中國的以房養(yǎng)老：困境與出路

張克成

（吉林大學行政學院，吉林長春，130012）

管理學

中國的以房養(yǎng)老：困境與出路

張克成

（吉林大學行政學院，吉林長春，130012）

在人口老齡化日益嚴重的今天，以房養(yǎng)老作為完善社會保障體系的有益補充，中國一些地區(qū)也陸續(xù)開展以房養(yǎng)老的探索活動，但效果并不理想。家庭倫理的困境、金融業(yè)分離經營的現狀以及二手房地產場不發(fā)達等因素，成為以房養(yǎng)老進一步發(fā)展的制約因素。在此背景下，需要構建符合中國國情的制度及輿論環(huán)境，健全二手房市場運行機制，完善金融市場體系和社會保障體系成為推進以房養(yǎng)老的路徑選擇。

以房養(yǎng)老；困境；出路；

國務院于2013年9月13日發(fā)布的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》中，首次把以房養(yǎng)老作為試點。2013年9月24日，民政部牽頭，保監(jiān)會等相關部門就以房養(yǎng)老問題舉行了閉門研究會，就以房養(yǎng)老具體的操作辦法和實施細則進行了詳細的討論。2014年6月《關于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》出臺再次使“以房養(yǎng)老”成為社會輿論關注的焦點[1]。以房養(yǎng)老作為一種新型的養(yǎng)老模式，對于滿足社會的養(yǎng)老需求，緩解子女贍養(yǎng)老人的壓力，充分發(fā)揮房產的養(yǎng)老功能，減輕社會的養(yǎng)老負擔作用甚大。雖然以房養(yǎng)老在美國、英國等國家取得了較大的成功，但是在中國特殊的家庭關系背景下，詳細分析以房養(yǎng)老面臨的困境以及如何調動以房養(yǎng)老各參與方的積極性，尋求符合中國國情的以房養(yǎng)老之路，對于健全社會養(yǎng)老體系、促進社會和諧與穩(wěn)定具有重要意義。

一、以房養(yǎng)老問題的提出

2011年4月28日國家統(tǒng)計局公布第六次全國人口普查數據。2000年，中國65歲以上老年人口的比重首次超過7%，標志著中國正式步入老年社會。2010年我國60歲以上的人口占全國人口的比重達到13.26%，其中65歲以上的人口所占的比重為8.87%[2]。老齡化社會的到來，無疑對養(yǎng)老問題構成了極大地極大挑戰(zhàn)。由于人口基數較大，老年人口增多和養(yǎng)老保障制度不健全，目前我國的養(yǎng)老保障體系存在諸多的問題，這些問題使得目前的體系難以滿足老年人群的養(yǎng)老需求。

首先，應對人口老齡化的準備不足。中國的人口結構從成年型進入老齡化社會只用了18年的時間，而法國用了115年的時間，美國用了60年，時間最短的日本也用了25年，加上中國人口基數大，從長遠來看，中國老年人口的數量將持續(xù)增長，并在2050年左右達到峰值，2100年老年人口所占全體人口的比重將達到34%[3]。各種組織和公民對人口老齡化問題的認知程度總體不高，對人口老齡化的特殊性缺乏必要的準備。

其次，未富先老現象的形成。中國老齡辦公室副主任吳玉韶表示，“‘未富先老’是我們國家的一個基本國情”[4]，西方發(fā)達國家邁入老齡化社會時，人均GDP基本達到6000美元，而中國在人均GDP剛剛滿足1000美元時就已經步入老年社會。我國2013年人均GDP為5414美元，遠遠落后于其他國家。美國人均GDP是48387美元，英國是38592美元。因此，與發(fā)達國家相比，在應對人口老齡化方面，經濟實力相對較弱。當人均收入還很低的情況下，能夠用來解決養(yǎng)老問題的資源也很有限。

再次，家庭結構的急劇轉變。隨著計劃生育政策的逐步推行，獨生子女家庭越來越多，家庭規(guī)模越來越趨向于小型化、核心化。實施計劃生育政策的第一獨生子女便組成了“4-2-1”模式，在這樣的家庭結構中，這對中年夫婦不僅要負擔人的養(yǎng)老問題，還要面對孩子的教育問題，家庭所體現的養(yǎng)老功能在逐漸弱化。老齡化、高齡化、空巢化同時發(fā)生，那么對于新的養(yǎng)老模式的探索就需要提上日程。

最后，社會保障體系不健全。雖然我國的養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度已基本確立，但是覆蓋的范圍狹窄、能夠保障的水平不高，導致老年人對養(yǎng)老和基本醫(yī)療的需求不能得到有效滿足。據統(tǒng)計，我國城市中有將近20%的老年人的年收入低于國家平均5萬元，由135萬老年人的收入處于最低生活保障線以下。老年人的貧困現象不僅發(fā)生在城市，在農村尤為明顯。根據北京大學國家發(fā)展研究院2013年5月的調查報告，在我國有23%的老齡人口生活在貧困線以下，農村老人平均每年只能領取到政府提供的720元基礎養(yǎng)老金[5]，遠遠低于發(fā)展中國家平均水平。現在的養(yǎng)老金只用于維持老年人的基本生活需求，當老年人遇到其他風險時，極有可能束手無策。特別是老年人生病的概率是年輕人的3-4倍，住院率是年輕人的3倍，現在城市中的老年人能夠享受到各種醫(yī)療保障的占總老年人總數的74.1%。在此背景下，需要探索新的養(yǎng)老方式。

當然，以房養(yǎng)老并不適用于所有的老年人，似乎是具有兩套以上房產的老年人的“專利”，但對于無子女家庭而言，確是意義重大，這既不損害其居住福利，又能置換出養(yǎng)老收入，在老年人對養(yǎng)老需求逐漸提高的情況下，積極探索以房養(yǎng)老模式就顯得十分迫切。

二、以房養(yǎng)老的理論依據和現實價值

從理論上來講，首先，以房養(yǎng)老有效實現了住房所有權和使用權的分割。馬克思和恩格斯在研究所有制問題時，把所有權、使用權、支配權、收益權和處置權這五種權力成為所有、占有、支配和使用。在研究使用主體時，他們認為，這些權利不一定要被同一主體使用，也可以由不同主體來使用。于是，可以把不同的權利交由不同的主體來使用，借此克服其不可分割性，以此來提高整體的經濟收益。房屋作為固定資產，其物質形態(tài)方面具有固定性，但其價值確有一定的流動性。以房養(yǎng)老就是把住房產權分割的前提下進行的，把房屋的使用權和所有權分離，實現房產價值的流動。以房養(yǎng)老的老年人可以選擇居住在自已的房屋內，也可以選擇居住在養(yǎng)老機構，在房產價值流動的支持下，能夠滿足自己的養(yǎng)老需求。其次，以房養(yǎng)老充分體現了生命周期理論的效用最大化原則。20世紀20年代美國經濟學家F·莫迪利亞尼和R·布倫博格首次提出該理論。其理論假定作為理性消費者，最重要的是追求與其生命周期內一生效用的最大化。這種最大化不僅限于某一特定領域的消費，而長期資本的預算約束為生命周期內的收入與消費指出的平衡。該理論的出發(fā)點是一個人在整個生命周期內，其收入與支出兩者能否達到完全平衡[6]。生命周期理論的個人消費可以用公式表示，C為消費支出，為財富的消費傾向，WR為實際財富，為工作收入的消費傾向，YW為工作收入。因此，該理論可以反映出整個社會不同年齡段人群的比例會影響總消費與總儲蓄。該理論認為，個人在其生命周期內的消費—儲蓄行為可以分為工作期間的儲蓄和退休后的反儲蓄兩大階段，于是該理論也成為以房養(yǎng)老最基本的理論基礎，其核心就是個人在工作期間取得的收入應該在其整生命周期內加以合理配置，具體過程如下圖所示[7]：

究其實質而言，所謂的以房養(yǎng)老，是反向住房抵押貸款，分期放貸，最后一次性償還貸款本息總額，也就是一種“倒按揭”模式。就其實質而言，是房屋產權擁有者把房屋抵達給銀行、保險公司等金融機構，這些金融機構對房屋綜合評價后，按照一定的固定值定期發(fā)放固定養(yǎng)老金，等到房主去世后，其房產出售所得用于償還本息后，剩余部分由房主的繼承人擁有。這種模式顯示了消費平均化的傾向，從家庭資源和合理配置與效用最大化目標著手，實現了養(yǎng)老和住房的最佳選擇[8]，為老年人提供了一種理論上切實可行的養(yǎng)老途徑。

從現實來看，實施以房養(yǎng)老，首先，有利于拓展養(yǎng)老渠道，實現對現有養(yǎng)老方式的有益補充。隨著老齡化社會的到來和家庭“三化”的日益嚴重，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式遠不能滿足社會成員對養(yǎng)老保障的有效需求，需要探索新的自我養(yǎng)老模式。以房養(yǎng)老是以住房為載體、金融保險為手段、養(yǎng)老保障為目的，這位老年人開拓了一條新的養(yǎng)老渠道。這種方式充分發(fā)揮了住房的消費價值功能，把住房與養(yǎng)老結合起來，使房產同時具備了融資和養(yǎng)老的雙重功能，是解決“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居”的重要途徑，也是老年人實現老有所養(yǎng)的有效補充形式。其次，有利于緩解養(yǎng)老金缺口。從我國出臺《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》以來，實施了一系列基本養(yǎng)老保障制度改革，但基本養(yǎng)老保障制度改革的任務仍遠未完成，目前我國養(yǎng)老保障體系仍存在覆蓋率低、保障層次低、個人賬戶空虛等問題。根據世界銀行的預測，2001-2075年間中國基本養(yǎng)老保險的收支缺口累計將達 9.15萬億元[9]，因此，創(chuàng)新養(yǎng)老方式，多方籌措養(yǎng)老資金十分必要。最后，有利于健全養(yǎng)老制度，維護社會穩(wěn)定。由于我國人口基數大，老齡化速度快，完全把希望寄托在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式上難度頗大。以房養(yǎng)老雖然不能完全代替?zhèn)鹘y(tǒng)的養(yǎng)老模式，但是卻有一定的現實操作性。這種住房反向抵押貸款的辦法可以釋放老年群體固化在住房上的財產，把其轉化為可以流動的現金收入，提高老年人晚年的生活質量。這不僅可以減輕國家的財政壓力，還可以降低老年人對養(yǎng)老和醫(yī)療保險的依存度，改善老年人的居住環(huán)境，提高生活質量。因此，從積極的角度看，這種模式對維護老年人的切身利益、減少社會沖突、維護社會穩(wěn)定，確保社會弱勢群體生活安定，對維護社會的和諧穩(wěn)定也具有重要的現實意義。

三、以房養(yǎng)老的現實困境

中國在探索以房養(yǎng)老的實踐過程中，一些地區(qū)也逐步推出了以房養(yǎng)老的試點地區(qū)，例如2005年南京推出的“溫泉留園”老年公寓，2007年上海市公積金中心推出的“以房自助”養(yǎng)老方案，以及2011年中信銀行提出的“幸福年華卡”業(yè)務。但這種發(fā)展以房養(yǎng)老的政策試點基本都失敗了，究其原因主要面臨以下困境。

1.傳統(tǒng)家庭倫理困境。家庭作為社會的不可或缺的組成部分，成為“養(yǎng)兒防老”倫理意義上的首要選擇。黑格爾在《法哲學原理》一書中，他把家庭、市民社會和國家作為倫理實體的結構，認為倫理是一種本質上普遍的東西，其真諦與核心就是一種具有普遍性的現實精神。因此，家庭是一種直接和自然的倫理實體[10]。黑格爾的理論在中國語境下可以理解為家庭承載著撫養(yǎng)育子女、贍養(yǎng)老人的自然功能，是維護老齡“生命質量”倫理安全的基本載體[11]。

房產作為中國居民家庭最大的財富，幾千年的家庭關懷文化傳統(tǒng)也賦予了中國特殊的家庭情感。這種情感對老年人來講尤為明顯。一方面老人不愿離開熟悉的生活環(huán)境。這既源于中國特有的“關系社會”，又源于老人對原有住宅的特殊感情。另一方面，老年的房產一般都會作為財產傳給下一代。因此，無論是以租換養(yǎng)還是售房返祖，都無法取得老年的認同和理解。從另一個角度來看，中國的子女大多也把父母的房產視為自己未來財產的一部分，倘若父母把房產作為抵押以換取養(yǎng)老的資金，有可能會造成家庭內部的不和諧，這也使得很多老年人望而卻步。有著“忠孝觀念”強烈的中國，這種家庭關懷就成為道德觀念上的制高點，全社會也形成了相應的思想體系，導致以房養(yǎng)老在短時期內無法取得實質性效果。

2.個人壽命無法精確計算。這是以房養(yǎng)老無法回避的關鍵問題，也是無法回避的風險。個人壽命對以房養(yǎng)老的貸款成本影響非常大，如果貸款人無法設計出相對準確的符合借款人壽命的計劃。如果借款人壽命短，這會損害借款人切身利益。如果借款人壽命較長，則會使貸款人利益受損。當兩者差額較大時，可能會導致貸款人無法按照既有約定兌現合同承諾，因而，以房養(yǎng)老的計劃也容易失敗。

3.金融業(yè)分業(yè)經營的制約。在國外，金融業(yè)一般采取的是混合經營的模式，這樣他們的金融機構可以較為自由的設計出符合自己特征的產品，于是發(fā)達國家的以房養(yǎng)老模式相對成熟。而中國的金融行業(yè)采取分業(yè)經營的方式，特別是關于以房養(yǎng)老的問題沒有明確界定該產品究竟是由銀行業(yè)機構應還是由保險業(yè)來經營。我國法律規(guī)定保險也不能經營抵押貸款業(yè)務，進而保險業(yè)不能從事抵押貸款性質的以房養(yǎng)老，而銀行業(yè)又不能從事具有保險性質的年金形式的以房養(yǎng)老方案，即使參與了以房養(yǎng)老的方案，要求條件也非?？量?。以中信銀行的“幸福年華卡”業(yè)務為例[12]，2011年該行向55歲以上老年客戶及其贍養(yǎng)人推出了住房抵押貸款的業(yè)務。該業(yè)務要求年滿55歲以上的老年人或該老年人的成年贍養(yǎng)人，可將老年人擁有自主產權、可依法上市交易的房產抵押給銀行。銀行根據該房產的市值，貸給借款人累計金額最高達房產市值的60%的款項，該款項分期支付給借款人，每月最高不超過兩萬元人民幣。該貸款的期限最長不超過十年。借款人需按月償還利息，或選擇性償還部分本金，貸款到期時需一次性償還所有本金和利息。但是中信銀行所采取的支付方式不靈活，只能按月領取貸款。此外，出于貸款風險的考慮，還要求借款人至少擁有兩套房產。這實質上提高了借款人的門檻，無法為只擁有一套住房的老年人決絕養(yǎng)老問題。

4.房地產市場波動的風險無法回避。與發(fā)達國家相比，我國的房地產市場，特別是二手房市場還不發(fā)達，這會影響到房產價值的估算。而房屋估值是確定養(yǎng)老貸款金額的關鍵。在“倒按揭”模式中，當二手房地產市場平穩(wěn)運行時，房屋的價格很容易也很公正的評估，當二手房地產市場運行不穩(wěn)定時，房屋的價值會隨著市場的波動而起伏，當房價下行時，抵押房屋就會出現貶值的情況，就有可能給金融機構帶來相應危險。以上海市公積金中心推出的“以房自助”養(yǎng)老方案為例[13]，其方案中針對 65歲以上的老年人，他們可以將自己的產權房與市公積金管理中心進行房屋買賣交易；交易完成后，老人可以一次性收取房款；該房屋將由公積金管理中心再返租給老人，租期由雙方約定，租金與市場價等同；老人可按租期年限，將租金一次性付與公積金管理中心；其他費用均由公積金管理中心交付。實際上，這種方式是提前把房產變?yōu)楝F金，在用現金達到養(yǎng)老的目的。由于房產的變現到老人去世還有很長時間，這段期間大概有是幾年甚至更長的時間，這就會導致有可能存在房產升值的收益會流失。另外，由于中國住房的宅基地使用權是我十年，七十年過后國家收回土地使用權，這也使這項政策無法持續(xù)推進的原因。雖然中國《物權法》規(guī)定，住宅建筑用地達到七十年都可以自動續(xù)期。但對于購買房產的機構是否使用與法律，該法律也沒有作出詳細的規(guī)定，很多老人并不愿意接受這種方式。

四、完善以房養(yǎng)老的路徑選擇

以房養(yǎng)老這種嘗試在中國起步較晚，在探索以及實踐的過程中，也面臨著嚴重的困境，這些都成為開展以房養(yǎng)老的枷鎖。特別是老齡化社會程度越來越高，有限的公共財政在解決養(yǎng)老問題上捉襟見肘。在這種情勢下，以房養(yǎng)老可以作為養(yǎng)老制度的多元化選擇之一。

首先，構建符合中國國情的輿論環(huán)境。在中國傳統(tǒng)觀念的背景下，加強制度的頂層設計，一要明確以房養(yǎng)老的目標客戶群體，比如獨立居住的老年群體，經濟狀況適中的老年群體，城市或者城郊的老年群體以及思想觀念開放的老年群體。以房養(yǎng)老政策能否成功實施主要取決于能否滿足上述主要目標群體的有效需求。為此要大力弘揚獨立自主的精神，使目標群體轉變陳舊的觀念，加大以房養(yǎng)老的宣傳力度，逐步提高目標群體處置個人房產的獨立性和自主性，進而清楚傳統(tǒng)觀念的障礙。二要積極鼓勵目標群體樹立超前消費的理念，通過詳細的政策講解使其明白以房養(yǎng)老的運作模式和過程，擺脫高房價引起的消費恐慌心理。三要強化社會輿論引導，創(chuàng)造良好的社會氛圍。養(yǎng)老不僅涵蓋物質贍養(yǎng)，還包含精神贍養(yǎng)，因此，要多重視目標群體的精神需求。通過宣傳讓目標群體明白，以房養(yǎng)老是父母減輕子女經濟負擔，利用自身的財產實現自我供養(yǎng)的這種方式，并非否定傳統(tǒng)意義上“忠孝”觀念。通過宣傳讓目標群體的子女明白，財富的積累要靠個人奮斗而非建立在對父母財產的繼承上，為此要鼓勵年輕人充分發(fā)揚自我奮斗的精神。

其次，構建二手房市場良性運行機制。良好和健全的市場機制，是推行以房養(yǎng)老的必要條件，最為重要的就是確保二手房市場穩(wěn)健發(fā)展。要逐步建立獨立的二手房評價和交易部門，這樣有利于利用金融機構內部的專業(yè)人士準確的評估抵押房產的價值，在一定程度上也可以避免哄抬房價和擾亂市場秩序行為的發(fā)生，同時還可以避免對房產價值評估偏離市場價值的風險。此外還可以與大型的房產中介機構聯(lián)合，將該業(yè)務外包給獨立的房產中介機構這樣可以借助房產中介交易的規(guī)模效應、經驗抵押房產進行準確評估和批量交易。這樣不僅緩解金融機構對未來經濟收益的擔心，也可以避免老年人因房價的上下浮動而舉棋不定。

再次，發(fā)揮政府主導作用，獲取政策支持。以房養(yǎng)老業(yè)務所涉部門較多，政府應該發(fā)揮其引導和協(xié)調作用，通過統(tǒng)籌形成合力，作為具體的操作者，銀行、金融等金融機構實質上為政府承擔了一部分養(yǎng)老義務。實際上，政府在以房養(yǎng)老的過程中起著非常重要的作用，包括稅費減免、審計監(jiān)督、財政補貼等。由于以房養(yǎng)老并不具有盈利性，如果沒有政府的支持，金融機構開展此項業(yè)務將面臨較大的風險。因此，應該由政府牽頭，走政府和市場相結合的模式，通過相關優(yōu)惠政策，引導具有經營抵押貸款資質的銀行推出以房養(yǎng)老的方案，還可以由銀行業(yè)與保險業(yè)合作開發(fā)以房養(yǎng)老產品，利用兩者不同的行業(yè)特質，提高以房養(yǎng)老的效率?！坝山杩钊藢⒎慨a抵押給銀行，銀行根據房產的價值一次性將貸款付清給借款人。借款人講這筆貸款支付給保險公司，購買保險公司的終身年金。第一：保險公司能較準確的測算借款人的預期壽命，減少因銀行因缺少精確的個人壽命的預期導致的損失。第二：保險公司可利用大數法則，減少以房養(yǎng)老計劃的其他風險”[14]。此外，政府要及時完善以房養(yǎng)老法律法規(guī)。盡快建立健全市場準入，制定住房反向抵押貸款條例，確定申請人與貸款者雙方的權利與義務，以消除雙方的顧慮。

最后，健全社會養(yǎng)老體系，提高公共服務水平。養(yǎng)老作為具有共同消費性質的公共服務產品，具有典型的社會性、公共性、公平性和動態(tài)性。公共服務的屬性決定了政府進行供給的有效性[15]。因此，建立某種養(yǎng)老模式不是憑人們的主觀愿望而定的，而是由生產力發(fā)展水平、社會結構、家族結構及文化類型所決定的。當前中國出于劇烈的變革時期，社會利益結構也出現了分化重組，隨著人民生活水平和物質文化需求的不斷提高，老年人的需求也不斷上升，相應的養(yǎng)老公共服務內容也不斷豐富起來。養(yǎng)老公共服務范圍由弱勢群體向全體老人拓展，服務內容上由單一的生活護理向醫(yī)療服務、文化娛樂、精神慰藉等多樣化服務轉變，在投資渠道上由政府單一化力量向政府、社會和社區(qū)以及社會力量參與的多元化方向發(fā)展。這就要求養(yǎng)老公共服務供給主體將由政府、市場和社會組織三方合作，按照政府主導、社會參與、市場運作的原則，實現資源配置最優(yōu)[16]。因此，政府自身要涉足以房養(yǎng)老領域，對其給予實質性的引導和推動，社會保障部門要制定相關保障措施，協(xié)調和指導金融機構開展以房養(yǎng)老業(yè)務，對開展此項業(yè)務的金融機構給予財政貼息，調動各方面參與的積極性。政府甚至可以參與直接和間接融資，或者直接成立專項部門向老年人提供反向住房抵押業(yè)務，或者為該業(yè)務提供第三方公共服務，必要時候以政府信譽和財政作擔保，逐步健全社會養(yǎng)老體系。

綜上所述，以房養(yǎng)老作為一種新生事物，在其成長過程中面臨很多挑戰(zhàn)，也會受到社會各方面的質疑，問題的癥結在于“借款人”與“貸款機構”的現實博弈，如何設計以房養(yǎng)老的相關制度，確保博弈結果的帕累托最優(yōu)，則是政府的責任所在，通過政策設計，真正實現老年人老有所養(yǎng)、老有所依、老有所愛和老有所尊。

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本文推薦專家：

李靖，吉林大學行政學院，教授，研究方向：公共管理論與方法論。

任曉春，山西大學政治與公共管理學院，講師，研究方向：公共管理論與方法論。

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ZHANG KECHENG
(
College of Public Administration,changchun,130012,China)

Nowadays, with an aging population has been becoming more and more serious, retirement with house works as a useful supplement to perfect the social insurance system, which has been carried out through some relative exploratory activities by some parts of China., However, the effect is not ideal. Some factors such as the plight of family ethic, the situation of financial, separate operation and the decline of second-hand housing market, have become the constraints for the further development of retirement with house. Against this background, we need to establish relative institutions and the public opinion environment that accord with China's actual conditions, improve the operating mechanism of second-hand housing market and perfect the financial market system and the social insurance system, all of which can be the path choices to carry the retirement with house a step forward.

Retirement with house; Plight; Outlet

F241.34

A

1008-472X(2014)11-0034-06

2014-10-23

教育部人文社會科學重點基地重大項目（項目號：10JJDGJW005）。

張克成（1982-），男，內蒙古通遼人，法學博士，現為吉林大學行政學院公共管理博士后流動站博士后，研究方向為公共管理理論與方法。