小產權房路在何方

龍御天

摘 要：十八屆三中全會召開以后，小產權房再次成為社會熱議的話題。面對目前小產權房數量巨大、遍布大中小型城市且難以治理的現狀，如何整治已成為了一個關系國計民生的重要問題。在保持社會穩(wěn)定性的同時，區(qū)別對待各種不同情形，兼顧農民、中低層收入者的切身利益與國家利益，標本兼治，有條不紊的解決小產房方是上策。

關鍵詞：小產權房；房地產市場；市場經濟；住房保障體系

中圖分類號：D923.2文獻標識碼：A文章編號：1673-2596（2014）06-0150-03

十八屆三中全會剛剛閉幕不久，會上通過的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營建設性用地出讓，租賃，入股，實行與國有土地同權同價，同等入市。由于對決定的錯誤解讀，“小產權房即將轉正”的言論不絕于耳。與之相對應的，全國各地不約而同的興起了新一輪的“小產權熱”。面對該情況，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部接連下發(fā)通知，明確提出小產權房不會合法化，堅決遏制小產權房交易行為。

一、小產權房的釋義及特征

學界并未對小產權房做嚴格的定義，平日里所提及的小產權房也只是生活中一個約定俗成的稱謂，在此，結合小產權房的特征，小產權房應“是建造在農村集體建設用地上，未繳納土地出讓金及相關稅費，而售賣給非本集體經濟組織（包括城鎮(zhèn)居民和其他集體經濟組織成員）的房屋”。

（一）小產權房是建設在農村集體所有土地上的住宅

根據我國現行法律，任何單位和個人如若需要建造住宅，需依照法定程序向土地管理部門申請國有建設土地。個人需繳納土地出讓金，而房地產公司需采取競拍的方式中標后才能獲得土地的建設使用權。小產權房是建設在農村集體所有土地上的，其用地類型以宅基地為主，往往也會建造在集體建設用地甚至占用農耕地來建設房屋。建設小產權房所使用的相關土地并沒有依法辦理國有建設用地的相關手續(xù)，也沒有繳納相關稅費。

（二）小產權房的買受人是非本集體經濟組織成員

依照相關法律，集體經濟組織內成員依法可獲得宅基地建設住宅。需要指出的是該宅基地的分配屬于針對農民的福利性政策，所以對建設在宅基地上的房屋的流通做了嚴格的限制。建設在集體經濟組織所有土地上的小產權房的售賣對象具有不特定的特點，決定了其具有了商品房的性質。但在現行的法律制度下，城鎮(zhèn)居民是不得在農村購買住房的。而在現實實踐中，大部分小產權房的買受人往往是來自城市的中低層收入者。買受人主體的不合法性決定了買受行為是無效的。如果買受方為其他村村民，買賣行為合法嗎？答案同樣是否定的，現行法律對建設在集體建設用地上的房屋交易做了嚴格的限制，買受雙方僅限于該集體經濟組織內成員。同理，其他集體經濟組織成員若購買該村的住宅就屬于買受主體不適格，其買賣行為是不成立的。

以上兩點是小產權房的基本特征，也是所有小產權房的共同要素，同樣可以作為是否為小產權房的區(qū)分標準。

二、小產權房熱背后的原因分析

（一）小產權房熱的現實原因

1.房地產市場的虛假泡沫。近年來，房地產市場一片欣欣向榮的景象，為當地財政帶來巨大的收入?？商摷俜睒s的背后是城市高昂的房價，高收入者對投資房產的熱衷導致的是房價始終居高不下。在“房叔”“房姐”層不不窮的今天，更多的中低收入家庭和農民工卻無力在城市范圍內承擔起一套住房。而與此同時城郊地帶小產權房興起，價格卻不及商品房的一半甚至1/3，促使一大批中低收入的家庭將他們的安居夢寄托在了這些高風險、無權屬證明的小產權房上。

2.城市住房保障體制的不完善。不得不指出的是，國家近年來雖然加大了經濟適用房建設和廉租房建設的投入，可廣大地區(qū)保障性住房建設仍舊跟不上需求。與加緊建設保障性住房相比，地方政府更多的精力投入到依靠土地出讓拉動財政增長上。加上保障性住房申請監(jiān)管的缺失，暗箱交易時有發(fā)生。享受到政策優(yōu)惠的居民本就是少數，更多的還是經濟較寬裕的人們，導致對經適房和廉租房需求的缺口越來越大。

（二）小產權房熱的制度原因

1.小產權房游走于法律制度缺失的灰色地帶?！稇椃ā返诎藯l明文規(guī)定“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經營自留地，自留山”。且《憲法》第十條清楚寫著“農村及城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定的由國家所有除外，歸集體所有”。翻閱《中華人民土地管理法》第四十三條規(guī)定，村民建設住宅依法批準使用農民集體所有土地的不用報備土地主管部門。根據以上法律可以推論出在農村集體建設用地上，農民可以自行交易自建的房屋。2007年國家主管部門試圖加強小產權房的整治工作，可僅僅以通知或政策等方式禁止，并未出臺相關法律法規(guī)，加上整治工作的拖拉，給大眾造成雷聲大雨點小的錯覺。“法不責眾”在群眾思想中根深蒂固和國家對待該問題的曖昧態(tài)度共同造成了小產權房火熱的現狀。

2.土地制度的城鄉(xiāng)二元結構。與西方國家不同，我國特色的二元結構的土地制度是小產房持續(xù)升溫的根本原因。根據《中華人民共和國憲法》第八條可得知，我國土地所有權性質分為國有土地所有權和集體土地所有權性質?！段餀喾ā分幸?guī)定不同主體的所有權是平等的，故可以推理得知集體土地所有權應和國有土地所有權享有同等的法律地位。但在實踐中，《土地管理法》第六十三條卻規(guī)定農民集體所有土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設，也就是說農民集體建設用地是限制流通的。同樣是土地使用權，國有建設用地有一套完整的土地使用權的拍賣體系，實行市場定價。而農村集體建設用地使用權流轉體系與價格體制遲遲未能建立起來，造成了如今同地不同價。民法規(guī)定所有權具有占有、使用、收益和處分的權能，是一種完全物權。可我國當今卻對集體土地所有權的權能做了諸多限制，直接導致集體土地所有權財產權利遭到限制。另一方面現今的土地征收制度是不合理的，由于國家不允許集體建設用地自主流入一級土地市場，所以集體所有的土地只有經過國家征收后方才可出讓給房地產商。而和當地政府出讓土地獲得的巨額收入相比，被征收土地的農民所獲得的征收補償是微不足道的。農民名義上享有土地使用權，卻無法享受到土地升值所帶來的收益，這也是為什么會有那么多農民或村集體“自立更生”的開發(fā)小產權房，試圖依靠這種鋌而走險的方式致富的深層次原因。

三、小產權房火熱利弊分析

小產權房熱所帶來的社會效應是弊大于利的。表面上小產權房的火熱解決了城市中低收入群體的住房問題，實現了農民增收，加快了城鄉(xiāng)一體化進程，沖擊了房地產市場，間接地遏制了房價的飛速上揚，起到了平抑地價的作用。但若深入思考，小產權房的火熱現狀還是帶來了很多社會矛盾和問題。

（一）小產權房交易存在較大風險

小產權房建造在集體建設用地之上，沒有繳納土地出讓金及相關稅費，也不在房產管理部門的監(jiān)管范圍之內，故無法辦理權屬登記。小產權房交易之后，交易雙方之間不存在物權轉移，出賣人和買受人之間僅僅存在合同關系。但由于合同主體的不適格，該買賣合同不能成立，不受法律的保護。一旦發(fā)生由于房價及地價的上升導致出賣方反悔的情況，該種不穩(wěn)定的合同關系就為糾紛埋下了隱患。從以往判例來看，如若發(fā)生糾紛，法院通常認定該合同無效，只保護合同中債權關系，要求出賣人歸還購房款，買受人歸還房屋。這無疑對買受人的利益是種極大的損害。同時由于并未進行相關的權屬的登記，一旦買受人意外死亡，其近親屬無法依照法定程序繼承該房產。需要提醒大家的是，由于小產權房管理部門的缺位，房屋的質量、售后沒有保障，質量、售后問題及爛尾問題在小產權房上屢見不鮮。

（二）小產權房擾亂市場經濟秩序、破壞城鄉(xiāng)土地規(guī)劃

小產權房的流入市場對房地產行業(yè)是個巨大的沖擊，不公平的競爭帶來的是合法開發(fā)商利益的損失，破壞了市場經濟秩序，不利于房地產行業(yè)的良性發(fā)展。而且由于小產權房成功的躲避了土地出讓金及相關稅費，直接造成了地方財政收入的損失。

當今小產權房的分布與城鄉(xiāng)土地總體規(guī)劃是格格不入的，低房價帶來的是購房需求向城郊的遷移，城市內房產需求降低，城市國有建設用地使用率下降。同時小產權房不僅占用了農村建設用地，更有數量龐大的小產權房建造在農耕地之上。耕地不斷的被小產權房所蠶食，帶來的則是在不久的將來我國糧食需求的缺口會被無限的放大，必然威脅到國家的長治久安。

(三)農民的權利實質上遭到損害

從短期效益上看，小產權房的出售給農民帶來了不菲的收入。可從長遠來看，大量的小產權房建造在耕地之上，這無疑是切斷了農民和土地之間的聯系。而我國是一個農業(yè)大國，土地依然是廣大農民收入的主要來源。和城市居民相比，農民的知識水平不高，社會競爭力低，失去土地之后，大部分農民成為了“城里沒工作，村里沒田種”的城市邊緣人。當農民沒有穩(wěn)定的收入來源時，當初可觀的賣房款也漸漸的被坐吃山空。調查顯示，過半的農民認為賣房后的生活水平反而不如以前，大量的農民在賣房后連最低生活標準都無法維系。

四、小產權房問題解決途徑探析

小產房所帶來的社會效果既然更多的是惡劣的社會影響，那么其治理就已迫在眉睫。小產權房的出現乃是多方利益博弈的結果，其治理工作必然會涉及各個社會階層的利益。所以整治是勢在必行，但切忌激進的方式，要在保持社會穩(wěn)定及法律權威的前提下，有條不紊的區(qū)別對待各類小產權房，加強制度建設，標本兼治，力求有效的徹底解決小產權房問題。

（一）區(qū)別對待，保護中低收入群體的利益

近年來，小產權房如同雨后春筍在全國各地成片出現。數量的龐大及情況的復雜性無疑加大了整治的難度。一味的強行拆除既不符合當前國情，也與人民群眾的利益相違背，有關部門必須具體問題具體分析，區(qū)別對待各類小產權房，做好摸底工作，妥善處理已有的小產權房，立即停止在建、在售的新房。對于建設在農用地上的小產權房，可以復墾的，要堅決予以拆除。不能復墾的由國家出資收回，可作為經適房或廉租房使用。即最小化的減少買賣雙方的財產損失，又做到了物盡其用。對于建設在宅基地或集體建設用地上的小產權房，符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的且質量合格的小產權房，應根據實際情況，采取不同的整治措施。戶主確屬中低收入群體家庭困難的，可酌情采取補交適當土地出讓金及相關稅費的形式，幫助戶主實現“小轉正”。若戶主家庭寬裕，購買小產權房是出于投資和休閑等目的時，該類合同行為要堅決判其無效。買受人歸還房屋，出賣人退還房款。歸還的房屋，原所屬農民如若需要可保留自住，閑置的房屋可由國家購買收回作為保障性住房向市場供應。

（二）改革城鄉(xiāng)二元土地結構

要想從根本上解決小產權房問題，就必須改革我國當前的城鄉(xiāng)二元土地制度結構，完善集體建設用地使用權流轉體系。采取試點的方式定點定量的先允許部分集體建設用地流入一級土地市場，然后結合實際情況，逐步實現集體建設用地市場定價，使集體建設用地和城市的國有建設用地達到“同地，同權，同價”。只有將農民納入到土地增值的利益分配機制中來才能從根本上解決問題。

（三）完善土地征收制度

國家限制了集體建設用地使用權的流轉，并對土地一級市場進行壟斷。地方政府“一征一收兩定價”，土地出讓和土地征收之間巨大收入差是慫恿農民不惜鋌而走險建造小產權房的重要原因。大幅度提高征收農地補償金，使農民享受到土地增值帶來的收益是解決該問題的必要措施。

（四）改善當前的住房保障體系

伴隨著城市化進程的加快，當前我國正處于住房需求激增的重要時期。城市房價長期居高不下，遠遠超過了普通居民的購買能力。雖然購買小產權房風險極高，可對于那些中低收入家庭來說，這是解決他們住房需求最現實的方式。因此改善當前的住房保障體系顯得極為迫切。首先，政府要加大保障性住房的供應數量，加強經濟適用房和廉租房的建設，優(yōu)先解決困難居民的住房問題。其次，打破房地產市場的壟斷格局，鼓勵機關單位集資建房，或者個人之間集資建房，穩(wěn)步實現住房供應渠道的多樣化。一旦房地產商的壟斷被打破，房價回落至一個理性的區(qū)間也就變成了可能。如果不同收入群體的住房需求都能滿足，那么還有誰會去購買沒有權屬證明的小產權房呢？

作為我國二元土地結構下的特有產物，小產權房的治理并沒有有效的經驗可以借鑒。加上其涉及的利益主體眾多，已逐漸成為不同社會階層矛盾的焦點，這注定了小產權房問題的解決任重而道遠。在未來相當長的一段時間里，小產權房問題依舊會是社會關注的焦點。

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（責任編輯 姜黎梅）