關于城市供水成本與水價的思考

劉興遠　宋小明　周興華

國家發(fā)展改革委關于《城市供水定價成本監(jiān)審辦法》（試行）（發(fā)改價格〔2010〕2613號）已出臺四年，對規(guī)范城市供水定價成本監(jiān)審行為、合理制定水價起到了重要作用。各級價格主管部門按照國務院深化資源性產(chǎn)品價格改革的要求，正積極穩(wěn)妥地推進水價改革。筆者結合長期的工作實踐，談一談對城市供水成本與水價的認識。

一、現(xiàn)行城市供水價格政策

我國城市供水從社會福利型的“水費”轉變?yōu)槭袌龉┬栊偷摹八畠r”，歷經(jīng)了近20年時間，各級政府、部門制定和實施了一系列的價格政策。

1994年，國務院第158號令頒布實施《城市供水條例》，規(guī)定城市供水價格應當按照生活用水保本微利、生產(chǎn)和經(jīng)營用水合理計價的原則制定。

1998年，國家計委、建設部制定《城市供水價格管理辦法》，規(guī)定城市供水價格按照統(tǒng)一領導、分級管理的原則，實行政府定價。

2004年，國務院辦公廳《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》將城市水價確定為四元結構組成，即水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格以及污水處理費四部分。

2009年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合下發(fā)《關于做好城市供水價格管理工作有關問題的通知》，要求：嚴格履行水價調整程序，加大成本監(jiān)審力度，依法履行聽證制度，合理確定水價調整時機和力度；完善水價計價方式，積極推行居民生活用水階梯式水價和非居民用水超定額用水加價制度；簡化水價分類，將城市供水分類由五類簡化為居民生活用水、非居民生活用水和特種用水三類。

2010年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于做好城市供水價格調整成本公開試點工作的指導意見》和《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，湖北省物價局隨后下發(fā)了《湖北省城市供水價格調整成本公開暫行辦法》，規(guī)定水價成本公開的內容包括供水企業(yè)調價成本公開、成本監(jiān)審過程公開、成本監(jiān)審結果公開、政府制定價格結論公開；《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》詳細規(guī)定列入城市供水定價成本中各項費用的標準和計算方法。

二、城市供水成本的構成

城市供水成本包括制水成本、輸配成本和期間費用（期間費用一般包括營銷費用、管理費用、財務費用）。城市供水成本內部構成和其他商品一樣，分為固定成本和變動成本。

供水成本中固定成本的高低與城市供水設施投資的大小密切正相關。一般來說，城市供水設施包括取水設施、制水設施、輸配水管網(wǎng)、加壓設施、高位水池等，特別是輸配水管網(wǎng)，遍布城市的大街小巷，投資額都很大，因此，固定成本在供水成本中的比重都很大。同時，“城市要發(fā)展、供水必先行”，城市供水設施按照城市規(guī)劃建設，其管網(wǎng)鋪設于城市地下，需要按規(guī)劃一步建設到位，以減少改造投資和對城市面貌的破壞，因此普遍超前建設。按照國家有關標準規(guī)范的要求，城市供水設施的能力需要有一定的超前系數(shù)，但是，根據(jù)城市的規(guī)模和性質的不同，對超前系數(shù)的要求也有所不同，一般不應低于20%。當前，大部分城市由于新區(qū)開發(fā)建設使城市面積擴張，更進一步加大了供水基礎設施投入，而新區(qū)供水量短期內不是很大，超前加劇，使得單位供水成本中的固定成本進一步增高。

供水成本中的變動成本受城市水源條件、源水水質、地形地貌、供水揚程等因素影響，一般來說，水源條件好的平原城市這部分成本較低，而取水難度大、源水水質較差、供水揚程較高的山地城市變動成本較高。

三、城市供水價格的形成

《城市供水價格管理辦法》規(guī)定，制定城市供水價格應遵循補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔的原則。

我國現(xiàn)行供水價格的制定方法是成本加成定價法，即“供水定價成本+利潤+增值稅+代收的行政事業(yè)性收費（污水處理費、城市公用附加等）=供水價格”。

（一）供水企業(yè)成本

供水企業(yè)成本是供水企業(yè)財務賬簿記錄的成本，屬于個別成本。它是供水企業(yè)按照財政部頒布的企業(yè)會計準則、財務會計制度和標準進行核算而形成的，是實際發(fā)生的歷史成本。

（二）供水定價成本

制定城市供水價格所依據(jù)的定價成本是物價部門按照《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》的規(guī)定，綜合考慮各種因素，在企業(yè)供水成本的基礎上核定的監(jiān)審成本。監(jiān)審成本是介于社會平均成本和個別成本之間的成本，充分體現(xiàn)了“公平負擔”的原則。

企業(yè)成本和定價成本兩者站的角度不同、依據(jù)的核算標準不同。前者是站在真實反映成本信息角度，后者是站在消費者承擔角度。理論上講，把供水企業(yè)成本劃分為兩個部分，一部分為定價成本，由消費者承擔支付責任，另一部分為企業(yè)成本和定價成本的差額，這部分是政府應提供的公共服務成本，并不是公眾所認為的“水分”。

1、資本化成本部分按照社會平均成本確定

對供水設施建設規(guī)模超前的問題，究竟超多少是合理的？《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》確定的平均系數(shù)為40%。辦法規(guī)定，固定資產(chǎn)折舊采用年限平均法，按照核定的固定資產(chǎn)原值分類確定；固定資產(chǎn)折舊根據(jù)本期固定資產(chǎn)應計折舊考慮本期生產(chǎn)能力利用情況確定。實際供水量不低于設計供水量60%的，按照本期折舊核定；實際供水量低于設計供水量60%的，按照實際供水量占設計供水量60%的比例核定本期折舊。

2、有專項資金來源予以補償?shù)某杀静挥上M者承擔

政府投入專項資金用于城市供水設施建設，體現(xiàn)政府對居民供水的主體責任。由此而形成的資產(chǎn)在資本化后所產(chǎn)生的資本化成本（如固定資產(chǎn)折舊、土地使用權攤銷等）不計入定價成本，不應由消費者埋單。

3、供水的合理損耗按照社會平均值確定

城市供水管網(wǎng)新舊程度和材質的不同，影響供水的損耗。特別是城市的一些歷史很長區(qū)域，由于管道老化、年久失修而破損嚴重，導致供水漏損率有的甚至高達40%以上。《湖北省城市供水價格管理實施細則（暫行）》規(guī)定，城市供水輸水、配水等環(huán)節(jié)中的合理水損可計入成本。日供水50萬噸以上的企業(yè)，水損率按16%確定；日供水50萬噸以下的（含50萬噸）企業(yè)，水損率按18%確定。并以此確定有效售水量。endprint

4、職工薪酬按照社會平均成本確定

供水職工人數(shù)按平均定員標準確定；平均工資最高不得超過統(tǒng)計部門公布的當?shù)厥姓眯袠I(yè)職工平均工資；工會經(jīng)費、職工教育經(jīng)費和職工福利費最高不得超過核定工資總額的2%、2.5%和14%；“五險一金”按當?shù)卣?guī)定比例確定。

5、費用化成本按企業(yè)成本據(jù)實核定從嚴控制

原水費（水利工程供水價格）、水資源費、原材料、動力成本、修理費、管理費用、財務費用等成本項目按照有關法律法規(guī)和政策規(guī)定審核，原則上據(jù)實核定，但應符合一定范圍內社會公允水平。從總體上講，這部分成本主要依據(jù)個別成本，兼顧了各地水源條件、地形地貌的不同所產(chǎn)生的差異性。

（三）供水盈利按照社會平均水平確定

供水公司作為企業(yè)，不管是國營還是民營，都是需要有盈利的。國有企業(yè)承擔著國有資本保值增殖的責任，民營企業(yè)的投入資本也要為投資人獲得收益?！冻鞘泄┧畠r格管理辦法》規(guī)定，供水企業(yè)合理盈利的平均水平應當是凈資產(chǎn)利潤率8%—10%；主要靠政府投資的，企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率不得高于6%；主要靠企業(yè)投資的，還貸期間凈資產(chǎn)利潤率不得高于12%，還貸期結束后，凈資產(chǎn)利潤率從低核定。這里所說的凈資產(chǎn)并不是企業(yè)財務賬面所反映的全部凈資產(chǎn)，是在此基礎上扣減專項資金投入、閑置資產(chǎn)、超過合理規(guī)模的資產(chǎn)后的余額?，F(xiàn)實中，供水價格中核定的盈利往往被應該由地方政府承擔的成本所消耗，供水企業(yè)實際盈利很微小甚至是虧損。

四、城市供水現(xiàn)狀

目前全國城市供水規(guī)模每年約600億噸，供水服務人口近4億。城市供水總量中，生活用水比重最大?？傮w看，供水行業(yè)形勢不容樂觀，近十年來一直都未能處于一個良性運轉的狀態(tài)，供水企業(yè)普遍陷入“低價低質”兩難境地。

一是水價偏低，虧損嚴重。2013年3月，全國工商聯(lián)向全國政協(xié)十二屆一次會議提交一份題為《關于建立和完善水價形成和調整機制的提案》的團體提案。該提案指出，我國城鎮(zhèn)居民用水長期被看作是公益性物品，在這種傳統(tǒng)觀念的影響之下，水價長期偏低，不能反映水的商品屬性，更不能反映水資源的稀缺性，直接影響到了供水的服務，甚至影響到了供水質量。同時由于缺乏水價形成及調整機制，水價調整不能被社會公眾所理解和接受，以至于供水行業(yè)入不敷出，水廠嚴重虧損，嚴重影響供水行業(yè)的健康發(fā)展。提案稱，截至2012年底，全國36個大中城市的城市居民生活用水價格（含水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格和污水處理費）平均為2.94元/噸。

二是供水成本大幅度攀升。近十年來，電價、原材料、人工等供水成本大幅提升。電價上漲60%以上，據(jù)測算，用電成本占單位制水成本比例近20%，原材料上漲1倍，社會平均工資上漲1.5倍，這些因素都導致了供水企業(yè)成本支出增加，運行艱難。

三是水價調整效率低。清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤認為，調價滯后也是影響供水價格的因素之一。水價調整不但受到包括通貨膨脹率、CPI、政治因素等多方面的制約，而且往往要求契合“時機”，無形中增加了調整障礙和難度。另外，調價程序過于繁冗，每次過程時間過長，也在一定程度上影響了水價調整的效率。從企業(yè)提出申請，政府研究啟動調價程序，審核成本到組織召開聽證會，再到當?shù)卣芯?，上級政府物價部門審批。據(jù)相關調研發(fā)現(xiàn)，水價調整工作時間普遍超過一年，甚至更長。往往剛完成一次調價，新的水價就已經(jīng)不能適應供水企業(yè)的實際情況。中國水務投資投資部經(jīng)理陳汪洋認為，目前的水價基本都執(zhí)行的是歷史水價，對于當前以及未來的成本支出無法涵蓋，即便漲價了，也只能彌補歷史的虧空，不能解決現(xiàn)在未來的成本付出，企業(yè)照樣虧損，惡性循環(huán)地發(fā)展。

四是調價周期長。近十年來，全國電力價格調整平均每2年一個周期，而供水價格調整由各級地方政府掌控，平均約5—6年為一個周期，有的城市甚至長達10年。全國工商聯(lián)向全國政協(xié)十二屆一次會議提交的《關于建立和完善水價形成和調整機制的提案》建議進一步明確水價的周期性調整原則；可參照國外做法，根據(jù)供水的社會平均成本以及居民可承受能力，制定價格調整方案，比如以三年為周期，對水價進行相應調整；調整宜采取“小幅穩(wěn)進”的方式，上漲幅度不宜過大、速度不宜過快。

五是水價調整機制不盡合理。《城市供水價格管理辦法》規(guī)定，城市供水價格的調整，由供水企業(yè)所在的城市人民政府價格主管部門審核，報所在城市人民政府批準后執(zhí)行。當供水行業(yè)全面虧損，企業(yè)提出調整水價時，政府往往以公益性行業(yè)來要求供水企業(yè)，以尊重民意為理由，致使水價調整成為行業(yè)難題。

以筆者居住的秭歸縣城為例，供水設施投資大、格局復雜、成本高，運行艱難。

秭歸縣城有水廠3個、加壓泵站2個、水庫一座，供水管網(wǎng)71公里，覆蓋縣城8平方公里的范圍，服務用戶2萬戶。供水職工55人，資產(chǎn)7446萬元，負債1506萬元，所有者權益5940萬元。

縣城地形地貌特殊。秭歸縣城茅坪鎮(zhèn)地處三峽庫區(qū)壩上庫首，屬典型的山城地貌，縣城最低處陳家沖海拔110米，最高處金缸城海拔390米，高差達280米之多。

取水條件差，供水格局復雜。主供水廠從長江三峽水庫取水，由于受三峽水庫防洪功能影響，庫區(qū)水位漲落頻繁，夏季最低水位145米，冬季最高水位175米，采用滑道纜車取水方式，取水纜車移動頻繁。加之縣城海拔高差大，供水格局為4級加壓提升、分區(qū)供水，供水揚程達245米以上，全國少有。

歷史原因形成投資和產(chǎn)能過大。秭歸縣城自1993年移民遷建以來，先后建設3座水廠，日綜合供水能力3.4萬噸。一水廠為茅坪鎮(zhèn)搬遷水廠，建設規(guī)模為日供水能力0.5萬噸，主要滿足縣城遷建基建用水，建設投資935萬元，取羊子溝水庫水源；羊子溝水庫由水利部門建設后整體移交給自來水公司，設計總庫容124萬立方米，建設投資1272萬元。目前日供水量為0.2萬噸；二水廠為縣城規(guī)劃的主供水廠，建設規(guī)模為日供水能力2萬噸（遠期4萬噸），取長江三峽水庫水源，歷經(jīng)兩個建設階段，于2007年建成投產(chǎn)，建設投資4346萬元；三水廠為新縣城搬遷階段臨時性供水水廠，1997年由于二水廠不能按規(guī)劃方案及時建成投運，三峽工程水庫一期68米水位取水實施技術論證失敗，縣委政府會同有關技術部門研究決定緩建二水廠、建設三水廠，建設規(guī)模為日供水能力1.2萬噸，取茅坪河為水源，在1998年縣城整體搬遷前建成投產(chǎn)，建設投資885萬元，為秭歸新縣城1998年10月順利完成整體移民搬遷和搬遷后的移民生產(chǎn)生活提供了供水保障，由于茅坪河水質惡化，于2007年9月暫停運行，作為縣城應急水廠備用。2012年是縣城搬遷以來供水量最高的年份，日均供水量1.62萬噸，占綜合供水能力的47.6%。endprint

供水成本在宜昌市范圍內最高，虧損嚴重。2011—2012年，供水1122萬噸，售水882萬立方米，售水銷售收入1362萬元（不含稅金、代收的行政事業(yè)性收費），平均噸水收入1.54元，其中居民生活用水噸水收入1.36元；供水成本1696萬元，噸水成本1.92元，其中動力費421萬元占制水成本988萬元的43%，折舊費128萬元占制水成本522萬元的26%；噸水虧損0.38元，平均年虧損167萬元。

新區(qū)供水設施建設任務重。按照秭歸縣城總體規(guī)劃，到“十二五”末再造一座新縣城，達到15平方公里、15萬人口?？h城骨架擴展為“兩園三區(qū)”，即九里生態(tài)工業(yè)園、三峽翻壩物流園、金缸城新區(qū)、生態(tài)文化旅游區(qū)、縣城主城區(qū)。未來五年內，在金缸城新區(qū)、九里生態(tài)工業(yè)園、三峽翻壩物流園的供水設施建設投入將達4000萬元，項目資金籌措和建設任務繁重。

五、制定供水價格應理清的幾個問題

水價的決定因素不僅僅是服務成本，而且要包括消費者的支付意愿和支付能力；消費者支付的水價高低不僅僅取決于成本的高低，而根本上是取決于政策的取向；水價問題并不僅是消費者跟企業(yè)間的兩方關系，而是包括了政府的三方關系；制定供水價格并不是消費者和供水企業(yè)之間進行的博弈，而是消費者與政府的協(xié)商關系。通過前面的探討，筆者認為，在制定供水價格時，需要理清幾個問題。

（一）消費者承擔的成本并不是供水公共服務的全部成本

一方面，政府對供水設施的投入、建設規(guī)模不合理的超前投資、超高的漏損也是公共服務的成本組成部分，并沒有讓消費者承擔；另一方面，供水的總成本不僅包括供水企業(yè)提供服務的這部分成本，還有相當一部分是政府公共服務的成本，如水資源保護成本、水環(huán)境治理成本等。

（二）現(xiàn)行總水價中只有一部分是供水企業(yè)的收入

現(xiàn)行供水價格構成中含有水資源費、污水處理費、城市公用附加費，有的地方還捆綁生活垃圾處理費，這些費用均為行政事業(yè)性收費，都是政府委托供水企業(yè)的代收費用，必須全額上繳財政。以秭歸縣城為例，現(xiàn)行居民生活用水價格每噸2.27元中扣除水資源費0.05元、污水處理費0.80元、城市公用附加0.02元，再上繳增值稅0.08元，供水企業(yè)真正可支配的收入只有1.32元，占消費者支付的總水價的58%。

（三）適當提高供水價格有利于提高水質和供水服務水平

我國城市供水服務尚處低水平狀態(tài)。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，為了公眾健康，全面提高供水服務質量已經(jīng)成為全社會共同的目標。2006年，國家出臺了新的《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749-2006），水質指標由GB5749-1985的35項增加到106項，新標準增加了71項，接軌國際通用水質標準，并要求從2012年7月1日起在全國范圍內強制執(zhí)行。作為消費者，我們也同樣期望供水服務能夠“高質低價”。但供水成本的不斷高漲必然導致水廠長期虧損。供水企業(yè)迫于資金壓力，難以進行必要的技術改造、設備更新，供水質量無法得到較大提高；同時，“一戶一表”的全面實施，使供水企業(yè)服務的用戶數(shù)量急劇增加，服務人工成本相應增加，將使供水陷入“低價低質”的惡性循環(huán)。城市供水服務的最終理想目標應該是“高質合理價”，并不是“高質高價”。

（四）居民水費支出處于較低的水平

世界銀行在對發(fā)展中國家居民可承受水價研究表明，家庭收入的5%為可支付供水和污水處理服務的上限。有關部門及研究機構曾提出，我國城市居民生活用水水費支出占家庭平均收入的2%—3%是比較適宜的。據(jù)統(tǒng)計，我國水費支出占城市人均可支配收入的比重不超過1%。在水價最高的天津市，其水費支出占人均可支配收入比重僅為0.8%。我國城市水價遠未達到世界銀行提出的居民可承受上限，與有關部門提出的占家庭收入適宜比例也有一定距離。按照秭歸縣城現(xiàn)行居民生活水價2.27元/噸（含水資源費0.05元、污水處理費0.80元、城市公用附加0.02元）計算，2012年秭歸縣城居民生活用水人均36噸，水費支出82元，占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14518元的0.56%，占人均消費支出10925元的0.75%，低收入人群的比例更低。在水、煤、電、氣幾種基本生活必需品中，水費支出金額最少。

六、供水企業(yè)應采取的措施

供水企業(yè)在提供供水服務的同時，應主動承擔社會責任，向內挖潛，努力增收節(jié)支，定期公開水質、成本，使公眾享有充分的知情權，自覺接受政府和公眾的監(jiān)督。

（一）加強內部管理，努力降低成本、提高服務水平

城市供水與其他行業(yè)一樣需要對成本進行控制和約束。供水企業(yè)要加強內部管理，制定成本控制目標并嚴格考核，培養(yǎng)員工的成本意識，減少非生產(chǎn)性、非經(jīng)營性支出，努力使成本達到或接近社會平均成本水平；同時，要進一步增強員工的服務意識，改善服務態(tài)度，提高服務能力和水平。單純地強調成本控制而忽視供水的服務水平與效果，不利于企業(yè)改善服務和提高供水安全保障程度。

（二）加強與公眾的溝通，爭取公眾的理解和支持

公眾參與聽證會是表達民意，實現(xiàn)政府與公眾的溝通。供水企業(yè)也要做好成本公開和宣傳工作，使社會公眾知道你做了哪些工作，支付了哪些費用，讓他們了解供水、理解供水、支持供水事業(yè)健康發(fā)展。

（三）照顧低收入人群、弱勢群體的承受能力

普遍享有供水服務是公眾的基本權利之一。當?shù)褪杖肴鮿萑巳簾o力承擔水價時，應該差別化地對這類弱勢群體提供優(yōu)惠或補貼，以確保他們的基本生活，這是“以人為本”理念的充分體現(xiàn)。但不應以這部分人群的支付能力為由，人為拉低水價。只有這樣，才能理順水資源要素價格，促進供水行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

（劉興遠，湖北省秭歸縣物價局局長。宋小明，秭歸縣物價局價管股股長。周興華，秭歸縣自來水公司）endprint