法治語(yǔ)境下的警察權(quán)內(nèi)涵解析

呂丹丹

摘 要：現(xiàn)代法治下，警察權(quán)是國(guó)家公權(quán)力的一種，其強(qiáng)制性、服務(wù)性、武裝性等特點(diǎn)明顯，它的權(quán)力樣態(tài)表現(xiàn)為警察職權(quán)。人權(quán)保障應(yīng)成為警察權(quán)的內(nèi)在價(jià)值理念，它是警察權(quán)行使的正當(dāng)性根據(jù)。警察權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán)，應(yīng)受到司法權(quán)的審查和控制，這是法治的根本要求。檢察機(jī)關(guān)對(duì)警察權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)突破原有思維模式的局限，從實(shí)體與程序上進(jìn)行拓展，更好地規(guī)范警察權(quán)。

關(guān)鍵詞：警察權(quán)；權(quán)力；人權(quán)保障

中圖分類號(hào)：D922.14文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-2596（2014）06-0084-03

在諸多反應(yīng)警民關(guān)系緊張的事件當(dāng)中，公眾較多關(guān)注的是警務(wù)人員的個(gè)人行為，但作為現(xiàn)代法治社會(huì)的警務(wù)工作者則要思考的更多。警察權(quán)的行使不僅是警務(wù)人員的職務(wù)活動(dòng)，同時(shí)也代表了國(guó)家的公信力和強(qiáng)制力，這就要求每一名人民警察在依法行使職權(quán)的同時(shí)，正確和規(guī)范的對(duì)警察權(quán)予以認(rèn)識(shí)和運(yùn)用。

一、警察權(quán)的本體定位

警察權(quán)，亦稱警察權(quán)力，它是國(guó)家權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，是公共權(quán)力的一種，體現(xiàn)了國(guó)家意志和階級(jí)利益，其在國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著極其重要的作用?！皣?guó)家的設(shè)定，是國(guó)家賦予警察機(jī)關(guān)履行國(guó)家警察職能，實(shí)施警務(wù)活動(dòng)的權(quán)力?！盵1]一般來(lái)說(shuō)，“警察權(quán)是由國(guó)家設(shè)定，并以法律的形式賦予警察機(jī)關(guān)在警務(wù)活動(dòng)中所具有的一種資格和能力?！盵2]警察權(quán)的基本任務(wù)在于維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序，它是警察行政職權(quán)與警察刑事職權(quán)的統(tǒng)一，其權(quán)力的廣泛性和強(qiáng)制性是其他公權(quán)力所無(wú)可比擬的?！熬鞕?quán)在一個(gè)社會(huì)中的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)，在相當(dāng)程度上標(biāo)志著這個(gè)社會(huì)法治文明的發(fā)展水平?！盵3]

警察權(quán)具有鮮明的強(qiáng)制性特征，這是警察作為國(guó)家暴力機(jī)關(guān)與生俱來(lái)的特質(zhì)所決定的。盡管在通常情況下，警察通過(guò)和平的手段措施來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，但是其背后都有警察職務(wù)性的強(qiáng)制力作為支撐，其身份的威懾性則是源自國(guó)家權(quán)力的賦予，這是一種“隱而不發(fā)”的狀態(tài)。任何一種公權(quán)力都或多或少具有一定的強(qiáng)制性，但是警察權(quán)在運(yùn)作過(guò)程中所表現(xiàn)出的強(qiáng)制性更顯深刻，這是因?yàn)榫鞕?quán)經(jīng)常涉及公民基本生活領(lǐng)域，直接影響公民自由、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，而公民即權(quán)力相對(duì)人對(duì)依法行使的權(quán)力只有遵守和服從的義務(wù)，否則將被強(qiáng)制承擔(dān)不利的法律后果。警察權(quán)因其權(quán)力特質(zhì)擁有巨大的能量，警察權(quán)的存在有其正當(dāng)性，但使用不當(dāng)必將受害無(wú)窮，所以對(duì)警察權(quán)進(jìn)行權(quán)力限制已成為現(xiàn)代法治的基本要義之一。

警察權(quán)的基本內(nèi)容，如運(yùn)行主體、運(yùn)行范圍、運(yùn)行程序等必須由法律明文規(guī)定。只有經(jīng)過(guò)立法的認(rèn)可，警察權(quán)的權(quán)威性才能實(shí)現(xiàn)。相反，未獲得立法承認(rèn)的權(quán)力，其權(quán)力正當(dāng)性會(huì)受到普遍的質(zhì)疑。警察權(quán)的法定性不僅意味著其權(quán)力本身有明確的法律邊界，同樣也體現(xiàn)了警察權(quán)的公法效力性即公定力、確定力、執(zhí)行力。警察權(quán)的運(yùn)作手段隨社會(huì)文明和法治程度的進(jìn)步呈現(xiàn)多元化，強(qiáng)制性的權(quán)力樣態(tài)雖然還存在，但已較少動(dòng)用，那些較為溫和的手段措施逐漸增多，這種權(quán)力方式較多強(qiáng)調(diào)管理的勸導(dǎo)性和服務(wù)性。“行政既是管理，同時(shí)也是服務(wù)，并且管理就是服務(wù)。”[4]現(xiàn)代警察行政管理主要是為社會(huì)公眾提供一種服務(wù)，它以追求社會(huì)公共利益為目的，著眼點(diǎn)在于社會(huì)成員的內(nèi)在訴求，而非社會(huì)秩序的安全需要，這是一種服務(wù)式管理，而不是純粹的管制。

警察權(quán)相對(duì)于其他行政權(quán)力的一個(gè)突出特點(diǎn)就是它的武裝性，但是其武裝性又區(qū)別于軍事機(jī)關(guān)。警察機(jī)關(guān)擁有國(guó)家武裝力量，這就決定了警察權(quán)對(duì)潛在犯罪人的強(qiáng)大威懾作用，也使得警察機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)世界中具備了與暴力犯罪相抗衡的壓制能力。警察權(quán)的武裝性不僅意味著自身?yè)碛袕?qiáng)制執(zhí)行力，而且也可為其他國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力保駕護(hù)航。權(quán)力的武裝特點(diǎn)也決定了警察機(jī)關(guān)隊(duì)伍管理的嚴(yán)格性，警察隊(duì)伍實(shí)行半軍事化管理，更加注重紀(jì)律的嚴(yán)明性和命令的服從性。

警察權(quán)其實(shí)是一種抽象的國(guó)家意志，若要使其在現(xiàn)實(shí)生活中真正發(fā)揮作用，必須將其具體化，使之富有操作性，而這種具化是國(guó)家通過(guò)立法路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這就是警察職權(quán)的權(quán)力樣態(tài)。相對(duì)于警察權(quán)，警察職權(quán)更為現(xiàn)實(shí)化，它更加強(qiáng)調(diào)職責(zé)和權(quán)力的雙重含義。因此，有學(xué)者指出，“警察職權(quán)可以被界定為是國(guó)家通過(guò)立法賦予警察機(jī)關(guān)或警察個(gè)人的職責(zé)與權(quán)力的統(tǒng)一體?！盵5]警察職權(quán)的內(nèi)容包括刑事職權(quán)與行政職權(quán)兩個(gè)方面，這也是現(xiàn)代國(guó)家警察的一般模式。

二、警察權(quán)的價(jià)值定位

在現(xiàn)代社會(huì)，人權(quán)保障成為各國(guó)文明進(jìn)步的標(biāo)志，它表明國(guó)家和政府存在合理性依據(jù)；同時(shí)，人權(quán)內(nèi)容成為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的倫理基準(zhǔn)，人權(quán)被賦予了強(qiáng)烈的道德色彩，任何侵犯公民權(quán)利與自由的行為，都是背棄法律和道義的行為。也就是說(shuō)，任何一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力的存在都不得侵犯人權(quán)并應(yīng)以保障和推動(dòng)人權(quán)為目的。對(duì)于人權(quán)而言，它不僅可能受到個(gè)體以外的其他人的侵犯，例如殺人、傷害、搶劫等，還要時(shí)刻警惕來(lái)自國(guó)家權(quán)力的威脅。國(guó)家擁有維護(hù)其統(tǒng)治地位的暴力機(jī)構(gòu)，手段強(qiáng)大且復(fù)雜，稍有不慎，就可能對(duì)公民的權(quán)利和利益造成損害。所以，現(xiàn)代法治社會(huì)極為重視對(duì)權(quán)力的制約，它要求權(quán)力行使必須以人權(quán)保障為價(jià)值理念，依法行使權(quán)力。“如果政府不認(rèn)真地對(duì)待權(quán)利，那么，它也不能夠認(rèn)真地對(duì)待法律。”[6]警察權(quán)是國(guó)家權(quán)力中最引人矚目的一種公權(quán)力，它在行使過(guò)程中更應(yīng)尊重和保障人權(quán)。當(dāng)警察權(quán)與公民權(quán)在正當(dāng)性方面發(fā)生沖突時(shí)，警察不得以維護(hù)社會(huì)治安為借口，公然侵犯公民的權(quán)利；當(dāng)法律對(duì)社會(huì)新情況還未作出反應(yīng)時(shí)，警察權(quán)不能擅自突破法律界限作為，這時(shí)就應(yīng)按照人權(quán)保障的價(jià)值理念進(jìn)行權(quán)力操作，最大限度的維護(hù)公民的權(quán)利，摒棄權(quán)力至上的思維模式。

權(quán)力在行使過(guò)程中必須尊重和保障人權(quán)，其中一個(gè)重要的方面就是對(duì)人的尊嚴(yán)的肯定，在現(xiàn)代法律中，人的尊嚴(yán)是法律的倫理屬性。當(dāng)代人權(quán)和公民權(quán)利概念的核心主要強(qiáng)調(diào)的是人的普遍而平等的尊嚴(yán)和自由，而行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，最容易發(fā)生損害人的尊嚴(yán)現(xiàn)象，因而就行使權(quán)力而言，不但要考慮在形式上如何遵守法律，還要將是否尊重人的尊嚴(yán)作為執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。在所有的行政權(quán)力中，警察權(quán)所涉及的社會(huì)事務(wù)最為繁雜，具備的權(quán)力手段最為暴力，因而，警察權(quán)是否能夠充分尊重人的尊嚴(yán)，是評(píng)價(jià)警務(wù)活動(dòng)正當(dāng)性和警務(wù)業(yè)績(jī)的重要標(biāo)志。作為權(quán)力行使者，警察機(jī)關(guān)及警察必須將人權(quán)保障理念始終貫徹于警察權(quán)的運(yùn)行全過(guò)程中。警察權(quán)是公民通過(guò)人民代表制度所授予警察機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，也就是說(shuō)，警察權(quán)從本源上是來(lái)自公民基本權(quán)力的讓渡，其真正目的在于維護(hù)公民權(quán)利，社會(huì)秩序的管理只是依附于公民權(quán)利。在執(zhí)法中必須確立人權(quán)保障意識(shí)，尊重公民的人格尊嚴(yán)，這是警察權(quán)的立足點(diǎn)和歸宿。

聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)中心在警察人權(quán)培訓(xùn)方針中指出：“尊重人權(quán)的執(zhí)法人員和執(zhí)法機(jī)構(gòu)也就由此獲益，促成實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作的目標(biāo)，同時(shí)形成一種不再依賴恐懼和強(qiáng)力而是依靠榮譽(yù)、專業(yè)精神和依法行事的執(zhí)法機(jī)構(gòu)?！睆拇私嵌葋?lái)看，如果警察機(jī)關(guān)和警察能夠切實(shí)做到尊重和保障人權(quán)，那么公眾對(duì)警察的信任感就會(huì)鞏固，社會(huì)合作也會(huì)得到促進(jìn)。警察權(quán)在行使過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)努力做到熱情服務(wù)社會(huì)公眾，充分尊重公民生活習(xí)慣、風(fēng)俗習(xí)慣，真正做到“立警為公、執(zhí)法為民”?！熬鞕?quán)應(yīng)依據(jù)社會(huì)情勢(shì)變化而有所調(diào)整，警察權(quán)配置的強(qiáng)與弱取決于維護(hù)公民權(quán)的需要”[7]。

三、警察權(quán)的性質(zhì)定位

現(xiàn)代警察的基本使命就是維護(hù)社會(huì)治安，管理社會(huì)秩序，使社會(huì)處于一種穩(wěn)定的狀態(tài)。警察在維護(hù)社會(huì)治安、動(dòng)用刑事偵查權(quán)過(guò)程中，是依照行政程序行使職權(quán)，其主要體現(xiàn)為可以單方面限制公民個(gè)人的基本權(quán)益和自由，積極介入刑事案件的偵破，查找犯罪嫌疑人等，其具有行政權(quán)的主動(dòng)性、單方性和執(zhí)行性特征。而且，“警察機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)上更是采取一體化的方式，警察上下級(jí)、警察機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間都具有一種上令下從、互相隸屬的關(guān)系”[8]。顯然，警察權(quán)的運(yùn)作方式與具有高度獨(dú)立性的司法權(quán)不同，司法權(quán)強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性、被動(dòng)性、中立性以及終結(jié)性，而警察權(quán)的運(yùn)作模式則更具有行政化。

“從應(yīng)然的角度來(lái)看，警察權(quán)是一種行政權(quán)，警察機(jī)關(guān)不僅不應(yīng)當(dāng)行使司法權(quán)，而且還應(yīng)當(dāng)受到司法機(jī)構(gòu)的有效審查和控制?！盵9]警察機(jī)關(guān)既是行政處罰、刑事強(qiáng)制措施的實(shí)施主體，又是案件一方利害關(guān)系人，在利益發(fā)生沖突時(shí)，難以保障公民個(gè)人的合法權(quán)益；警察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中，其與公民個(gè)體的力量是不對(duì)等的，警察權(quán)往往得不到有效地制衡；警察機(jī)關(guān)擁有對(duì)公民個(gè)人基本權(quán)益的最終決定權(quán)和處置權(quán)，這嚴(yán)重違背了“控審分離”、“司法最終裁決”等一系列法治原則。顯然，確立警察權(quán)的行政權(quán)性質(zhì)，弱化警察機(jī)關(guān)的司法化色彩，從而實(shí)現(xiàn)警察權(quán)的規(guī)范化發(fā)展，這是中國(guó)司法改革所面臨的重大課題之一。為此，警察機(jī)關(guān)所擁有的例如勞動(dòng)教養(yǎng)權(quán)、行政拘留權(quán)等都應(yīng)當(dāng)納入司法權(quán)之中，使這些權(quán)力能夠受到更為嚴(yán)格的審查，從而能更加有效地為公民提供法律救濟(jì)，為此警察機(jī)關(guān)應(yīng)成為一種權(quán)力申請(qǐng)者，而不是決定者。對(duì)于刑事拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)?、搜查等一系列涉及在刑事偵查領(lǐng)域剝奪、限制個(gè)人基本權(quán)益和自由的措施，也應(yīng)一律納入司法權(quán)的調(diào)控之下。

四、警察權(quán)的監(jiān)督定位

“對(duì)警察的檢察監(jiān)督不是一個(gè)單向度的權(quán)力構(gòu)造問(wèn)題，而是檢警之間雙向度的權(quán)力構(gòu)造?！盵10]從根本上講，檢警關(guān)系的權(quán)力配置問(wèn)題反映了警察權(quán)運(yùn)作過(guò)程中的公正與效率之間的矛盾。一方面，如果缺少檢察權(quán)的監(jiān)督制約或者檢察監(jiān)督實(shí)施乏力，那么警察權(quán)就會(huì)出現(xiàn)自我膨脹、恣意擴(kuò)張的異化傾向，從而容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗，背離權(quán)力責(zé)任，嚴(yán)重影響警察權(quán)的公正價(jià)值；而如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)檢察監(jiān)督的作用，甚至削弱警察權(quán)的獨(dú)立地位，又不利于警察有效、快速地行使職權(quán)，不利于積極、主動(dòng)地去維護(hù)公民合法權(quán)益，勢(shì)必造成效率低下，影響案件的處理。從憲政建設(shè)角度考慮，警察權(quán)與檢察權(quán)之間在配置與運(yùn)作上應(yīng)達(dá)到一種動(dòng)態(tài)平衡。

近年來(lái)，“檢警一體制”重構(gòu)的觀點(diǎn)較為流行，得到不少人的贊同與呼應(yīng)，但是，實(shí)行“檢警一體制”會(huì)使檢察與警察兩者間出現(xiàn)功能錯(cuò)位，其中最大的弊端就是在偵查階段中檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺失，在此種情況下，偵查權(quán)將會(huì)失去規(guī)制，更加膨脹，這與權(quán)力運(yùn)作的初衷是背道而馳的。另外，“‘檢察官指揮警察制度不僅容易混淆檢察與警察的不同職能，而且在技術(shù)層面也缺少可行性：檢察官與刑事警察在專業(yè)背景、所受教育、知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作性質(zhì)等方面存在差異，檢察官實(shí)際難以指揮警察”[11]。

長(zhǎng)期以來(lái)，警察偵查環(huán)節(jié)往往是檢察機(jī)關(guān)集中監(jiān)督的領(lǐng)域，而在偵查監(jiān)督中又主要局限于審查批捕，而這只是一種最低限度的效能發(fā)揮，使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之名名副其實(shí)。當(dāng)然，從理論邏輯上講，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的運(yùn)用還存在很大的拓展空間。以往，檢察機(jī)關(guān)一般只是對(duì)具體警察行為進(jìn)行監(jiān)督，而疏于對(duì)抽象警察行為的審查。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)效力較低的警務(wù)立法等抽象行為進(jìn)行立法監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是其職權(quán)范圍內(nèi)之事宜。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式與法院的司法審查是兩種截然不同的權(quán)力模式，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能更傾向于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。檢察監(jiān)督固然要從實(shí)體內(nèi)容上有所突破，但其在程序方面上的拓展空間也更為廣闊，發(fā)揮的作用也更為明顯。為防止強(qiáng)制性措施的濫用，進(jìn)一步強(qiáng)化人權(quán)保障意識(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)警察以限制或剝奪公民人身權(quán)益方面的手段應(yīng)從訴訟程序上加強(qiáng)監(jiān)督制約。當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為警察機(jī)關(guān)所采取的強(qiáng)制性措施不當(dāng)?shù)?，?dāng)事人或利害關(guān)系人有權(quán)提起申訴，申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)予以撤銷該警察行為。而檢察機(jī)關(guān)經(jīng)監(jiān)督審查，認(rèn)為警察機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制性措施確屬不當(dāng)?shù)?，有?quán)決定予以撤銷該行為，并正式通知警察機(jī)關(guān)執(zhí)行，警察機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)將執(zhí)行情況通知檢察機(jī)關(guān)?？傊?，加強(qiáng)警察權(quán)的檢察監(jiān)督職能，對(duì)于規(guī)范警察執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)一步促進(jìn)警民之間的和諧關(guān)系，有著非常重要和緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）