平陽(yáng)縣農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)淺析

張國(guó)慧+楊晨東

摘要：介紹了平陽(yáng)縣農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)情況，存在問(wèn)題，并提出對(duì)策建議。主要包括：全力推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，規(guī)范流轉(zhuǎn)土地行為，健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系等。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；對(duì)策建議；平陽(yáng)縣

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1007-7731（2014）13-17-02

1 土地流轉(zhuǎn)基本情況

在穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，平陽(yáng)縣按照“依法、自愿、有償”的原則，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。截至2013年底全縣共有耕地面積1.98萬(wàn)hm2，實(shí)行家庭承包的耕地面積為1.93萬(wàn)hm2，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)0.94萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)率為47.24%。近年來(lái)隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，土地流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)出3個(gè)特點(diǎn)：

1.1 土地流入主體越來(lái)越集中 近年來(lái)，工商資本紛紛進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民專業(yè)合作，建立起了“公司（合作社）+基地+家庭農(nóng)場(chǎng)（農(nóng)戶）”的經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)村閑置土地迅速向家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)公司集中。流入方從普通種養(yǎng)大戶向企業(yè)轉(zhuǎn)變，連片經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)2013年新增流轉(zhuǎn)土地面積0.29萬(wàn)hm2，其中流入專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)超過(guò)80%，其中新增的15個(gè)整村流轉(zhuǎn)均流給企業(yè)。全縣179家縣級(jí)以上龍頭企業(yè)、示范性農(nóng)民專業(yè)合作社建立了27個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，45個(gè)糧食功能生產(chǎn)區(qū)，總占地面積0.47萬(wàn)hm2。

1.2 土地經(jīng)營(yíng)形式多元化 土地流轉(zhuǎn)的早期，絕大部分流轉(zhuǎn)來(lái)的土地用于糧食作物種植。隨著工商資本不斷介入，設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等逐步成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。果蔬、茶葉、中藥材、油茶等非糧作物種植及畜禽業(yè)所占的生產(chǎn)面積、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重逐年提升，2013年非糧作物生產(chǎn)面積從29%增長(zhǎng)到31%。近年來(lái)，部分企業(yè)還通過(guò)進(jìn)一步流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)閑置山地資源發(fā)展集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、休閑觀光、生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)為一體的都市休閑觀光農(nóng)業(yè)，截至2013年底20hm2以上都市觀光園全縣有8個(gè)，總經(jīng)營(yíng)面積593.33hm2，都市休閑觀光農(nóng)業(yè)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的一種重要補(bǔ)充形式。遵照市場(chǎng)化的原則，由企業(yè)來(lái)主導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)多元化，促使農(nóng)村土地利用效率提高。

1.3 土地經(jīng)營(yíng)效益更加顯現(xiàn) 勞動(dòng)力成本的上漲，使單一農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)效益越來(lái)越低下，而土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)后，先進(jìn)的農(nóng)業(yè)設(shè)施、機(jī)械、科技應(yīng)用進(jìn)入到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，土地生產(chǎn)效率明顯提高。以小番茄為例，采用鋼管大棚設(shè)施種植，由于規(guī)模化經(jīng)營(yíng)及科學(xué)管理使生產(chǎn)成本減少，品質(zhì)進(jìn)一步提高，風(fēng)險(xiǎn)更加可控，每667m2純收入在10 000元以上，而一個(gè)普通農(nóng)戶667m2種植收入純收入大約是5000元/a，兩者效益差1倍以上。土地流出方也因此獲益匪淺，將土地流轉(zhuǎn)出去，轉(zhuǎn)為企業(yè)的職工，獲得流轉(zhuǎn)租金的同時(shí)，還有著相對(duì)穩(wěn)定的工資收入，比起自我經(jīng)營(yíng)要強(qiáng)很多。綜合農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，使土地產(chǎn)出效益不僅限于農(nóng)作物生產(chǎn)上，如荷花、油菜花基地經(jīng)營(yíng)比流轉(zhuǎn)前又疊加出了旅游觀光、改善生態(tài)環(huán)境等附加值更高的效益。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 土地承包權(quán)不明晰 據(jù)統(tǒng)計(jì)，我縣仍有約40%的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證沒(méi)有發(fā)放到戶，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還沒(méi)有通過(guò)頒發(fā)權(quán)證的方式給予明晰確認(rèn)，部分農(nóng)戶擔(dān)心承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期分離后，自己的承包權(quán)將無(wú)法保障；部分權(quán)證還存在地塊四至不清，空間位置不明等情況；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓、土地調(diào)整、土地征用等現(xiàn)狀變更后沒(méi)有進(jìn)行變更換證。因此很多農(nóng)戶擔(dān)心自己的土地流出后，田埂四至被打破，自己的承包地將無(wú)從確認(rèn)，甚至有的農(nóng)戶寧愿拋荒，也不愿流出。農(nóng)戶部分土地流出后，改變了原有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)用途，擔(dān)心合同到期后流入方無(wú)法恢復(fù)耕作原狀。土地承包權(quán)不明晰，承包關(guān)系不穩(wěn)定，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

2.2 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范 據(jù)2013年農(nóng)經(jīng)年報(bào)反映，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范主要表現(xiàn)為：流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少，報(bào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）流轉(zhuǎn)服務(wù)站鑒證的更少，簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的面積為0.47萬(wàn)hm2，占總流轉(zhuǎn)面積50%不到；流轉(zhuǎn)期限普遍較短，流轉(zhuǎn)期限在5a以下的面積為0.81萬(wàn)hm2，占總流轉(zhuǎn)面積87%以上；流轉(zhuǎn)形式單一，出租占絕大部分，其它流轉(zhuǎn)方式很少，出租面積為0.82萬(wàn)hm2，占流轉(zhuǎn)面積的88%；簽訂的協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任等約定不明的多，如土地現(xiàn)狀恢復(fù)、種糧補(bǔ)助資金歸屬等沒(méi)有明確約定，流轉(zhuǎn)期限超過(guò)二輪土地承包期。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)求大于供，流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷攀高，部分農(nóng)戶想獲得更高的流出價(jià)格，存在惜流心理。流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、不主動(dòng)， 使農(nóng)村土地規(guī)模穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)受到很大影響。

2.3 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全 土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)未建立，沒(méi)有配備專人落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)；信息系統(tǒng)未建立，縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村三級(jí)聯(lián)網(wǎng)管理沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)的供求信息無(wú)從發(fā)布與獲取，也沒(méi)有機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)布信息進(jìn)行審核；沒(méi)有對(duì)地類進(jìn)行評(píng)級(jí)制定統(tǒng)一的指導(dǎo)、配套的支持政策，流轉(zhuǎn)主體不愿報(bào)鑒證備案，無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)分布等具體情況。土地流轉(zhuǎn)交易行為大部分由需求方單方發(fā)起，直接與一家一戶農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，村集體沒(méi)有作為受托方參與其中，不僅耗時(shí)長(zhǎng)、成本高，而且連片流轉(zhuǎn)難度非常大。糾紛調(diào)解機(jī)制不完善，土地流轉(zhuǎn)中存在的歷史遺留問(wèn)題及流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行中新產(chǎn)生的矛盾沒(méi)有專人進(jìn)行妥善解決。流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的各個(gè)配套環(huán)節(jié)不到位，難以形成公開(kāi)高效、信息完備的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使土地流轉(zhuǎn)步伐變慢，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。

2.4 政策扶持力度不大 縣里沒(méi)有出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的財(cái)政扶持政策。對(duì)規(guī)模集中成片流轉(zhuǎn)、委托流轉(zhuǎn)、整村流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)的流轉(zhuǎn)主體都沒(méi)有給予資金補(bǔ)助。沒(méi)有建立縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、戶多級(jí)責(zé)任共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，流入主體遭受重大自然災(zāi)害、死亡、破產(chǎn)或者意外事故等致使合同無(wú)法履行的無(wú)法進(jìn)行妥善處置，成為群眾矛盾新結(jié)點(diǎn)。對(duì)全部流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民雖然在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、生活補(bǔ)助給予優(yōu)惠政策，但是很多農(nóng)民擔(dān)心失地后，生活無(wú)著落，不愿長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。在金融保險(xiǎn)政策方面，也沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)流轉(zhuǎn)大戶的優(yōu)惠貸款政策，未開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款等方面的業(yè)務(wù)探索與嘗試，保險(xiǎn)范圍僅限于水稻作物，還沒(méi)有拓展到其它農(nóng)業(yè)設(shè)施、作物。沒(méi)有一整套強(qiáng)有力的政策支持，對(duì)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展方向沒(méi)有給予正確引導(dǎo)，使流轉(zhuǎn)行為始終停留在自發(fā)無(wú)序的初級(jí)階段。

3 對(duì)策建議

3.1 全力推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記 在保持現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度的基礎(chǔ)上，圍繞妥善解決農(nóng)戶承包地面積、四至不清等問(wèn)題，采取確權(quán)確地、確權(quán)確股不確地的方式積極穩(wěn)妥地組織試點(diǎn)工作。按照“入圖上冊(cè)、數(shù)圖對(duì)應(yīng)”要求，以二輪承包以來(lái)建立的土地承包檔案為基礎(chǔ)，委托專業(yè)測(cè)量隊(duì)對(duì)各村集體經(jīng)濟(jì)組織的每個(gè)農(nóng)戶每個(gè)承包地塊進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，繪制承包土地空間分布圖，并結(jié)合原農(nóng)村土地承包合同等資料逐戶核實(shí)、校對(duì)、處理，制作村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地確權(quán)登記表歸入承包檔案，把土地承包關(guān)系、承包地塊、面積、空間位置、用途、地類等落實(shí)到戶。對(duì)原農(nóng)村土地承包底冊(cè)進(jìn)行全面清理核實(shí)，規(guī)范完善農(nóng)村土地承包合同、登記簿、經(jīng)營(yíng)權(quán)證及相關(guān)資料。依照確權(quán)登記的結(jié)果，適時(shí)依法開(kāi)展土地承包合同變更、解除和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更、注銷等工作，實(shí)現(xiàn)證地一致。建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)承包信息數(shù)圖對(duì)應(yīng)，可逆向恢復(fù)原地塊空間位置。通過(guò)農(nóng)村土地確權(quán)登記，明晰每個(gè)農(nóng)戶的承包地空間位置、權(quán)屬，使農(nóng)民吃下定心丸。

3.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為 按照平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，以《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》為準(zhǔn)則，建立健全以流轉(zhuǎn)合同備案制為重點(diǎn)的流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程，制定各種流轉(zhuǎn)合同、申請(qǐng)書、交易流程等范本，對(duì)必要條款進(jìn)行解釋說(shuō)明，指導(dǎo)合作社、農(nóng)業(yè)公司規(guī)范簽訂流轉(zhuǎn)合同，把合同備案鑒證做為享受扶持政策的前提條件。積極引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資的形式組建土地股份合作社，通過(guò)集約化經(jīng)營(yíng)、實(shí)行保底分紅和二次返利等途徑獲取收益。鼓勵(lì)農(nóng)戶授權(quán)委托村集體經(jīng)濟(jì)組織代理土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)戶采取“定量不定位”的方式承包土地，鼓勵(lì)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。收集規(guī)模土地流轉(zhuǎn)典范進(jìn)行大力宣傳，使農(nóng)民切切實(shí)實(shí)認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化大勢(shì)所趨，也必將給農(nóng)民帶來(lái)收益。

3.3 進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系 搭建一個(gè)組織架構(gòu)清晰、管理制度規(guī)范、技術(shù)信息聯(lián)動(dòng)、交易風(fēng)險(xiǎn)可控的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，成立溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心平陽(yáng)分中心，落實(shí)場(chǎng)所、人員、經(jīng)費(fèi)，為全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易提供場(chǎng)所設(shè)施、信息審核發(fā)布、合同鑒證、價(jià)格指導(dǎo)、政策咨詢、組織交易等服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化交易。通過(guò)積極組織各項(xiàng)推介對(duì)接活動(dòng)，宣傳土地流轉(zhuǎn)交易行為。大力培育土地流轉(zhuǎn)交易經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，廣泛收集土地流轉(zhuǎn)供應(yīng)信息，建立土地座落位置、等級(jí)、面積、圖片、視頻等信息的流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，指導(dǎo)流出的農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，多形式全方位進(jìn)行項(xiàng)目包裝，吸引投資者入場(chǎng)。建立土地流轉(zhuǎn)仲裁調(diào)解制度，對(duì)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾及時(shí)進(jìn)行化解，保障流轉(zhuǎn)主體的利益，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村土地穩(wěn)定有序流轉(zhuǎn)。

3.4 加大政策扶持力度 各級(jí)政府要加大財(cái)政投入，制定支持政策，完善土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、整合農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目和貸款貼息等形式，支持土地規(guī)模流轉(zhuǎn)發(fā)展。每年在財(cái)政預(yù)算中要安排一定額度的土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)種糧大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶簽訂合同流轉(zhuǎn)面積達(dá)到33.33hm2以上且流轉(zhuǎn)期限5a以上的要給予300元/667m2獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)流轉(zhuǎn)面積占耕地面積80%以上的整村流轉(zhuǎn)給予一定補(bǔ)助。金融機(jī)構(gòu)要把規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為信貸支持三農(nóng)的重點(diǎn)，開(kāi)展土地承包權(quán)抵押試點(diǎn)工作，開(kāi)辟土地流轉(zhuǎn)融資渠道，建立和完善農(nóng)作物保險(xiǎn)制度，逐步擴(kuò)大參保范圍，為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提供金融支持。對(duì)于承包地全部流出且年限超出10a的農(nóng)戶，給予準(zhǔn)失地農(nóng)民的待遇，納入失地農(nóng)民生活保障，解除土地轉(zhuǎn)出者的后顧之憂。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。 （責(zé)編：徐煥斗）