我國地方公債自發(fā)自還新問題及解決對策

趙鴻鑫　儲星星　劉玉蘭

摘要：結(jié)構(gòu)性調(diào)整引致了更多更新的融資需求，政府通常在風(fēng)險可控的情況下會嘗試發(fā)行公債以填補資金缺口。充分解析我國地方政府自發(fā)自還公債的政策優(yōu)勢，理性透析地方政府嘗債壓力和信用風(fēng)險等諸多因素，對于下一步規(guī)范和完善我國地方公債具有重要意義。

關(guān)鍵詞：地方公債 信用風(fēng)險 對策建議

一、地方公債自發(fā)自還的優(yōu)勢

2014年5月21日，由國務(wù)院批準，確定10個省區(qū)市試點自發(fā)自還地方政府債券，新增了4個試點。在2014內(nèi)4000億元地方公債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，10省市自發(fā)債計劃發(fā)行總規(guī)模達到1092億元，其余地區(qū)由財政部代發(fā)代還。2014年，自發(fā)自還試點的10省市在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、利息支付和本金償還。政府債券期限為5年、7年和10年，結(jié)構(gòu)比例4∶3∶3。地方政府自發(fā)自還有其獨特的優(yōu)勢。

（一）地方公債的發(fā)債主體更加明確

政府在之前隱性擔保的大量“融資平臺”公司主體不明確，存在多頭舉債和對融資成本的控制不夠等問題。而地方政府作為公債的發(fā)行主體，無論在償債義務(wù)還是法律責任方面，都有直接的關(guān)系，使試點區(qū)自覺承擔債券發(fā)行和還本付息的責任。

（二）降低了地方政府的融資成本

地方機構(gòu)和個人投資者積極購買地方公債，政府可以實現(xiàn)低成本融資。而且發(fā)行采用承銷和招標的方式，單個承銷團成員的最高承銷（或招標）限額不得超過發(fā)行額的30%，有助于杜絕“壟斷”承銷和促進市場公平。

（三）地方公債具有品種優(yōu)勢

一是利率以同期限新發(fā)國債發(fā)行利率及市場為定價基準、采用承銷或招標方式確定債券發(fā)行利率，使得自發(fā)自還的地方債券利率水平更加合理；二是還款期限可控，一般都有較充裕的還款時間；三是實行年度發(fā)行額管理。再次，引進信用評級，風(fēng)險管理能力得到提升。自發(fā)自還地方債信用評級體系的建立，采取了更為公開透明的運作機制，有助于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險。

二、地方公債自發(fā)自還面臨的新問題

（一）地方償債壓力空前加大

在2014年4000億元地方債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，上海等10個地區(qū)試點地方政府債券自發(fā)自還，自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元。這是我國地方公債邁出的巨大一步，也使地方償債壓力增大。據(jù)財政部副部長王保安表示，今年也是地方政府性債務(wù)壓力最嚴重的一年：一是短期內(nèi)償債壓力較大，今年到期需償還的地方政府負有償還責任債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%；二是化解債務(wù)壓力較大，地方政府舉債融資不規(guī)范，多頭舉債，舉借主體多達15.4萬家，舉債方式有30余種，存在過多過濫現(xiàn)象。

（二）各地方政府會盲目擴大預(yù)算額

2011年的自發(fā)代還試點工作，發(fā)債主體和償債主體不完全一致，使地方政府盲目擴大預(yù)算額。2014年擬將10個試點區(qū)進行地方政府債券自發(fā)自還，這更有可能導(dǎo)致地方政府會盲目擴大預(yù)算額。如果確立了地方公債的合法地位，地方政府很可能會借此機會進一步大量舉債，其結(jié)果可能會導(dǎo)致地方公債發(fā)行的失控。而且在自發(fā)自還中，簡化了中央審批環(huán)節(jié)，不受中央控制，道德風(fēng)險的存在，很可能會進一步助漲地方公債的泛濫。

（三）對地方公債的評級難題待解

地方政府自發(fā)自還中增加了信用評級，而對于評級公司和政府的信譽狀況還有待實踐的證明。一是我國有的地方政府有操縱評級公司的情況，對于此次的評級公司能否保持公正、獨立和客觀表示擔憂；二是政府的行政力量無處不在，可能會對評級公司形成一種約束，做出有失偏頗的決策。我國信用評級機構(gòu)本身尚處于不斷發(fā)展和完善的過程中，在短時間內(nèi)難以充分發(fā)揮信用評級的功能，評級質(zhì)量的提高和評級結(jié)果的檢驗都需要時間。

（四）地方公債的信用風(fēng)險

地方公債的信用風(fēng)險是指地方公債發(fā)行人到期不能或不愿履行借款協(xié)議或者由于政府信用水平的變動和履約能力的變化，未能如期償還其債務(wù)，致使債權(quán)人遭受損失的可能性。自發(fā)自還中債券資金只能用于城市建設(shè)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施資本支出或置換存量債務(wù)，這些建設(shè)項目周期長、收益低，其效益的產(chǎn)生也是一個長期的過程，而且在我國并不完善的社會主義市場經(jīng)濟條件下，地方公債的使用效果并不完全是可控的。

三、規(guī)范地方公債自發(fā)自還行為的對策

（一）規(guī)范、完善地方政府職能

建國以來，我國的地方政府承擔了很多的經(jīng)濟建設(shè)職能，舉辦了大量的地方國營企業(yè)，而從市場經(jīng)濟發(fā)展的實際效果看，近幾年地方國企紛紛陷入困境，給地方財政造成很大壓力。目前體制下發(fā)行地方公債，地方政府職能中經(jīng)濟職能不應(yīng)作為主要職能。如若地方政府仍將大量的資金投到經(jīng)濟建設(shè)，尤其是企業(yè)建設(shè)、項目投資中去，或者挪用其他款項進行項目投資，這樣就很可能會增大地方金融的風(fēng)險，造成難以預(yù)料的后果。因此，必須加強對地方政府官員的監(jiān)督。一是必須加強對政府官員及政府財政行為法律制約和民主監(jiān)督。二是在進一步完善各級人大制度的基礎(chǔ)上，切實代表公民對公共決策進行民主評議、民主監(jiān)督、民主制約，將政府行為置于公民的管理之中，并以是否符合人民的意愿為標準，衡量政府政策的公平、效率。三是本著局部效益和全局利益、短期目標和長遠發(fā)展相結(jié)合的原則，建立全面、科學(xué)的地方政府官員政績考核制度和升遷激勵機制。

（二）明確地方債務(wù)的償還主體

在現(xiàn)實中，一些地方因地方政府的償債能力相當?shù)?，很可能到期無法償還債務(wù)，結(jié)果中央政府最終又成為地方債的“埋單人”。因此，必須根據(jù)實際情況，運用法律或其他強制性的方式來規(guī)定償債主體。中央應(yīng)該制定合乎實際經(jīng)濟狀況的債務(wù)分配辦法，制定相關(guān)的法律和規(guī)章制度，強制性地要求該地區(qū)必須在債務(wù)到期時能夠自主償還債務(wù)。明確地方政府作為公債的發(fā)行、使用和償還主體，在法律和理論上負有償還責任；對于財政部代發(fā)代還公債的地方政府，中央可通過各種手段，包括替換其領(lǐng)導(dǎo)班子，嚴格制定地方債務(wù)償還機制。如果地方由于特殊原因，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者工程建設(shè)等較長期的工程項目由于收益率低，投資回收較慢無法按時還債時，可以先由中央代為償還。但中央要規(guī)定地方的還債期限，按期足額返還給中央。endprint

（三）逐步化解地方政府現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)

由于中國行政考核體系有待健全，缺乏有效的監(jiān)督與制約，造成地方政府債務(wù)不明確。而且以前沒有明確的信用評級制度和信息披露制度，政府容易進行暗箱操作，使債務(wù)不透明、結(jié)構(gòu)不合理、風(fēng)險大。所以在自發(fā)自還的試點區(qū)的政府應(yīng)將限額控制、納入預(yù)算管理來規(guī)范地方債務(wù)，納入規(guī)范化管理，有利于了解債務(wù)規(guī)模和緩解風(fēng)險。促進地方政府的舉債行為顯性化，這使得地方政府的債務(wù)總量更加透明，更大程度接受監(jiān)管，且剝離地方城投平臺的政府融資功能，隔斷了地方政府與城投平臺債務(wù)，防止城投平臺債務(wù)風(fēng)險的進一步擴大。

（四）建立科學(xué)合理的信用評級制度和信息公開披露制度

地方公債籌集的建設(shè)資金應(yīng)納入地方財政預(yù)算，接受同級人大監(jiān)督，定期向同級人大匯報資金情況。在條件成熟時，地方公債資金使用情況和公共項目建設(shè)情況應(yīng)實行強制性的信息公開批露割度。地方政府應(yīng)定期向社會和投資者公開地方公債發(fā)行、使用、流通、償還等方面的信息和情況，接受社會和投資者監(jiān)督。這樣有利于保證地方公債資金用于原定建設(shè)項目，保證地方公債的有效償還，降低投資者的投資風(fēng)險。與此同時地方政府對公開披露的信息真實性負責，這會促使地方政府合理確定發(fā)債規(guī)模，認真規(guī)劃使用地方公債資金，提高地方公債資金的使用效率和償還能力，逐步提高地方財政運行狀況的透明度。

結(jié)合《預(yù)算法》，取消對地方發(fā)行債券的禁令，開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能，對地方政府債務(wù)實行限額控制，分類納入預(yù)算管理，是大勢所趨。但地方政府發(fā)債的安全鎖一定要做得堅固。將地方債務(wù)列入預(yù)算接受人大的審議，讓地方政府在債券市場公開發(fā)行債券融資，接受市場的制約，給地方債務(wù)總額制定不可逾越的法律紅線，有助于約束和規(guī)范政府債務(wù)，使之既合乎公共需要也確保安全可靠?！?/p>

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（趙鴻鑫，1989年生，云南保山人，云南大學(xué)碩士生。研究方向：財政學(xué)；儲星星，1990年生，安徽安慶人。云南大學(xué)碩士生。研究方向：金融學(xué)。劉玉蘭，1991年生，四川資陽人，云南大學(xué)碩士生。研究方向：財政學(xué)）endprint