基于主體功能區(qū)建設(shè)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機制研究

文章編號：1001-148X（2014）04-0011-06

摘要：由于承擔著國家生態(tài)安全的功能，自然資源豐富但經(jīng)濟基礎(chǔ)欠發(fā)達的西部地區(qū)，在規(guī)劃嚴格的開發(fā)管制下喪失了通過工業(yè)化擺脫貧困的發(fā)展機會，形成了提供公共生態(tài)產(chǎn)品與經(jīng)濟脫貧發(fā)展的尖銳矛盾。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃在實現(xiàn)空間有序開發(fā)特定目標的同時，會導(dǎo)致不同類型區(qū)域陷入“暴利-暴損”的困境。為解決規(guī)劃所帶來的不同區(qū)域發(fā)展機會的失衡，建立長久有效的區(qū)域間利益協(xié)調(diào)機制迫在眉睫。只有從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標出發(fā)，構(gòu)建好主體功能區(qū)間的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，才能為協(xié)調(diào)受限功能區(qū)和非受限功能區(qū)發(fā)展機會的不平等創(chuàng)立新的突破口，并逐步縮小不同類型功能區(qū)間的發(fā)展差距。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；主體功能區(qū)；土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓；區(qū)域協(xié)調(diào)

中圖分類號：F30122文獻標識碼：A

收稿日期：2013-10-17

作者簡介：劉紅（1976-），女，河北泊頭人，中央民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、民族經(jīng)濟。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目，項目編號：11BMZ058；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助。根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)（以下簡稱非受限開發(fā)區(qū)）主要位于我國東部和中部地區(qū)，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)（下面簡稱受限開發(fā)區(qū)）廣泛地分布于西部地區(qū)。主體功能區(qū)的提出是我國新時期統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的重要理論創(chuàng)新，主體功能區(qū)規(guī)劃對不同區(qū)域的土地進行類型認定和開發(fā)強度的限制，受限開發(fā)區(qū)實行“嚴格的土地用途管制，嚴禁生態(tài)用地改變用途”，以此引導(dǎo)空間開發(fā)有序進行。但是，分區(qū)規(guī)劃政策在實現(xiàn)特定目標的同時，也將導(dǎo)致出現(xiàn)“暴利-暴損”的困境，即被規(guī)劃為非受限開發(fā)區(qū)的區(qū)域獲得了規(guī)劃帶來的意外收益，而受限開發(fā)區(qū)則面臨著潛在的機會損失。

在新的區(qū)域開發(fā)格局中，由于承擔著國家生態(tài)安全的功能，自然資源豐富但經(jīng)濟基礎(chǔ)欠發(fā)達的西部地區(qū)在規(guī)劃嚴格的開發(fā)管制下，喪失了通過工業(yè)化擺脫貧困的發(fā)展機會，形成了提供公共生態(tài)產(chǎn)品與經(jīng)濟脫貧發(fā)展的尖銳矛盾。雖然國家對西部出臺了多種形式的對口支援和幫扶，但是對于西部受限開發(fā)區(qū)面臨的上述發(fā)展權(quán)益損失，并沒有建立長久的補償機制；政府主導(dǎo)的補償機制往往會給各級財政帶來一定壓力，在經(jīng)濟發(fā)展日益趨緩的形勢下，這種途徑也很難保證較高的效率。因此，在國家主體功能區(qū)差異化的調(diào)控目標下，解決規(guī)劃所帶來的區(qū)域發(fā)展機會的失衡，建立長效的區(qū)域間利益協(xié)調(diào)機制成為各界研究的焦點，這也是實施第二輪西部大開發(fā)亟待突破的難點之一。

關(guān)于主體功能區(qū)建設(shè)中區(qū)域利益的協(xié)調(diào)機制，國內(nèi)學(xué)者主要研究了財政轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補償機制等［1-2］，也有學(xué)者分析了土地發(fā)展權(quán)在主體功能區(qū)建設(shè)中的作用。如王永莉、楊明洪（2009）認為在土地發(fā)展權(quán)缺失的前提下，政府行使公權(quán)力中的規(guī)劃權(quán)時就可能限制土地所有權(quán)人的發(fā)展選擇權(quán)，尤其是西部農(nóng)村居民的權(quán)利受到了明顯侵害，西部生態(tài)功能區(qū)建設(shè)遇到了制度障礙。杜莖深、靳相木（2012）認為主體功能區(qū)建設(shè)有加劇區(qū)域發(fā)展“中心-邊緣”非均衡傾向，引入土地發(fā)展權(quán)區(qū)際交易可以形成主體功能區(qū)建設(shè)的導(dǎo)向機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)［3］?？v觀發(fā)達國家在解決政府規(guī)劃等公權(quán)造成土地發(fā)展利益失衡的經(jīng)驗，設(shè)立可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)制度（Transferable Development Rights, TDR）被廣泛地認為是一種行之有效的途徑。在借鑒土地發(fā)展權(quán)制度國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文嘗試構(gòu)建了適應(yīng)我國主體功能區(qū)建設(shè)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，以解決規(guī)劃所帶來的區(qū)域發(fā)展機會失衡，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、我國主體功能區(qū)間土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機制構(gòu)建的必要性根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，主體功能區(qū)規(guī)劃將國土空間劃分為優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)四類功能區(qū)，是對國土空間格局的重新定位。不同功能區(qū)的區(qū)域發(fā)展模式和外部功能出現(xiàn)差異，優(yōu)化和重點功能區(qū)承擔著中國工業(yè)化進程的經(jīng)濟開發(fā)功能；限制和禁止開發(fā)功能區(qū)承擔生態(tài)的保護與修復(fù)，履行全國“生態(tài)屏障”的功能。為實現(xiàn)提供生態(tài)服務(wù)的主體功能，受限開發(fā)區(qū)以限制和禁止開發(fā)為代價，實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態(tài)用地改變用途，不但喪失參與高利潤產(chǎn)業(yè)競爭的機會，還要承擔生態(tài)保護和修復(fù)的建設(shè)成本。同時，限制開發(fā)區(qū)大都屬于經(jīng)濟欠發(fā)達和貧困人口相對集中的地區(qū)。顯然，主體功能區(qū)建設(shè)是一項有失“公平”的“帕累托改進”［2］。因此，主體功能區(qū)劃的順利實施必須依賴于完備的區(qū)域間利益平衡機制，使當?shù)卣畯漠a(chǎn)業(yè)開發(fā)和GDP增長的束縛中解脫出來。采用市場途徑來平衡不同類型功能區(qū)之間的利益失衡問題，可以引入土地發(fā)展權(quán)區(qū)際交易，促進區(qū)際財力的轉(zhuǎn)移，形成主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。

總第444期劉紅：基于主體功能區(qū)建設(shè)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機制研究????商 業(yè) 研 究2014/04土地發(fā)展權(quán)是土地所有者權(quán)利的延伸，是通過改變現(xiàn)有土地用途和利用強度來對土地進行開發(fā)的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨處分的財產(chǎn)權(quán)。在讓渡實踐中，既可以由政府或其他非政府組織購買而撤銷，也可以由土地發(fā)展權(quán)人在符合規(guī)劃條件的情況下讓渡給他人，前者稱為發(fā)展權(quán)購買（PDR，the purchase of development rights），后者稱為發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓（TDR，the transfer of developmentrights）。由于受政府財力或購買程序的限制，TDR成為主要的讓渡形式。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓作為一種能有效克服行政規(guī)劃配置剛性，通過市場機制靈活配置土地開發(fā)權(quán)力的重要政策工具受到各國的重視。開發(fā)受限區(qū)域的土地權(quán)利人將發(fā)展權(quán)通過市場讓渡給那些可以進一步增加開發(fā)密度或容積率的區(qū)域，從而受限開發(fā)區(qū)土地潛在開發(fā)價值的損失得到補償。

國外土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗表明，土地發(fā)展權(quán)的配置在不同程度上起到了保護農(nóng)地、保護自然資源、保護生態(tài)環(huán)境、調(diào)節(jié)因土地用途管制帶來的暴利和暴損等效果。建立跨區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，不同區(qū)域可以根據(jù)實際需求，在嚴格的監(jiān)管和規(guī)劃控制下，更有效率地配置土地資源。第一，可以確保西部地區(qū)發(fā)展權(quán)益的損失得到補償，引導(dǎo)發(fā)展權(quán)向非受限開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。這樣受限開發(fā)區(qū)可以將交易收入用于基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)西部與中東部地區(qū)公共服務(wù)均等化的基本目標。第二，逐步緩解經(jīng)濟基礎(chǔ)良好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹袞|部地區(qū)面臨的建設(shè)用地資源緊張與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。在保證中東部地區(qū)城市合理擴展所需必要土地的同時，也可以提高城市內(nèi)部土地的集約利用程度。如原來開發(fā)商拿地的成本很低，發(fā)展權(quán)設(shè)立后會增加開發(fā)商開發(fā)新地的成本，當其新開發(fā)一塊地的成本高于其對原建筑增加容積率的成本時，開發(fā)商會理智地提高原有土地的集約利用度。作為一種基于市場機制的土地利用管理機制，可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展的非均衡性，實現(xiàn)不同區(qū)域土地發(fā)展權(quán)的調(diào)劑余缺，通過市場的力量協(xié)調(diào)受限開發(fā)區(qū)與非受限開發(fā)區(qū)之間利益不平衡問題。

二、主體功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機制構(gòu)建的制度前提事實上，由于我國現(xiàn)行“從上至下”層層分解的建設(shè)用地指標供應(yīng)制度面臨著效率與公平的兩難困境，不能很好地協(xié)調(diào)全國各地經(jīng)濟發(fā)展需要與用地指標分配之間的矛盾［4］，因此，我國各省市進行了大量的制度創(chuàng)新以緩解上述矛盾。如浙江的“基本農(nóng)田易地代?！?、“復(fù)墾指標的跨區(qū)有償調(diào)劑”、“易地補充耕地”以及重慶地票交易等嘗試。這些嘗試均已經(jīng)有了發(fā)展權(quán)的思想，但大多在本省市內(nèi)進行交易，而且都是政府推動。上述跨區(qū)域建設(shè)用地指標的有償交易，在一定程度上緩解了地方經(jīng)濟發(fā)展的用地“饑渴”，為城市擴張?zhí)峁┝擞玫匦峦緩?，但是由于沒有對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)充分保護，普遍的“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象造成耕地保護效率大打折扣，因此這些模式被國土部門叫停。與發(fā)達國家實施的TDR模式相比，我國上述嘗試并不是建立在土地發(fā)展權(quán)市場交易機制之上的，而是地方政府為突破工業(yè)化和城市化過程中建設(shè)用地硬性約束的對策方案，且本質(zhì)上還是地方政府主導(dǎo)的交易模式，市場化補償機制還沒能建立。雖然上述模式推進速度很快，但是在協(xié)調(diào)社會和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面的效果并不盡如人意。所以，建立一個適應(yīng)中國國情的健全的TDR轉(zhuǎn)移機制，在對TDR機制進行設(shè)計之前，還需要建立一個新的政策框架。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是一種基于市場力量的規(guī)劃調(diào)節(jié)機制，政府主導(dǎo)或過度干預(yù)往往會出于對政績的追求，扭曲土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的市場結(jié)果。我國自1994年分稅制改革以來，由于地方政府事權(quán)與財權(quán)的不相匹配，迫使地方政府努力尋求稅收之外的收入來源，尤其過度依賴土地財政。2010年，全國土地出讓金收入達到29 110億元，相當于地方一般預(yù)算收入的72%。另外再加上各地政府普遍以土地資產(chǎn)進行抵押建立的地方融資平臺，“土地財政”占地方政府可支配財力的比重甚至超過60%［5］。如果上述過度依賴“土地財政”的現(xiàn)象無法改觀，那么地方政府主導(dǎo)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場，無疑會由于利益激勵和沖動，人為制造土地發(fā)展權(quán)的賣方市場，致使地價飆升，從而實現(xiàn)土地增值收益最大化。因而，構(gòu)建主體功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機制需要逐步地消除地方政府對土地市場的絕對壟斷。

我國實行土地公有制，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。國家通過對城鄉(xiāng)土地用途進行管制對土地資源擁有絕對支配權(quán)。不管是出于公共利益的目的，還是出于商業(yè)開發(fā)和城市經(jīng)營的需要，農(nóng)村集體土地要想轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須通過國家征收環(huán)節(jié)方能改變土地用途。一直以來，我國城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的法律地位呈現(xiàn)不平等狀態(tài)，集體土地所有權(quán)主體不能對土地行使處分權(quán)，這造成在征地過程中，農(nóng)民集體參與征收程序的制定以及討價還價的能力無法得到切實保證。區(qū)域間土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機制的構(gòu)建離不開公平的市場主體參與。因此，一是賦予農(nóng)村集體土地所有主體完整產(chǎn)權(quán)。西部的受限開發(fā)區(qū)擔任著為全國提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，大面積的農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地需要充分保護，要從法律上賦予農(nóng)村集體完整的土地處分權(quán)。二是打破地方政府在土地一級市場的壟斷格局。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，農(nóng)村集體土地也可以在滿足國家規(guī)劃的前提下進入土地一級市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的同價、同權(quán)。從根本上抑制地方政府依靠“土地財政”大肆征收集體土地的利益沖動，最小限度減少地方政府對土地市場的直接參與，推動土地市場機制的良性運轉(zhuǎn)。

三、主體功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的框架設(shè)計

主體功能區(qū)間土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機制的構(gòu)建，受限主體功能區(qū)的權(quán)利人可將土地發(fā)展權(quán)由市場出售給適宜開發(fā)的區(qū)域，從而彌補土地潛在開發(fā)價值的損失，彌補國家將其開發(fā)強度進行規(guī)劃降級導(dǎo)致的發(fā)展機會損失。發(fā)展權(quán)在出讓區(qū)域（受限功能區(qū)）土地上作廢，而在接受區(qū)域（非受限功能區(qū)）地塊上可以與其原有的發(fā)展權(quán)累積。這樣，出讓區(qū)域的土地所有者將土地發(fā)展權(quán)出賣后，仍然保留原有土地用途和原有的土地開發(fā)強度，但已經(jīng)喪失改變土地用途、求得更大發(fā)展機會的權(quán)利。接受區(qū)的地塊可以獲得更高的土地開發(fā)強度，而權(quán)利發(fā)送區(qū)在出售或轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)之后，通常會受到嚴格的開發(fā)限制，進而可以實現(xiàn)保護土地原用途的目標［6］。

1.依法界定土地產(chǎn)權(quán)并增設(shè)土地發(fā)展權(quán)，允許其與所有權(quán)相分離?；谕恋亻_發(fā)“漲價歸公”的觀念，1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移歸于國家所有。不論個人土地所有者還是開發(fā)商改變土地用途或增加開發(fā)強度都需要向政府申請購買土地發(fā)展權(quán)，這也是英國對土地增值收益進行分配的基礎(chǔ)。美國為了應(yīng)對單純土地用途管制缺乏激勵機制，造成農(nóng)地所有者抵觸的問題，20世紀60年代末也設(shè)置了土地發(fā)展權(quán)，確定其歸屬為土地所有者所有。土地發(fā)展權(quán)的供給方（土地所有者）和需求方（開發(fā)商、地方政府等）可通過市場機制進行土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移或者購買。法國雖然沒有明確設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，但1975年頒布的《改革土地政策的法律》確立的法定密度極限和土地干預(yù)區(qū)制度的實質(zhì)構(gòu)成了土地發(fā)展權(quán)制度。這里的法定密度極限是指容積率①上限，政府對地塊的容積率進行上限規(guī)定。與英、美兩國土地發(fā)展權(quán)的歸屬有所不同，該限度之內(nèi)的開發(fā)建設(shè)權(quán)歸土地所有者所有，超過該限度的開發(fā)建設(shè)權(quán)則歸國家。土地干預(yù)區(qū)是指政府對于某些區(qū)域土地的出售具有優(yōu)先購買權(quán)，類似于土地發(fā)展權(quán)征購。

土地發(fā)展權(quán)的不同歸屬體現(xiàn)了對土地增值收益的分配取向，“漲價歸公”和“漲價歸私”的爭議實質(zhì)上是土地增值收益分配效率與公平之間的平衡。從發(fā)達國家的運行實踐來看，二者之間的矛盾并非不可調(diào)和，完全可以通過適當?shù)闹贫劝才艑ν恋卦鲋凳找娣峙溥M行平衡和協(xié)調(diào)。考慮我國的土地所有制情況，本文認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬農(nóng)民集體所有，并通過立法明確行政村作為行使集體土地所有權(quán)的代表。城市土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家所有，由縣級以上的各級地方政府作為行使權(quán)利的代表。

2.政府根據(jù)主體功能區(qū)劃劃定發(fā)展權(quán)的發(fā)送和接受區(qū)域。發(fā)送區(qū)域(Sending areas) 內(nèi)土地的未來發(fā)展被限制，是土地發(fā)展權(quán)的讓渡區(qū)域。接受區(qū)域(Receiving areas)是土地發(fā)展權(quán)的注入?yún)^(qū)域。美國設(shè)定土地發(fā)展權(quán)接受區(qū)須符合以下條件：一是土地發(fā)展權(quán)接受區(qū)新增的開發(fā)強度（額外強度）必須在土地規(guī)劃及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃范圍之內(nèi)；二是土地發(fā)展權(quán)接受區(qū)有滿足進一步開發(fā)需要的基礎(chǔ)設(shè)施容納能力，或有足夠的道路、供排水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)和學(xué)校等，或有充足的新增基礎(chǔ)設(shè)施的配套潛力［7］?？蓪⑹芟薰δ軈^(qū)城市邊緣的基本農(nóng)田、生態(tài)用地、環(huán)境保護區(qū)等劃定為發(fā)展權(quán)的發(fā)送區(qū)域，將非受限功能區(qū)的城市、小城鎮(zhèn)等地區(qū)確定為接受區(qū)。兩個區(qū)域的土地開發(fā)需要設(shè)定兩個開發(fā)強度：基礎(chǔ)強度和額外強度。發(fā)送區(qū)域土地開發(fā)的基礎(chǔ)強度已經(jīng)是規(guī)劃部門針對該區(qū)域生態(tài)承載能力和社會承載負荷設(shè)置的土地開發(fā)利用強度最高上限，而接受區(qū)域土地的開發(fā)利用強度可以在基礎(chǔ)強度之上，增加規(guī)劃設(shè)定的額外強度，而額外強度的獲得需要購買發(fā)送區(qū)域的發(fā)展權(quán)，從而發(fā)送區(qū)域轉(zhuǎn)移了與生態(tài)環(huán)境沖突的發(fā)展權(quán)，接受區(qū)域提高了土地開發(fā)的經(jīng)濟性，從而引導(dǎo)各區(qū)域利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1卡爾弗特縣（Calvert） TDR項目分區(qū)允許的最大強度［8］分區(qū)分類1978-1998年1999-2003年基礎(chǔ)強度運用TDR允許的最大強度基礎(chǔ)強度運用TDR允許的最大強度鄉(xiāng)村 農(nóng)場區(qū)域1單位/5英畝1單位/5英畝1單位/10英畝1單位/5英畝資源保護區(qū)1單位/5英畝1單位/5英畝1單位/10英畝1單位/5英畝鄉(xiāng)村社區(qū)1單位/5英畝1單位/2英畝1單位/10英畝1單位/2英畝居住1類居住社區(qū)1單位/英畝4單位/英畝1單位/5英畝4單位/英畝2類居住社區(qū)14單位/英畝14單位/英畝--城鎮(zhèn)中心4單位/英畝14單位/英畝2單位/英畝14單位/英畝注：所有的居住社區(qū)自1999年之后擁有相同的分區(qū)強度。城鎮(zhèn)中心的分區(qū)自1983年后開始生效。

3.根據(jù)土地利用總體規(guī)劃配置不同區(qū)域的基礎(chǔ)強度和額外強度。 發(fā)展權(quán)的區(qū)間轉(zhuǎn)移份額取決于三個因素：基礎(chǔ)強度、運用TDR允許的最大強度和TDR轉(zhuǎn)換比率。如表1所示，位于美國馬里蘭州的Calvert縣將農(nóng)場區(qū)域、資源保護區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)認定為土地發(fā)展權(quán)的出讓區(qū)，1978-1998年實施TDR計劃以來三類區(qū)域的平均基礎(chǔ)強度為建設(shè)1個住宅單位需要5英畝，1999年之后基礎(chǔ)強度下降為10英畝分配1個發(fā)展權(quán)，除了鄉(xiāng)村社區(qū)，TDR轉(zhuǎn)移的強度基本維持在1單位/5英畝。允許運用TDR的最大強度和基礎(chǔ)強度之差為額外強度。農(nóng)場區(qū)域和資源保護區(qū)的額外強度為零，也就是這兩類區(qū)域的最大開發(fā)強度為基礎(chǔ)強度。應(yīng)用TDR允許的最大強度和基礎(chǔ)強度的比例經(jīng)常被稱為“密度獎勵”。應(yīng)用TDR后，1類居住社區(qū)的開發(fā)強度從1單位/英畝提高到4單位/英畝；鄉(xiāng)村社區(qū)的開發(fā)強度從1單位/5英畝提高到1單位/2英畝。TDR轉(zhuǎn)換比率為5，即在接受區(qū)域開發(fā)建造1個單位的住宅必須從發(fā)送區(qū)域購買5英畝的發(fā)展權(quán)。

在主體功能區(qū)劃下，不同區(qū)域的開發(fā)強度配置應(yīng)與區(qū)域主體功能的定位相適應(yīng)［3］。優(yōu)化開發(fā)功能區(qū)的資源承載力與高開發(fā)強度的矛盾日益尖銳，額外開發(fā)強度需要適當控制；重點開發(fā)功能區(qū)資源承載能力較強，作為發(fā)展權(quán)的主要接受區(qū)域，應(yīng)配置較高的額外開發(fā)強度；限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)是全國或區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)，作為發(fā)展權(quán)的發(fā)送區(qū)域，應(yīng)重點配置基礎(chǔ)強度。發(fā)展權(quán)所包含的地塊面積大小取決于發(fā)送區(qū)域的生態(tài)功能、資源的稀缺程度以及社會經(jīng)濟發(fā)展對它的需求強度等因素，以用地保護目標為期望值，以限制其再開發(fā)或保持現(xiàn)有規(guī)模為原則。一般而言，越是保護難度小的區(qū)域，每個發(fā)展權(quán)單位所包含的面積就越多。如美國新澤西州規(guī)定嚴格限制開發(fā)的保護區(qū)域中心區(qū)每16hm2分配1個發(fā)展權(quán)，農(nóng)用地每8hm2分配1個發(fā)展權(quán)，濕地每32hm2分配1個發(fā)展權(quán)［9］。

4.土地發(fā)展權(quán)交易的參與規(guī)則應(yīng)體現(xiàn)自主性。在發(fā)展權(quán)交易市場上，發(fā)展權(quán)所有者從其利益出發(fā)自主決定出售或者自己先儲備后賣出發(fā)展權(quán)。如在馬里蘭州的Calvert縣，50英畝以上的農(nóng)業(yè)區(qū)域或林業(yè)用地均滿足土地發(fā)展權(quán)讓渡的基本條件。土地所有者必須首先向縣里提交申請建立一個農(nóng)業(yè)保護區(qū)，同意保持土地農(nóng)業(yè)或森林用途至少五年。這五年土地所有者被免除縣里的財產(chǎn)稅。五年之后，土地所有者可以隨時確權(quán)并賣出土地的發(fā)展權(quán)。農(nóng)業(yè)保護區(qū)的土地不具有永久的地役權(quán)，但是在賣出發(fā)展權(quán)（即使只賣出一個發(fā)展權(quán)）后，土地將不得被拆分和開發(fā)，且永久保持原有用途不變，這也是卡爾弗特縣的TDR項目與和其他地方的最大區(qū)別。馬里蘭州的Montgomery縣的TDR項目規(guī)定，土地所有者在賣出一些發(fā)展權(quán)后，仍然可利用剩余的發(fā)展權(quán)擁有拆分和低密度開發(fā)的權(quán)利，比如，在Montgomery縣100英畝的地塊擁有20個發(fā)展權(quán)，但根據(jù)規(guī)劃分區(qū)的基礎(chǔ)強度，只有四分之一的發(fā)展權(quán)能夠用來建造住宅，因此可以賣出16個發(fā)展權(quán)，保留4個用來在該地塊上建造房屋。同樣，Calvert縣100英畝的地塊也擁有20個發(fā)展權(quán)，但是土地所有者必須全部保留或者全部賣出［8］。

土地發(fā)展權(quán)交易只有在雙方合意下才可進行，社會方得以最低成本實現(xiàn)資源的高效率配置。因此，需要建立權(quán)威的專業(yè)估價委員會，對發(fā)展權(quán)進行科學(xué)估價，制定合適的發(fā)展權(quán)交易指導(dǎo)價。理論上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價格大體等于最佳利用用途下土地開發(fā)凈收益與土地當前農(nóng)業(yè)用途價值之差。市地發(fā)展權(quán)價格大體等于土地開發(fā)最高強度與土地當前利用強度的價值之差。發(fā)展權(quán)的價格要確保發(fā)展權(quán)接受區(qū)的開發(fā)利潤，還要計算所換取的資金是否足以維持受限功能區(qū)土地的維護費用［10］。但無論何種情況，接受區(qū)域的開發(fā)商一次至少要購買一定數(shù)量的發(fā)展權(quán)，以保證每次對保護類區(qū)域土地的保護范圍和補償水平具有規(guī)模效應(yīng)。

5.通過稅收對土地發(fā)展權(quán)交易的價值進行再分配。根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬，受限開發(fā)區(qū)的集體土地所有者應(yīng)得到農(nóng)地因為喪失改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的機會而失去的全部土地增值。但是，由于其中部分增值收益是由社會經(jīng)濟發(fā)展、公共投資、國家規(guī)劃等諸多非農(nóng)地所有者因素而引致，因而作為投資者的國家和地方政府也必須參與分配。市地的所有者也應(yīng)得到因土地開發(fā)強度規(guī)劃降級而失去的全部土地增值收益，而對這部分增值收益有貢獻的中央和各級地方政府也應(yīng)參與分配。國外一般通過課征開發(fā)土地增值稅的形式，將部分土地增值收益收歸國有，如英國土地開發(fā)稅率為40%-60%，韓國和新加坡的稅率為50%，中國臺灣地區(qū)實行20％、30％和40％的三級累進稅率。因此，建議可以由規(guī)劃部門根據(jù)各級政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模確定征收稅率和稅額分享比例，進行土地增值收益的二次分配。

發(fā)達國家的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐表明，項目交易的成功離不開發(fā)達的中介機構(gòu)。如美國馬里蘭州各縣的TDR項目均允許房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)全程參與，幫助買賣雙方能夠及時、準確地獲得交易和價格信息。此外，當?shù)卣矅L試多方面參與TDR項目，不僅提供詳細的交易和區(qū)域保護信息季報，甚至在市場低迷的情況下，以公共資金建立TDR銀行購買土地發(fā)展權(quán)，進而穩(wěn)定私人TDR的市場信心。因為相信市場交易價格不斷上漲，越來越多的土地所有者愿意賣出土地發(fā)展權(quán)保護他們的土地用途不變。

四、結(jié)論

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標出發(fā)，本文構(gòu)建了主體功能區(qū)間土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓機制，以期為協(xié)調(diào)受限功能區(qū)和非受限功能區(qū)發(fā)展機會的不平等創(chuàng)設(shè)新的突破口，為第二輪西部大開發(fā)的順利推進提供新的建設(shè)契機。土地發(fā)展權(quán)的區(qū)際交易實質(zhì)是非受限功能區(qū)出資保護受限功能區(qū)的耕地和自然資源，利用市場途徑引導(dǎo)主體功能區(qū)的空間開發(fā)秩序，促進區(qū)域財力的橫向轉(zhuǎn)移和均等化，逐步縮小不同類型功能區(qū)的發(fā)展差距。但是，本文只是勾勒出土地發(fā)展權(quán)區(qū)際轉(zhuǎn)讓機制的基本框架，還有許多環(huán)節(jié)亟須進一步深入研究。

注釋：

①所謂的容積率是房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域中的專業(yè)用語，建筑面積與占地面積之比即為容積率。

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