(cái)政高成本運(yùn)行和公共物品供給短缺的重要因素。另外，行政部門各層級(jí)機(jī)構(gòu)都有各自利益，層層傳達(dá)與落實(shí)，到終端不是政策減弱，就是政策失真，甚至出現(xiàn)上有政策，下有對(duì)策的現(xiàn)象。因此，通過增加省級(jí)數(shù)量、改革現(xiàn)行市管縣行政體制，實(shí)行市縣分治，并構(gòu)建省直管縣的扁平行政組織，將成為我國行政部門服務(wù)型政府的戰(zhàn)略選擇。[4]

4、基于行政指導(dǎo)原則構(gòu)建政府服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)

政府服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是構(gòu)建服務(wù)型政府的技術(shù)支撐。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在全球范圍內(nèi)的日益普及，普通民眾開始以電子公民角色投資嶄新的電子家庭生活，許多企業(yè)也以電子企業(yè)的姿態(tài)登上電子商務(wù)的舞臺(tái)。在這種電子環(huán)境中，現(xiàn)代行政部門以行政指導(dǎo)為前提，建設(shè)以更經(jīng)濟(jì)、更高效、更快捷為特征的電子信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化政府，建立和完善行政管理部門的信息公開、公示制度，建立便捷的信息查詢系統(tǒng)，大力推進(jìn)政務(wù)公開，為客戶提供行政、信用、經(jīng)濟(jì)、法律政策及其他相關(guān)信息，引導(dǎo)客戶進(jìn)行正確行為選擇，并且將這一工作進(jìn)一步規(guī)范化，形成一種制度化和經(jīng)?；哪Ｊ健?/p>

四、結(jié)論

總之，行政管理部門落實(shí)行政指導(dǎo)，是建設(shè)服務(wù)型政府的一種政府管理模式的探索，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇。只有行政管理部門逐漸減少行政審批，降低行政成本，把更多公共資源投向促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并通過增強(qiáng)其決策透明度和公眾參與度，從根本上改進(jìn)和完善其決策和執(zhí)行機(jī)制，讓市場(chǎng)主體參與對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)，才能形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中行政管理部門、社會(huì)、企業(yè)良性互動(dòng)的局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1996.275.

[2]張樹義.論行政指導(dǎo)[J].工商行政管理，2003（20）.

[3] 于新恒，魏芙蓉，程彬.建設(shè)服務(wù)型政府亟待解決的幾個(gè)問題[N].中國改革報(bào)，2006.3.21， 006版

[4] 孫學(xué)玉，武開昌.當(dāng)代中國行政結(jié)構(gòu)扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想[J].中國行政管理，2004（5）：21-25.